公眾議程、媒體議程與政府工作報(bào)告的政策溝通過(guò)程

楊君 鄭雪 王韻琪

摘 要： 促進(jìn)政府與公眾之間的直接政策溝通，既是政府工作報(bào)告的重要功能，也是民主政治的關(guān)鍵問(wèn)題?；谥袊?guó)19個(gè)主要城市的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，提升政府工作報(bào)告的政策溝通功能既需要應(yīng)對(duì)“民意赤字”“內(nèi)熱外冷”等常規(guī)問(wèn)題，也需要充分利用好當(dāng)下公眾政策溝通習(xí)慣變遷以及不同人群政策偏好結(jié)構(gòu)的高度相似特征所帶來(lái)的有利條件。

關(guān)鍵詞： 政策溝通；政府工作報(bào)告；政策偏好；公眾議程；媒體議程

中圖分類(lèi)號(hào)： D623 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-3176（2018）06-078-（11）

一、 研究的背景

“兩會(huì)”作為各級(jí)政府集中進(jìn)行政策審議和發(fā)布的重要窗口，幾乎每年都會(huì)成為中國(guó)政治舞臺(tái)上的一場(chǎng)大戲，也是中國(guó)普通公眾相對(duì)熟悉的政策溝通平臺(tái)。作為“兩會(huì)”中的重頭戲——政府工作報(bào)告（Government Annual Reports，以下簡(jiǎn)稱GARs），通過(guò)回顧過(guò)往一年政府工作情況以及對(duì)新一年政府的工作進(jìn)行展望，構(gòu)成了中國(guó)政策溝通的重要形式之一。有研究發(fā)現(xiàn)，GARs中關(guān)鍵目標(biāo)的承諾和報(bào)告是其點(diǎn)睛的部分①，圍繞這些關(guān)鍵目標(biāo)的任何細(xì)微變化都能夠引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和熱議。此外，每年GARs中出現(xiàn)的 “熱詞”和“新詞”也是兩會(huì)期間備受關(guān)注的另一個(gè)焦點(diǎn)，這些“熱詞”和“新詞”從一個(gè)側(cè)面展現(xiàn)出不同時(shí)期政府職能的重心與嬗變過(guò)程②。不過(guò)，已有的研究主要還是圍繞政府議程與媒體議程展開(kāi)，作為政策溝通關(guān)鍵環(huán)節(jié)的公眾議程尚未得到應(yīng)有的關(guān)注。而且，在當(dāng)下中國(guó)的具體情境下，要想拓展對(duì)公眾觀點(diǎn)與公共政策之間的開(kāi)放互動(dòng)這一重要理論問(wèn)題的研究③，也離不開(kāi)對(duì)公眾議程的關(guān)注。

從中國(guó)GARs的實(shí)踐來(lái)看，具有公眾議程視角特征的活動(dòng)也逐漸出現(xiàn)。例如，部分地方GARs中的“十件實(shí)事”就是基于一定形式的民意測(cè)驗(yàn)形成，并力圖反映出政府對(duì)本地化的民生問(wèn)題政策偏好的理解與回應(yīng)。從2015年開(kāi)始，中國(guó)國(guó)務(wù)院也開(kāi)始利用其官網(wǎng)和主要中央媒體網(wǎng)站直接收集網(wǎng)民關(guān)于政府工作報(bào)告的意見(jiàn)與建議，先后開(kāi)展了“2015政府工作報(bào)告我來(lái)寫(xiě)——我為政府工作獻(xiàn)一策”、2016年開(kāi)始的“我向總理說(shuō)句話”活動(dòng)。那么，中國(guó)的公眾議程和政府議程之間目前究竟是如何互動(dòng)的？作為直接政策溝通手段的GARs與傳統(tǒng)媒體、新媒體等政策溝通途徑間呈現(xiàn)出怎樣的關(guān)系？GARs的政策溝通功能實(shí)際效果如何？哪些變化值得期待，哪些問(wèn)題又亟待改進(jìn)？等等。這些問(wèn)題都極具理論與實(shí)踐價(jià)值，但尚未有人給出清晰的答案。本文通過(guò)大規(guī)模問(wèn)卷調(diào)查和GARs文本分析，試圖對(duì)上述問(wèn)題做出回答。本文第一部分是研究背景介紹；第二部分是文獻(xiàn)回顧與研究假設(shè)；第三部分對(duì)研究方法與過(guò)程進(jìn)行了說(shuō)明；第四部分是研究發(fā)現(xiàn)；第五部分是結(jié)論與討論。

二、文獻(xiàn)回顧與研究假設(shè)

GARs政策溝通功能涉及政策制定與個(gè)體決策的互動(dòng)關(guān)系，這是近年來(lái)公共政策領(lǐng)域的研究者與實(shí)踐者均高度關(guān)注的話題。以GARs為載體的政府議程在多大程度上反映出了公眾的政策偏好？GARs傳遞的政策信號(hào)又在多大程度上可能會(huì)影響到公眾的個(gè)體決策？梳理相關(guān)文獻(xiàn)時(shí)我們就不難發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)外有關(guān)上述問(wèn)題的研究，不同的理論時(shí)常給出相差甚遠(yuǎn)的答案。本文首先將回顧這些文獻(xiàn)，分析其主要觀點(diǎn)并提出本文的研究假設(shè)。

1.公眾與政府間政策偏好的異同

公眾觀點(diǎn)與政策產(chǎn)出的一致性問(wèn)題始終是政策溝通研究中的關(guān)鍵問(wèn)題④。公眾所關(guān)心的問(wèn)題是政策議題的重要輸入，但是類(lèi)似于GARs的正式政策文本的出臺(tái)，回應(yīng)公眾觀點(diǎn)可能并不是其政策議程的全部?jī)?nèi)容。Jones認(rèn)為，政策議程除了包含政策議題的確認(rèn)之外，還會(huì)經(jīng)過(guò)提案議程、使得提案得到支持的討價(jià)還價(jià)過(guò)程、使提案不斷地接受評(píng)估和檢驗(yàn)的持續(xù)議程，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的沖擊，都可能使公眾議程與政策議程出現(xiàn)偏差⑤。與此同時(shí)，在同政府進(jìn)行討論議價(jià)的過(guò)程中，精英團(tuán)體與公眾相比顯得更加活躍。相關(guān)研究表明：“精英們的偏好比大眾的偏好更有可能與公共政策相關(guān)。至少在三分之一的情況下公共政策與公共輿論相?！雹?。除了政府接收到的信息受到精英團(tuán)體的操縱之外，政治制度的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)也會(huì)影響到政策制定者與民眾之間的政策偏好傳遞與吸納。政府層級(jí)過(guò)多，不論是民眾對(duì)政府信息的討論批評(píng)，還是政府對(duì)民眾注意力分配情況的敏感程度，都存在著很大的難度⑦。從而，信息傳遞準(zhǔn)確度的層級(jí)降低使得政府難以對(duì)民眾的偏好做出一定回應(yīng)。此外，次級(jí)政策系統(tǒng)的政策壟斷以及負(fù)反饋機(jī)制的存在也可能會(huì)助推政策議程偏差⑧。所以，公眾所關(guān)注的民生話題在經(jīng)過(guò)這一系列政策議程環(huán)節(jié)的反復(fù)淘洗過(guò)后，公眾的偏好可能會(huì)與正式發(fā)布的政策文本中的政府注意力分配出現(xiàn)一定程度的偏差。在Jan Beyers 和 Bart Kerremans看來(lái)，公眾注意力的大小和議題的可獲得性還與利益的驅(qū)動(dòng)性有關(guān)⑨。因此，有學(xué)者提出，政府的政策確實(shí)會(huì)回應(yīng)主流民意，但又并不是試圖讓政策和民意保持完全一致⑩。據(jù)此本文提出如下假設(shè)：

Ha：GARs政策產(chǎn)出與公眾議題之間視角各有偏重。

2.公共政策偏好的內(nèi)部差異

公眾內(nèi)部的政策偏好結(jié)構(gòu)與政策溝通效率緊密相關(guān)，而隱含在諸多政策理論之中的一個(gè)默認(rèn)前提是：公眾內(nèi)部個(gè)體之間的偏好必然存在顯著異質(zhì)性。在經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來(lái)，人的偏好存在相當(dāng)大的差異，一旦假定個(gè)人利益是同一的，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的主體部分就湮滅了。而且人類(lèi)判斷天生有著依賴客觀環(huán)境的本性，因此，生活在不同城市、不同行業(yè)背景之中的公眾個(gè)體理應(yīng)有著不同的政策關(guān)注點(diǎn)和不同的政策偏好，并隨著生活環(huán)境的變化而變化。

不過(guò)，也有學(xué)者認(rèn)為，由于公眾偏好受到社會(huì)環(huán)境的很大影響，大眾傳媒在進(jìn)行新聞報(bào)道的時(shí)候會(huì)對(duì)某些題材進(jìn)行強(qiáng)化，從而作為受眾的公眾會(huì)受此影響來(lái)形成自己的政策偏好與需求，這就會(huì)導(dǎo)致公眾群體中的政策偏好具有可觀測(cè)的趨同性。此外，GARs政策偏好排序具有斯蒂格勒-貝克爾偏好屬性，政策注意力受大眾傳媒的影響因此將更為突出。Wlezien的發(fā)現(xiàn)是，不同的收入階層政策偏好并沒(méi)有太大的差距， 普通公眾經(jīng)常能夠?qū)崿F(xiàn)他們的政策愿望，原因其實(shí)在于社會(huì)中不同群體的偏好經(jīng)常高度相似。Key也認(rèn)為公眾觀點(diǎn)不僅是政治的原因，也是政治的結(jié)果。也就是說(shuō)，公眾的偏好并非獨(dú)立涌現(xiàn)出來(lái)的，而是政治家的杰作。

Hb：不同城市和行業(yè)領(lǐng)域的公眾政策偏好具有顯著的異質(zhì)性。

3.誰(shuí)在真正使用GARs？

我國(guó)中央與地方的GARs通過(guò)公布政府上一年計(jì)劃的完成情況與未來(lái)預(yù)期目標(biāo)來(lái)向公眾傳達(dá)基本的政務(wù)信息，這些政策信息要想影響到公眾的個(gè)體決策，前提必須是公眾對(duì)政策信息的有效接收。但是，耗費(fèi)了如此多時(shí)間與精力準(zhǔn)備的GARs究竟受到了多少民眾的關(guān)注？哪些人在閱讀和使用？

早在20世紀(jì)70年代末，就有學(xué)者提出GARs 可以向公眾傳遞下列信息：當(dāng)前的狀況如何，有哪些機(jī)遇和潛在風(fēng)險(xiǎn)；將來(lái)公共投資的重點(diǎn)在哪里；政府哪些改進(jìn)將可以期待。據(jù)此，投資者和納稅人可以做出自己的選擇。而有關(guān)GARs 政策溝通功能的實(shí)證研究則顯示，對(duì)于各種利益相關(guān)者而言GARs都是重要的信息來(lái)源，但對(duì)于不同的利益相關(guān)者而言，其重要性具有顯著的差異。

GARs中所包含的過(guò)去一年的工作總結(jié)部分也可以被視為一種績(jī)效信息，根據(jù)美國(guó)學(xué)者M(jìn)oynihan的觀點(diǎn)，政府內(nèi)部使用者會(huì)選擇性地對(duì)GARs中的信息進(jìn)行使用，即當(dāng)其支持預(yù)先存在的政策立場(chǎng)時(shí)，他們將利用其中信息；反之，他們會(huì)忽視與其政策立場(chǎng)相矛盾的績(jī)效信息。這種行為是理性的，因?yàn)閮?nèi)部使用者在此不被給定信息所限制或掌控，而是在策略性地使用它們。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，內(nèi)外部的使用者們均可能會(huì)無(wú)意識(shí)地去使用這些信息或者回憶起這些信息來(lái)影響他們?cè)谀臣虑樯系臎Q策，即Weiss所述的潛移默化功能。GARs信息帶來(lái)的終極影響是對(duì)使用者決策的影響，使用者們?cè)诓煌那闆r下以不同的方式使用績(jī)效信息，最終在決策階段帶來(lái)間接的影響。

Hc：相對(duì)于體制外人員，體制內(nèi)人員閱讀與使用GARs的頻率會(huì)更高。

三、研究方法與過(guò)程

為了有效獲取公眾政策偏好和政策信息使用情況，本課題選擇了15個(gè)副省級(jí)城市與4個(gè)直轄市的政務(wù)服務(wù)中心和CBD餐飲區(qū)域?yàn)閱?wèn)卷發(fā)放的地點(diǎn)。在受訪地選擇上，調(diào)查采取空間偶遇抽樣的方式在各市政務(wù)服務(wù)中心大廳與人口密集的CBD餐飲區(qū)域分別向市民和政府工作人員進(jìn)行調(diào)查。

考慮到空間偶遇抽樣作為非概率抽樣其樣本對(duì)總體代表性的局限，我們采取了以下幾點(diǎn)措施以提升調(diào)查數(shù)據(jù)的質(zhì)量：

（1）通過(guò)恰當(dāng)?shù)牡攸c(diǎn)選擇來(lái)獲取到從事各行各業(yè)的受訪者：政務(wù)服務(wù)中心作為政府對(duì)外的窗口，涵蓋多項(xiàng)事務(wù)的辦理，大多數(shù)行業(yè)的人員都有需求前往；CBD餐飲區(qū)的消費(fèi)者樣本也有較高的異質(zhì)性，故政務(wù)服務(wù)中心與CBD餐飲區(qū)是獲取多樣化樣本的較理想?yún)^(qū)域。

（2）受訪地具有環(huán)境特定性：一般偶遇抽樣的截訪拒絕率高，如街頭偶遇抽樣。若調(diào)查的地點(diǎn)選擇政務(wù)服務(wù)中心與CBD餐飲區(qū)內(nèi)，由于人流量與服務(wù)速度等方面的因素，在時(shí)間上存在等待窗口期。受訪者在此環(huán)境中對(duì)調(diào)查的抗拒相比街頭截訪等方式會(huì)有明顯減弱，且樣本獲取范圍廣、效率高。

（3）場(chǎng)域情境的代表性：公眾生活的兩個(gè)主要場(chǎng)景是工作場(chǎng)域和生活場(chǎng)域，政務(wù)中心的環(huán)境可以用于代表公眾的工作場(chǎng)域，而CBD餐飲區(qū)作為消費(fèi)休閑場(chǎng)所，對(duì)生活場(chǎng)域有一定的代表性。在同一城市不同場(chǎng)景中對(duì)受訪者的調(diào)查，還可以進(jìn)行交叉驗(yàn)證，進(jìn)一步提高調(diào)查數(shù)據(jù)的質(zhì)量。

雖然概率抽樣是最能代表總體狀況的方法，作為非概率抽樣的偶遇抽樣不易保證總體中的每一個(gè)樣本都具有同等地被抽中的概率，樣本推論總體的能力有限。但在當(dāng)今中國(guó)的情境下，空間偶遇抽樣在技術(shù)、時(shí)間、成本、樣本可及性等方面都是一個(gè)相對(duì)于概率抽樣而言次優(yōu)的樣本獲取方法。空間偶遇抽樣作為偶遇抽樣的子方法也有被廣泛運(yùn)用于各學(xué)科領(lǐng)域的先例，如醫(yī)學(xué)、動(dòng)物生態(tài)、生物基因研究、決策系統(tǒng)研究等。

四、研究發(fā)現(xiàn)

完成19個(gè)城市的問(wèn)卷調(diào)查后，我們繼續(xù)收集了這些城市近年的GRAs文本，并參照前期研究的文本分析方法，對(duì)GARs議程設(shè)置、目標(biāo)承諾、結(jié)果報(bào)告等內(nèi)容進(jìn)行了編碼和統(tǒng)計(jì)分析，并且對(duì)文本分析結(jié)果與問(wèn)卷分析結(jié)果進(jìn)行了匯總和比對(duì)。綜合上述分析結(jié)果，本文的主要研究發(fā)現(xiàn)如下。

1. 公眾議程與政府議程的差異性

*考慮到問(wèn)卷調(diào)查地點(diǎn)選擇因素，本次調(diào)查中民眾對(duì)失業(yè)率的關(guān)注存在被低估的可能性。

本次問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，當(dāng)前大都市民眾關(guān)注度最高的前五項(xiàng)政策領(lǐng)域依次是：食品安全、社會(huì)治安、物價(jià)水平、醫(yī)療服務(wù)、社保政策。顯然，民眾的政策注意力與民眾對(duì)生活質(zhì)量的親身感受息息相關(guān)。其他的追蹤調(diào)查也有類(lèi)似的發(fā)現(xiàn)，《小康》雜志與清華大學(xué)媒介調(diào)查研究室聯(lián)合進(jìn)行的“中國(guó)綜合小康指數(shù)”2009-2015年度追蹤調(diào)查顯示，近年來(lái)排在民眾關(guān)注度前五名的政策話題依次是“食品安全”“醫(yī)療改革”“反腐倡廉”“物價(jià)水平”“房?jī)r(jià)”。有學(xué)者直接進(jìn)行了兩會(huì)期間公眾議程和政策議程的比較，發(fā)現(xiàn)在2013-2015年度“收入分配”“反腐”“食品藥品安全”“社會(huì)保障”“住房”這五個(gè)議題雖然一直占據(jù)著兩會(huì)期間公眾議程的主導(dǎo)地位，但始終未能進(jìn)入兩會(huì)政策議程的優(yōu)先選項(xiàng)。

對(duì)2016年度19個(gè)大都市政府工作報(bào)告的文本分析結(jié)果顯示，這些城市之間政府工作報(bào)告關(guān)注的目標(biāo)前五名也比較一致，依次是“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”“財(cái)政收入”“社會(huì)消費(fèi)”“固定資產(chǎn)投資”“城鎮(zhèn)登記失業(yè)率”，而且這一排序特征也已經(jīng)持續(xù)多年。GARs反映出的地方政府政策注意力焦點(diǎn)與民眾政策注意力的視角、邏輯與內(nèi)容還存在明顯的差距，研究假設(shè)Ha得到了證實(shí)。在地方政府的主官眼里，實(shí)現(xiàn)投資增速、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與財(cái)政增收是年度工作中最為耀眼的政績(jī)。然而對(duì)于普羅大眾來(lái)說(shuō)卻是“民以食為天”，宏觀的、經(jīng)濟(jì)的政績(jī)只有最終轉(zhuǎn)化為“改善就業(yè)”，以及促進(jìn)“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”才是關(guān)鍵所在。值得注意的是，2017年召開(kāi)的黨的十九大已經(jīng)把與民眾生活質(zhì)量密切相關(guān)的政策議題放在了更加重要的地位，這也意味著公眾議程與政策議程差距可能將會(huì)逐步縮小。

2.公眾政策偏好排序的高度趨同性

本次問(wèn)卷調(diào)查更有意思的發(fā)現(xiàn)是，不同城市、不同行業(yè)、不同文化程度、不同年齡、不同性別、不同受訪地點(diǎn)的民眾政策注意力排序具有高度趨同性（詳見(jiàn)表1、附件1、附件2）。從各行業(yè)類(lèi)型來(lái)看，無(wú)論是備受公眾關(guān)注的“食品安全”和“社會(huì)治安”問(wèn)題，還是公眾關(guān)注相對(duì)較少的“實(shí)際利用外資”和“外貿(mào)進(jìn)出口”問(wèn)題，都呈現(xiàn)出高度趨同性。與此同時(shí)，這種趨同性不僅表現(xiàn)在公眾議程的政策偏好排序中，在相關(guān)城市各年度最后通過(guò)生效的GARs文本中，其政策偏好排序也呈現(xiàn)出明顯的 “年年歲歲花相似”特征。因此，研究假設(shè)Hb與本次調(diào)查獲得的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)不符。

在不同城市、不同場(chǎng)合中隨機(jī)接受問(wèn)卷調(diào)查的市民群體，為何對(duì)于政策議題會(huì)有如此高度同質(zhì)的關(guān)注點(diǎn)？在經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來(lái)，由于種種除無(wú)知以外的原因，包括先天或后天資質(zhì)的差異，人的利益是各不相同的。那又該如何解釋這種群體政策偏好結(jié)構(gòu)的高度趨同現(xiàn)象呢？

本次調(diào)查顯示，對(duì)所有群體而言新聞媒體都是被使用頻率極高的政策信息獲取媒介（詳見(jiàn)圖5、圖6）。有學(xué)者認(rèn)為，大眾傳媒具有一種為公眾設(shè)置“議事日程”的功能：傳媒所強(qiáng)化報(bào)到的題材和事件，會(huì)引起人們的重視；傳媒的新聞報(bào)道和信息表達(dá)活動(dòng)以賦予各種議題不同程度的顯著性的方式，影響著人們對(duì)周?chē)澜绲摹按笫隆奔捌渲匾缘呐袛?。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，新聞媒介在告訴讀者怎樣想這一點(diǎn)上大都不怎么成功，但在告訴讀者想什么方面卻異常有效。而Page和Shapiro的研究則證明，盡管個(gè)人意見(jiàn)經(jīng)常起伏不定，但整個(gè)美國(guó)社會(huì)從二十世紀(jì)30年代到90年代公眾觀點(diǎn)是非常一致的，這既反映了大多數(shù)美國(guó)人所共享的穩(wěn)定的價(jià)值觀體系，也體現(xiàn)出公眾對(duì)于大眾媒體報(bào)道的新事件、論點(diǎn)和信息的敏銳反應(yīng)。由此，形成了一個(gè)受媒體引導(dǎo)的、趨同的公眾群體政策注意力分配。

3.體制內(nèi)外使用者差異

借鑒Steccolini和Ryan的使用者分類(lèi)思路，本次問(wèn)卷調(diào)查根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的行業(yè)類(lèi)型區(qū)分，對(duì)受訪者做出了體制內(nèi)與體制外的劃分，其中中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)與國(guó)家機(jī)構(gòu)（行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)）人員為體制內(nèi)人員，其他行業(yè)人員為體制外人員，本次問(wèn)卷調(diào)查分別測(cè)量了體制內(nèi)外人員對(duì)本市和國(guó)家GDP目標(biāo)的知曉情況。

如圖3、圖4所示，體制內(nèi)人員無(wú)論是對(duì)本市還是對(duì)國(guó)家GDP預(yù)期目標(biāo)值知曉率都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于體制外人員，而且統(tǒng)計(jì)上也呈現(xiàn)出顯著性，體制內(nèi)外人員對(duì)國(guó)家與本市GDP預(yù)期目標(biāo)知曉率差異T檢驗(yàn)值分別是12.2410和14.0695，顯著性水平均在0.001以內(nèi)，研究假設(shè)Hc得到了證實(shí)。

4.與GARs政策溝通相關(guān)的其他因素

從圖5到圖8可以看出，具有不同文化程度與處于不同年齡段的人群獲取政務(wù)信息時(shí)，新聞媒體仍是他們第一選擇。大眾傳媒溝通方式在文化程度和年齡大小兩個(gè)因子間具有明顯的趨同性。值得注意的是，隨著互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展，微博微信逐漸成為民眾獲得政務(wù)信息的一大窗口。只是對(duì)于年齡偏大的民眾而言，網(wǎng)絡(luò)渠道可能會(huì)成為一道較難逾越的鴻溝。有趣的現(xiàn)象出現(xiàn)在“政府工作報(bào)告”與“統(tǒng)計(jì)公報(bào)”等直接溝通的途徑選擇上，從圖表中我們發(fā)現(xiàn)，學(xué)歷越高的人群越能夠借助于官方正式議程形式來(lái)獲取政務(wù)信息。文化程度較高的民眾并不是被動(dòng)地接受政策宣傳與輸入，相反，高學(xué)歷所帶來(lái)的媒介選擇多樣化與政策信息的可及性在某種程度上會(huì)使他們擺脫掉二次加工的媒體議程，進(jìn)而采用更加主動(dòng)的方式來(lái)參與政策溝通過(guò)程。

我們還可以據(jù)此推測(cè)，隨著高等教育的普及，直接的政務(wù)溝通途徑將會(huì)成為公眾在未來(lái)政治生活中獲取政務(wù)信息越來(lái)越重要的渠道，像GARs這類(lèi)直接政務(wù)溝通的渠道將會(huì)越來(lái)越深受大眾喜愛(ài)。

五、結(jié)論與討論

本文以中國(guó)獨(dú)特的公共政策載體——政府工作報(bào)告為研究對(duì)象，采用空間偶遇抽樣方法獲取了19個(gè)主要城市6470份民意調(diào)查的有效問(wèn)卷，在數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上探討GARs的政策溝通過(guò)程，并探索公眾議程與政策議程之間的互動(dòng)機(jī)制。研究結(jié)果顯示，在政策偏好排序中，公眾與政府的注意力還存在明顯的差異。在19個(gè)主要城市的政府工作報(bào)告中，宏觀的經(jīng)濟(jì)類(lèi)指標(biāo)倍受重視，而公眾對(duì)于和自身生活質(zhì)量直接相關(guān)的民生類(lèi)指標(biāo)傾注了更大的注意力。本文的研究還發(fā)現(xiàn)，體制內(nèi)人員相比體制外人員更加關(guān)注GARs，要實(shí)現(xiàn)GARs作為政府與公眾直接政策溝通工具的預(yù)設(shè)功能還任重道遠(yuǎn)。因此， 不斷提升GARs內(nèi)容的回應(yīng)性將會(huì)有助于提升其政策溝通功能。反之，如果忽視公眾議程與政策議程之間在視角、邏輯與內(nèi)容等方面現(xiàn)存的差距，將可能增加GARs滑向政府內(nèi)部的“自?shī)首詷?lè)”甚至“獨(dú)角戲”的風(fēng)險(xiǎn)。

本文有意思的發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)在政策偏好排序的趨同性中，公眾的偏好雖然和政府議程存在明顯差異，但是公眾群體的政策偏好排序在不同年齡、職業(yè)、性別、地域以及文化程度中整體上均呈現(xiàn)出高度的趨同性，不同地域的地方政府GARs顯示的政策偏好排序也具有高度的趨同性。在公眾觀點(diǎn)與政策制定者的互動(dòng)過(guò)程中，兩方面的趨同性對(duì)于政府獲取公眾偏好排序并制定相關(guān)政策提供了極大的便利性，政策議程的宏觀協(xié)調(diào)以及不同人群政策偏好滿足也將因此受益。與此同時(shí)，基于公眾政策偏好排序高度異質(zhì)性為預(yù)設(shè)前提的政策模型相應(yīng)地就可能需要重新來(lái)審視與完善。

注釋：

① 楊君，王珺：《地方官員政治承諾可信度及其行動(dòng)邏輯——來(lái)自副省級(jí)城市政府年度工作報(bào)告（2002-2011）的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第1期。

② 鄧雪琳：《改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的測(cè)量——基于國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告（1978-2015）的文本分析》，《中國(guó)行政管理》2015年第8期。

③ Lasswell， B. H. D. Democracy through public opinion. George Banta Publishing Company， 1941.

④ Warwick， P. V. （2015）. Public opinion and government policy in Britain： A case of congruence， amplification or dampening？ European Journal of Political Research， 54（1）， 61-80.

⑤ Jones CO. An introduction to the study of public policy. Duxbury Press， 1977.

⑥ Dye T R. Understanding public policy. Prentice Hall， 1992.

⑦ Alexandrova， P.， Rasmussen， A.， & Toshkov， D. （2016）. Agenda responsiveness in the european council： public priorities， policy problems and political attention. West European Politics， 39（4）， 605-627.

⑧ 弗蘭克·鮑姆加特納，布賴恩·瓊斯：《美國(guó)政治中的議程與不穩(wěn)定性》，北京大學(xué)出版社， 2011年。

⑨ Kerremans， B. （2007）. The press coverage of trade issues： a comparative analysis of public agenda-setting and trade politics. Journal of European Public Policy， 14（2）， 269-292.

⑩ Warwick， P. V. （2015）. Public opinion and government policy in Britain： A case of congruence， amplification or dampening？ European Journal of Political Research 54（1）， 61-80.

[美]瓊斯：《再思民主政治中的決策制定》，北京大學(xué)出版社， 2010年。

[美]詹姆斯·M·布坎南， 戈登·塔洛克：《同意的計(jì)算：立憲民主的邏輯基礎(chǔ)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2000年。

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[美）]瓊斯：《再思民主政治中的決策制定》，北京大學(xué)出版社，2010年。

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各城市的調(diào)查員在2016年5月～6月的工作日前往各地政務(wù)服務(wù)中心開(kāi)展了問(wèn)卷調(diào)研，受訪者均為在政務(wù)服務(wù)中心辦事的市民與少量中心工作人員，有3個(gè)城市即北京、寧波、廈門(mén)的政務(wù)服務(wù)中心由于進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)受阻未按計(jì)劃完成該現(xiàn)場(chǎng)地問(wèn)卷調(diào)查，其問(wèn)卷全部來(lái)自于CBD區(qū)域。

分析方法詳見(jiàn)：楊君、王珺：《地方官員政治承諾可信度及其行動(dòng)邏輯——來(lái)自副省級(jí)城市政府年度工作報(bào)告（2002-2011）的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第1期。

鄂璠：《食品安全仍熱醫(yī)療改革回溫2015最受關(guān)注十大焦點(diǎn)問(wèn)題》，《小康》2015年第12期。

曾潤(rùn)喜，王媛媛，王晨曦：《互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下公眾議程與政策議程的議題排序研究》，《電子政務(wù)》2016年第4期。

楊君、王珺：《地方官員政治承諾可信度及其行動(dòng)邏輯——來(lái)自副省級(jí)城市政府年度工作報(bào)告（2002-2011）的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第1期。

國(guó)務(wù)院2016年8月29日發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)食品安全工作評(píng)議考核辦法的通知》，這意味接下來(lái)食品安全問(wèn)題將逐步被地方政府提到更優(yōu)先處理的政策議程上。

楊君，王珺：《地方官員政治承諾可信度及其行動(dòng)邏輯——來(lái)自副省級(jí)城市政府年度工作報(bào)告（2002-2011）的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第1期。

[美]詹姆斯·M·布坎南， 戈登·塔洛克：《同意的計(jì)算：立憲民主的邏輯基礎(chǔ)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2000年。

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