從電子政務(wù)到電子治理：分歧與趨同

李健 張銳昕

摘 要： 電子政務(wù)和電子治理，其生發(fā)有先后，理解有分歧，涵蓋的內(nèi)容和關(guān)系有類同，呈現(xiàn)出界限漸趨模糊、趨同日益明顯的態(tài)勢。本文基于國內(nèi)外已有研究和實踐成果考察兩者的主要分歧，厘清兩者的相互關(guān)聯(lián)，找尋兩者趨同的策略和條件，意在消除相關(guān)曲解誤解，促進兩者相向而行。

關(guān)鍵詞： 電子政府；電子政務(wù)；電子治理；分歧；趨同；策略

中圖分類號： D035.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3176（2018）06-012-（9）

政府管理向政府治理發(fā)展，是政府為更好地回應(yīng)環(huán)境變化和危機挑戰(zhàn)選擇的一條新型發(fā)展道路[1]，公共管理向公共治理發(fā)展的實踐主旨亦大抵如此。由于至今有關(guān)治理的概念以及政府在政府治理、公共治理中的角色和作用的爭論頗多，莫衷一是，其投映到各國管理和治理實踐，及其電子政務(wù)和電子治理實踐中，各自選擇的內(nèi)容范疇和策略條件等勢必有所不同，且政府在其中扮演的角色和發(fā)揮的作用也表現(xiàn)出諸多差異。為更好地引導(dǎo)和推動中國電子政務(wù)和電子治理健康、有序、協(xié)同發(fā)展，本文基于國內(nèi)外已有研究和實踐成果，在考察有關(guān)電子政務(wù)和電子治理的主要認知分歧的基礎(chǔ)上，厘清兩者的相互關(guān)聯(lián)，找尋兩者趨同的策略和條件，意在消除相關(guān)曲解誤解，促進兩者相向而行。

一、關(guān)于電子政務(wù)和電子治理的認知分歧及其原因

由推行電子政務(wù)進展到推進電子治理，既是政府管理向政府治理、公共管理向公共治理發(fā)展的必然要求，也是政府為適應(yīng)市場經(jīng)濟、民主政治和網(wǎng)絡(luò)行政環(huán)境變化要求，滿足日益攀升的公共服務(wù)需求，應(yīng)對公共事務(wù)中各種復(fù)雜性問題所做的必然選擇。在全球行政改革運動中，伴隨政府管理向治理模式發(fā)展變遷，關(guān)于電子政務(wù)和電子治理的認知分歧一直存在，影響到電子政務(wù)和電子治理的實踐走向和發(fā)展，亟需加以解決。

1.關(guān)于電子政務(wù)的認知分歧及其原因

關(guān)于電子政務(wù)的認知分歧，僅就電子政務(wù)與電子政府概念的關(guān)系而言，主要有三種差異化表述，即認為它們一致、從屬或不同。⑴認為電子政府和電子政務(wù)一致的人們會將兩者不加區(qū)別地對待或?qū)烧呋煊?，這種情況不在少數(shù)。中國的典型做法是直接把“e-government”譯成“電子政務(wù)”，如國家行政學(xué)院將聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務(wù)部發(fā)布的《聯(lián)合國電子政府調(diào)查報告（United Nations E-Government Survey）》譯作《聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報告》。⑵認為電子政府和電子政務(wù)是從屬或包含關(guān)系的人們有截然相反的結(jié)論。一方認為，“電子政府”中的“政府”是狹義的，只包括中央人民政府——國務(wù)院和地方各級人民政府；“電子政務(wù)”中的“政務(wù)”是廣義的，指向一切國家政權(quán)機關(guān)（如立法、司法機關(guān)，行政機關(guān)及一切公共機關(guān)的政務(wù)活動）。由于后者比前者所轄范圍廣，故電子政務(wù)應(yīng)該包含電子政府。另一方認為，各國電子政府建設(shè)主要涵蓋電子服務(wù)、電子民主、電子商務(wù)和電子政務(wù)（或電子管理）領(lǐng)域已達共識，據(jù)此推斷電子政府包含電子政務(wù)。⑶認為電子政府和電子政務(wù)不同的人們主張將兩者區(qū)別對待。如黃璜提出：“電子政務(wù)是電子政府的活動方式，而電子政府是電子政務(wù)的行動的‘虛擬主體?！盵2]其涵義是，政府電子政務(wù)是電子政府的活動方式，電子政府是政府電子政務(wù)的行動的“虛擬”主體。鑒于電子政務(wù)不限于政府的電子政務(wù)，至少還涉及其他政務(wù)部門的電子政務(wù)，電子政府和電子政務(wù)兩個概念明顯存在重合部分。

2.關(guān)于電子治理的認知分歧及其原因

關(guān)于電子治理的認知分歧，概括起來主要有三種表現(xiàn)，即分別視其為政府治理電子化、公共治理電子化或持模棱兩可態(tài)度。⑴持政府治理電子化觀點的人們將電子治理“研究的邊界限定在政府內(nèi)部的治理，以及政府與私營部門、政府與第三部門、政府與公民個人的公共治理框架內(nèi)”[3]，認為它“主要體現(xiàn)在政府治理的客體、主體、手段和過程四個方面的改變”[4]。⑵持公共治理電子化觀點的人們認為“電子治理包括利用信息和通信技術(shù)（ICT）支持公共服務(wù)、政府管理、民主進程，以及公民、民間團體、私營部門和國家之間的關(guān)系”[5]，涵蓋轉(zhuǎn)變政府職能，增加參與、公開性、透明度和溝通，轉(zhuǎn)變政府與內(nèi)外部客戶互動，通過電子社會實現(xiàn)社會轉(zhuǎn)型四個層面[6]。⑶持模棱兩可態(tài)度的人們，有的認為電子治理就是電子政府，如Munshi提出“電子治理和電子政府沒有重大差別”[7]。有的認為“盡管這兩個術(shù)語事實上完全不同，有不同的服務(wù)對象和實現(xiàn)不同的目標，但它們常常被用作同義詞”[7]。產(chǎn)生這些認知分歧的原因，一方面取決于人們的認知角度或站位，另一方面源于自20世紀90年代以來人們對治理理解的分歧。具體到公共管理領(lǐng)域，認知分歧主要聚焦在將治理視同政府治理或公共治理，抑或不加區(qū)分或加以區(qū)分。鑒于人們對治理內(nèi)涵的界定尚未統(tǒng)一，對電子政務(wù)和電子治理存在諸多認知分歧在所難免。

二、電子政務(wù)和電子治理的關(guān)聯(lián)

圍繞電子政務(wù)和電子治理的關(guān)聯(lián)的爭論很多，要想澄清兩者的關(guān)聯(lián)，一方面可以通過兩者各自建設(shè)的內(nèi)容范疇來定義和刻畫，另一方面也可借助兩者各自涵蓋的互動關(guān)系來描繪和認知。

1.兩者各自建設(shè)的內(nèi)容范疇

電子政務(wù)發(fā)展從辦公自動化系統(tǒng)建設(shè)起步，陸續(xù)地在政府內(nèi)網(wǎng)“通過處理數(shù)據(jù)實現(xiàn)政府內(nèi)部工作的自動化”[8]，在互聯(lián)網(wǎng)建立門戶網(wǎng)站進行信息公開、在線服務(wù)、網(wǎng)上辦事、政民互動類功能建設(shè)，依托政務(wù)大廳或行政服務(wù)中心建設(shè)電子行政審批系統(tǒng)推行行政審批制度改革。進入“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”階段，“互聯(lián)網(wǎng)+政府”在努力實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項的“一號申請、一窗受理、一網(wǎng)通辦”的同時，將更多創(chuàng)新性的思維、觀念、意識、政策和人才等連入并融入互聯(lián)網(wǎng)，力圖“網(wǎng)盡”所有公共信息和公共服務(wù)。在電子政務(wù)進化過程中，各級政務(wù)部門逐漸變“以職能為中心”為“以公眾為中心”，變技術(shù)驅(qū)動、國家推動為需求驅(qū)動，組織重塑，變政務(wù)服務(wù)“菜單式”被動按需提供為“公民生命旅程式”精準推送，一直努力追求“以公民為中心”、圍繞公民需求“一體化”提供政府電子公共服務(wù)。進入大發(fā)展時期的電子政務(wù)，在辦公自動化、信息公開、事務(wù)處理、政民對話等方面為電子治理積累了資源和經(jīng)驗，其內(nèi)容范疇在不斷拓展，除了對信息基礎(chǔ)環(huán)境、信息系統(tǒng)建設(shè)、信息人信息素養(yǎng)培育等技術(shù)基礎(chǔ)和公眾基礎(chǔ)提出更高要求之外，還對政府基礎(chǔ)準備（包括政府觀念、行政文化、政府職能、組織結(jié)構(gòu)、工作流程、責權(quán)體系、管理體制、運行機制等行政體系要素的創(chuàng)新和改革）提出了原則性要求，促進了政務(wù)自身的適應(yīng)性改變。

與電子政務(wù)相同，“電子治理不包括僅集中于私營部門的電子貿(mào)易和電子商務(wù)”[8]。它的理想化初始狀態(tài)是：以電子政府為基礎(chǔ)，基于電子政務(wù)內(nèi)容范疇拓展，由“只是電子政務(wù)部分發(fā)展到也包括電子公民、電子服務(wù)和電子社會”[8]。其面向政府治理，從將電子政府界定為“政府利用相關(guān)技術(shù)特別是基于web的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用程序，為市民、合作伙伴、員工、政府實體及其他機構(gòu)提供信息訪問和服務(wù)交付”可窺一斑。[9]其面向公共治理，從吸引更多公共組織和私營組織共建共享信息資源、合建合維治理生態(tài)以及為不同組織將業(yè)務(wù)擴展到公共事務(wù)領(lǐng)域提供支持等方面看出端倪。電子治理旨在創(chuàng)建統(tǒng)一的治理平臺、更多的數(shù)字連接以及國家綜合數(shù)據(jù)庫，“通過處理和交換數(shù)據(jù)來支持和轉(zhuǎn)換治理的外部工作”[8]，令治理主體廣泛參與去中心化治理項目開發(fā)建設(shè)和公共服務(wù)合作供給全過程，在促進電子治理應(yīng)用發(fā)展的同時，也推進電子政務(wù)使用數(shù)量持續(xù)增長。

2.兩者各自涵蓋的互動關(guān)系

電子政務(wù)和電子治理都是關(guān)系的集合體，同時又都處于復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中。它們各自涵蓋的關(guān)系既是它們本身的存在方式，也體現(xiàn)著其所屬實體之間的相互作用。改善這些關(guān)系是電子政務(wù)和電子治理的一項核心任務(wù)。

電子政務(wù)的關(guān)系，體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)方面偏重內(nèi)部關(guān)系，涉及電子政府后臺——電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)中的G2G、G2E、E2G關(guān)系；體現(xiàn)在功能方面聚焦電子政府前臺——互聯(lián)網(wǎng)上的外部關(guān)系（包括G2B、G2N、G2C等）及其過程和結(jié)果。這些關(guān)系既表征為組織與組織、組織與人之間的數(shù)字關(guān)系，也表征為組織與系統(tǒng)、人與事物之間的數(shù)字關(guān)系。由于目前電子政務(wù)建設(shè)內(nèi)容主要是“以公眾為中心”按需提供公共信息和公共服務(wù)，后臺建設(shè)圍繞前臺需求來驅(qū)動和進行，前臺的外部關(guān)系受制于并取決于后臺的內(nèi)部關(guān)系，即外部關(guān)系的改善依賴內(nèi)部關(guān)系的改善來成就，所以，電子政府的內(nèi)外部關(guān)系事實上存在著客觀的互為因果關(guān)系。如若將各級政府和部門構(gòu)成的電子政府視作一個整體，其電子政務(wù)的外部關(guān)系將總體表征為政府（以內(nèi)部聯(lián)合基礎(chǔ)上的整體性的方式存在）與外部實體（主要是公共服務(wù)對象）之間的一對多的、由內(nèi)向外的輸出關(guān)系，集中體現(xiàn)為政府與外部實體之間的互動關(guān)系。其中，單向度的服務(wù)輸出占大多數(shù)，雖然也有很多服務(wù)設(shè)計為雙向度的互動，如外部實體的服務(wù)需求和意見建議也應(yīng)反饋（回輸或耦合）給政府，但實際上允許外部實體回輸信息的功能很少，大多數(shù)還只停留在理論研究探索層面，實現(xiàn)程度和實際功效都很有限。由于政府缺乏統(tǒng)籌周密的頂層設(shè)計和改革計劃，現(xiàn)實世界中諸多行政體系要素變革和調(diào)適還未到位，不僅造成行政體系要素與新的環(huán)境和需求不相匹配的情況大量存在，還使得電子政務(wù)系統(tǒng)無形中成為固化落后的管理體制、業(yè)務(wù)流程和權(quán)力運行機制并阻礙其變革的“元兇”。受累于政府自己制造出的這些障礙和麻煩，影響并反映在內(nèi)外部關(guān)系運行中，就是電子政務(wù)系統(tǒng)的質(zhì)量和績效難達公眾滿意，加之技術(shù)性的基礎(chǔ)條件——信息基礎(chǔ)設(shè)施、隱私、安全、信息系統(tǒng)等還未建設(shè)到位，政府要在現(xiàn)實環(huán)境和條件下妥善處理好電子政府的內(nèi)外部關(guān)系并非易事。

電子治理的關(guān)系，主要體現(xiàn)在治理結(jié)構(gòu)和功能方面，是一種多中心（無中心）、多向度、彈性互動的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，除了電子政務(wù)涉及的政府與各類實體之間的關(guān)系以外，還涉及公共部門之間的關(guān)系，公共部門與私營部門、非營利組織和社區(qū)組織之間的關(guān)系以及與民間社會機構(gòu)之間的關(guān)系等，更多地表征為治理主體之間的互動。由于這些關(guān)系反映了現(xiàn)實世界中的種種關(guān)系又超越了這些關(guān)系，無法擺脫其人為建構(gòu)的事實[10]，且“全天候”式的互動頻繁、復(fù)雜又難于應(yīng)對，要使這些關(guān)系都達到平等友好和持續(xù)改善難度很大，需要政府在不斷優(yōu)化電子政務(wù)的結(jié)構(gòu)功能的基礎(chǔ)上與其他治理主體開展更加有效的合作，與社會各子系統(tǒng)進行良好的功能耦合，以不斷促進電子治理結(jié)構(gòu)和功能的改善。

相對而言，電子政務(wù)的內(nèi)外部關(guān)系較具剛性，其關(guān)系改善需要依靠行政體系要素的變革和創(chuàng)新提供支撐，電子治理的關(guān)系更具彈性，改善關(guān)系的明智做法只能建筑在建立更多數(shù)字關(guān)聯(lián)、提供更多服務(wù)渠道的基礎(chǔ)之上，從而為各方加強溝通交流、反映利益訴求和實施監(jiān)督問責提供便利條件和有效策略。

基于上述分析，電子治理和電子政務(wù)的類同之處，既表征為兩者的相同點，也體現(xiàn)在兩者的趨同點。相同點主要體現(xiàn)在兩者的重合部分——電子政務(wù)的內(nèi)容范疇和內(nèi)外部關(guān)系方面，當下兩者的內(nèi)容范疇和涵蓋的互動關(guān)系之間明顯表現(xiàn)出包含與被包含的關(guān)系。趨同點主要表現(xiàn)在電子政務(wù)的內(nèi)容范疇與電子治理的內(nèi)容范疇漸趨一致，而政府在公共治理中的角色和作用正在發(fā)生根本性的變化，未來兩者的界限將日趨模糊。此外，兩者的類同之處還體現(xiàn)在以下方面：一是在主體選擇方面，由強制規(guī)定轉(zhuǎn)向市場選擇。理論上，把電子政務(wù)建設(shè)和運維的主體理想化地限定為公共部門，受公共部門的觀念意識、技術(shù)能力、人員素質(zhì)等方面的限制，實際上在電子政務(wù)建設(shè)和運維當中一直無法排除企業(yè)及其他組織人員的全程參與甚至深度參與，即使系統(tǒng)和信息等面臨無法回避的安全風險。電子治理將建設(shè)和應(yīng)用主體拓展至包括私營部門和公眾，這是市場選擇的結(jié)果，同時也是治理環(huán)境變化、風險增多、需求攀升以及行政手段難以調(diào)節(jié)外部性問題和阻止不合作行為等原因，導(dǎo)致包括政府在內(nèi)的治理主體不得不專注于自身核心競爭力、掌控好自身角色定位以及應(yīng)發(fā)揮作用和所擅長領(lǐng)域，進而尋求廣泛合作、共同發(fā)展與風險共擔以致促成治理電子化的結(jié)果。二是在關(guān)鍵業(yè)務(wù)方面，由各有側(cè)重轉(zhuǎn)向相互承繼。在電子政務(wù)發(fā)展初期，其關(guān)鍵業(yè)務(wù)聚焦于政府內(nèi)部辦公自動化；在政府上網(wǎng)后，其業(yè)務(wù)側(cè)重電子管理、電子服務(wù)、電子商務(wù)和電子民主，旨在“利用信息和通信技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)、新媒體，進行政府內(nèi)外部關(guān)系轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)服務(wù)交付、顧客參與和治理的持續(xù)最優(yōu)化”[11]，雖然電子民主建設(shè)進展緩慢，政府治理只限初涉，但更為開放的電子政府卻“不僅反映出互聯(lián)網(wǎng)興起以來網(wǎng)絡(luò)化取得的成就，而且反映出政策制定中協(xié)商模式在更大范圍中的轉(zhuǎn)變”[12]；待真正進入治理階段，電子政府將面向公共行政將業(yè)務(wù)拓展到包括治理和公共行政的四個領(lǐng)域：國家的經(jīng)濟和社會的計劃；它與公民和法治的關(guān)系（電子民主）；其內(nèi)部運作及其與國際環(huán)境的關(guān)系，包括可以由信息和通信技術(shù)塑造的所有政府角色和活動[13]。相對地，電子治理主要致力于三個領(lǐng)域——“完善政府程序：電子政務(wù)；連接公眾：電子公眾和電子服務(wù)；以及建立與公民社會的互動和公民社會內(nèi)部的互動：電子社會”[8]，三個領(lǐng)域業(yè)務(wù)互有重合且不斷擴展，有望藉由電子公民、電子社會為電子政務(wù)之電子民主鋪平道路。足見兩者在治理尤其是政府治理功能建設(shè)方面相互承繼性顯明。三是在關(guān)注流程方面，由爭論分歧轉(zhuǎn)向態(tài)度一致?！半娮又卫淼幕灸康氖呛喕瘒?、州和地方各級政府，公民，企業(yè)等的流程”[14]，電子政務(wù)的目標也包括簡化政務(wù)流程。雖然Viktor Mayer-Schonberger 和David Lazer曾批評“電子政府太多關(guān)注于技術(shù)——技術(shù)上可行——而不是信息的流動”[15]，Subhash Bhatnagar也認為“在向所有利益相關(guān)者提供服務(wù)中，電子治理關(guān)注流程，而電子政府主要關(guān)心產(chǎn)出”[16]，但這些都是針對電子政府構(gòu)建早期的情況。自電子政府的派生概念——信息政府提出以后，流程反思和優(yōu)化開始在電子政府實踐中受到重視和得到強調(diào)，政府已然在電子政務(wù)建設(shè)中刻意糾正以往“不關(guān)注流程，只關(guān)心產(chǎn)出”的做法，并在流程梳理以至再造上持續(xù)發(fā)力，電子政務(wù)和電子治理在關(guān)注政務(wù)流程和服務(wù)流程方面早已表現(xiàn)出明顯的趨同。此外，尋找兩者類同之處的線索還包括：電子政府績效可用于對“善治”貢獻的測量[17]；聯(lián)合國強調(diào)“連接性治理”概念，以提供更好的組織、協(xié)調(diào)和整合的信息流、新的事務(wù)處理能力、反饋和協(xié)商的新機制、更多的民主參與形式，并將其視作電子政府的發(fā)展趨勢[18]。

三、促進電子政務(wù)和電子治理趨同的策略和條件

進入21世紀，各國更加重視利用信息技術(shù)改善管理和治理，并將電子治理作為實現(xiàn)善政和善治目標的有力手段。發(fā)展中國家的電子治理正處于進行時。由于認識到“電子治理在當前和未來發(fā)展中可以發(fā)揮關(guān)鍵作用，可以對治理的效率和有效性進行重大改進，并能為政府提供決定性的未來合法性，對發(fā)展中國家來說不是‘是否發(fā)展電子治理的問題而是‘怎樣發(fā)展電子治理的問題”，面對電子準備度缺乏和計劃與現(xiàn)實之間存在的巨大差距，產(chǎn)生過許多電子治理失敗案例的發(fā)展中國家正在尋求有效的策略并為之準備必要的條件以應(yīng)對挑戰(zhàn)。中國也是一樣，在此驅(qū)動電子政務(wù)向電子治理方向有序發(fā)展的關(guān)口，亟需從中外已有研究成果和國外相關(guān)實踐范例中汲取養(yǎng)分，學(xué)習處于電子治理發(fā)展前沿的國家的戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)安排為我所用，無疑是明智之舉，對明確我國究竟應(yīng)該采取怎樣的應(yīng)對策略以及為之準備哪些適當?shù)陌l(fā)展條件必有裨益。

關(guān)于框架結(jié)構(gòu)模型，迄今為止的電子政務(wù)和電子治理都是在電子政府框架模式下建設(shè)發(fā)展的。電子政府總體架構(gòu)研究大體分為兩類：一類側(cè)重技術(shù)設(shè)計，主要研究復(fù)雜系統(tǒng)的建模問題；另一類側(cè)重管理方面，主要研究總體架構(gòu)的理解和管理問題[19]。普獲認可的總體架構(gòu)包括：⑴側(cè)重總體架構(gòu)描述的Zachman框架，分別從規(guī)劃者、所有者、設(shè)計者、構(gòu)造者、集成者和使用者的視角，回答數(shù)據(jù)、功能、網(wǎng)絡(luò)、人員、時間和動機6個問題[20]。⑵突出參考模型的美國聯(lián)邦政府總體架構(gòu)框架FEA（Federal Enterprise Architecture），“分別從績效、業(yè)務(wù)、服務(wù)、數(shù)據(jù)、技術(shù)5個角度勾畫出5個詳細的模型”[21]，還給出了包括分析視角、改進過程、分類方法和評估方法在內(nèi)的一系列實施指南和管理工具[22]。⑶注重總體架構(gòu)過程的TOGAF（The Open Group Architecture Framework），重點關(guān)注組織架構(gòu)的設(shè)計、計劃、實現(xiàn)和治理過程。⑷歐洲參考各國電子政府頂層模型研究成果提出的治理體系架構(gòu)GEA（Governance Enterprise Architecture），是一個高層次的體系框架，集成了一系列的領(lǐng)域模型，包括政府管理系統(tǒng)領(lǐng)域模型、整體對象模型、公共政策描述對象模型、提供服務(wù)對象模型和整體過程模型[23]。它“以政府部門的行政職能和業(yè)務(wù)的執(zhí)行流程為核心，是對行政服務(wù)提供過程的建模，其目標是對整個行政系統(tǒng)進行領(lǐng)域描述?！盵24]⑸埃森哲提出的公共服務(wù)價值治理框架APSVGF（Accenture Public Service Value Governance Framework），由成果、平衡、參與及問責四個高度相關(guān)的部分構(gòu)成，表達了人們參與治理的關(guān)系，代表了更為公開的治理模式，意在“將人們——公民、服務(wù)用戶和納稅人——與他們選擇的、領(lǐng)導(dǎo)他們并塑造和指導(dǎo)他們的公共服務(wù)的人聯(lián)系在一起”[25]。

西方國家電子政府發(fā)展模式以菲歐曼（Barry Feldman）的基于網(wǎng)絡(luò)的公民參與模式和辰恩（Yu-Che Chen）的政府網(wǎng)上服務(wù)模式為代表[26]。姜奇平和汪向東基于政務(wù)目標將電子政府發(fā)展分為五種依次展開和遞進的階段性策略：技術(shù)應(yīng)用型電子政務(wù)建設(shè)、管理信息化型電子政務(wù)建設(shè)、扁平服務(wù)型電子政務(wù)建設(shè)、電子民主型電子政務(wù)策略、全面響應(yīng)型電子政務(wù)[27]。K.A.Shahkoo和A.Abdollahi將電子政府的實施模型分為描述性模型、成熟度模型、過程模型、電子政府框架[28]。英國德勤咨詢公司提出了電子政府發(fā)展的六階段模式：信息發(fā)布與傳播；“正式的”雙向業(yè)務(wù)；多功能門戶網(wǎng)站；門戶個性化；公共服務(wù)的集中；完全整合和政府再造[29]。也有學(xué)者將治理理論應(yīng)用于電子政府發(fā)展階段，如董禮勝（2009）提出，在治理理論引導(dǎo)下，電子政務(wù)的發(fā)展大致要經(jīng)歷四個階段：以組織為中心的電子政務(wù)階段→以公眾為中心的電子政務(wù)階段→以組織為中心的電子化治理階段→以公眾為中心的電子化治理階段[30]。而電子治理領(lǐng)先國家“愛沙尼亞的電子治理是一個由制度、法律和技術(shù)框架構(gòu)成的錯綜復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)”[31]。

關(guān)于戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)，韓文報認為電子政務(wù)戰(zhàn)略涉及以電子管理為核心的發(fā)展戰(zhàn)略和以電子社會為核心的發(fā)展戰(zhàn)略[32]。Y.N.Chen的電子政府戰(zhàn)略框架將更廣泛的文化因素、情景要素與電子政府基礎(chǔ)設(shè)施因素統(tǒng)一納入到整體性的戰(zhàn)略框架之中[33]。K.A.Shahkooh和A.Abdollahir提出電子政府戰(zhàn)略設(shè)計包括11個因素：資金、管理、法律、流程、安全、技術(shù)、競爭、文化、人力資源、技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施、信息和數(shù)據(jù)，每一方面都需要相應(yīng)的策略，構(gòu)成了電子戰(zhàn)略規(guī)劃的完整內(nèi)容[34]。李鵬等從制度理論視角，通過耦合政府系統(tǒng)和信息技術(shù)系統(tǒng)的相關(guān)影響因素，重新解釋了電子政府戰(zhàn)略規(guī)劃中的技術(shù)、組織、制度因素[35]。具體到電子政務(wù)前后臺辦公室構(gòu)建的戰(zhàn)術(shù)策略，歐盟大多數(shù)國家采取的是“前臺服務(wù)帶動后臺整合”的策略，而比利時政府采用的是“先后臺整合，再前臺建設(shè)”的策略[36]。Richard Heeks因為電子治理整合了處理和通信技術(shù)，將人、流程、信息和技術(shù)整合到了實現(xiàn)治理目標的服務(wù)之中，而將之視為整合治理，并研究總結(jié)了應(yīng)對整合治理的一攬子戰(zhàn)略計劃，包括建設(shè)數(shù)據(jù)系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施、法律基礎(chǔ)設(shè)施、機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施、人力基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施、領(lǐng)導(dǎo)力和戰(zhàn)略思維以及認知和承諾等七個方面。此外，還提出了在戰(zhàn)術(shù)層面上應(yīng)借鑒已得到證實的結(jié)束計劃與現(xiàn)實之間差距的最佳實踐，包括現(xiàn)實合法化和映射現(xiàn)實、定制化服務(wù)以匹配現(xiàn)實、模塊化（一次支持一個業(yè)務(wù)功能）和漸進主義（為業(yè)務(wù)功能提供逐級支持）、混合訓(xùn)練和術(shù)語理解，以及縮小特定的差距等七項措施。

關(guān)于電子政務(wù)的障礙和成功因素，戈爾曾提出世界各國電子政府發(fā)展面臨文化障礙、政府的保密制度、官員腐敗及公務(wù)員缺乏培訓(xùn)等四種障礙因素，認為這四種障礙均緣于政府體制內(nèi)部，是政府在提供政府電子公共服務(wù)過程中需著力克服的因素，解決問題的關(guān)鍵“不僅需要理念上的革新，更需要政府組織形式的再造”[37]。歐盟委員會強調(diào)，電子政府是信息和通信技術(shù)、政府組織變革、個人新技能相結(jié)合的產(chǎn)物，正確運用這三種推動力有助于電子政府目標的實現(xiàn)[38]。薛冰指出：“發(fā)展交疊管轄和權(quán)威分散的多組織安排，尚需相應(yīng)的社會文化條件和政治法律條件與之匹配，既不能單靠理論論證而普遍推行，也不能單靠行政指令而落地生根。”[39]Subhash Bhatnagar提出：“電子政府項目成本依賴于初始條件——是否是白手起家來替代人工系統(tǒng)，或者是既有計算系統(tǒng)的延伸。主要成本要素是后端的硬件、軟件、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、培訓(xùn)和維護，以及把公共接入點連到后端的通信信息基礎(chǔ)設(shè)施?！盵16]Norris和Moon認為電子政府建設(shè)中的障礙因素除涉及（PC、網(wǎng)絡(luò)）技術(shù)升級、技術(shù)或網(wǎng)絡(luò)工作人員缺乏、缺少技術(shù)或網(wǎng)絡(luò)知識，還涉及財政資金不足、安全問題、隱私問題、上級領(lǐng)導(dǎo)支持等多個方面[40]。

關(guān)于電子治理的障礙和成功因素，Meijer認為電子治理創(chuàng)新的障礙包括政府的結(jié)構(gòu)性障礙、公民的結(jié)構(gòu)性障礙、政府的文化障礙和公民的文化障礙四個方面，“不僅要通過開發(fā)強大的技術(shù)、強大的組織結(jié)構(gòu)和法律嵌入等來解決結(jié)構(gòu)性障礙，還要將技術(shù)實踐作為可選框架”[41]。Singh Kalsi N和Kiran R認為，國家的政策框架與項目執(zhí)行框架之間存在巨大差距，是造成電子治理項目失敗的原因，要保障電子治理項目成功實施和可持續(xù)發(fā)展以營造有利環(huán)境，政府需要通過對政策和執(zhí)行框架進行適當干預(yù)來消除差距或使其最小化，以此才能充分利用信息通信技術(shù)優(yōu)勢，為所有利益相關(guān)者提供符合其期望與需求的綜合服務(wù)，使善治惠及大眾[42]。丹麥治理的持久力量和更為碎片化的日本的連接政府的合作模式的方法證明，政治的或者公共部門驅(qū)動和激勵的公共部門現(xiàn)代化、尋求共識和政府間實現(xiàn)電子政府的方法，參與者之間的信任，以及正式和非正式的角色是成功的重要因素[43]。而一些發(fā)展中國家擁有的與網(wǎng)絡(luò)治理環(huán)境不相適應(yīng)的文化和政治特質(zhì)，加之缺乏意識、知識、技能、愿景、戰(zhàn)略、條件、信心、承諾以及未將信息技術(shù)與善治改革有機融合或整合等現(xiàn)實，被認為是導(dǎo)致其電子治理失敗的主要原因。

關(guān)于條件準備，Jeffrey Roy認為需要為行動和戰(zhàn)略提供資金，認同“對于許多國家的城市而言，由于缺乏政治意愿，政策自主權(quán)和相應(yīng)的財政資源基礎(chǔ)，需要在形塑當?shù)厥聞?wù)和發(fā)展方面更加自信地與國家的政府短期脫節(jié)。任何改正這種情況的有意義的嘗試都要求實質(zhì)性的重大國內(nèi)改革”[44]。Ajay Kr. Singh和Vandna Sharma提出：“實質(zhì)性的行政改革必須先于電子治理嘗試，即必須將重點放在簡化過程、合理化程序、再造政府上，然后再利用信息技術(shù)將這些變化制度化?！庇《戎醒胝贫穗娮又卫碚摺吨苯永孓D(zhuǎn)移（Direct Benefit Transfer）》，主要用于將補助金直接轉(zhuǎn)入受益人賬戶。印度的安得拉邦為電子治理準備了有擔當?shù)念I(lǐng)導(dǎo)和官僚機構(gòu)，為國家提供了確保政府有效、無障礙、透明和負責任地向公民提供服務(wù)的良好治理模式，開發(fā)建設(shè)了一系列服務(wù)信息系統(tǒng)，還特別為公共服務(wù)精準推送確定了能把所有關(guān)鍵服務(wù)連接到個人或家庭的鑰匙——Aadhar（安得拉）號碼，這個號碼一旦與銀行賬戶號碼以及服務(wù)之間建立銜接/聯(lián)接，政府就可以輕松確定服務(wù)的真正受益者并相應(yīng)進行外展計劃[45]。印度的北方邦在制定積極的IT政策和電子制造政策，專注于通過公共服務(wù)中心直接提供以公民為中心的服務(wù)、強大的電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、政府流程再造、無紙辦公室、各階段的透明度和問責制、能力建設(shè)等方面做了充分準備，北方邦信息技術(shù)和電子部還與電子治理使命團隊合作采取了包括技能發(fā)展會議，專業(yè)培訓(xùn)計劃、研討會、講習班和培訓(xùn)等在內(nèi)的各種舉措，以開展官員的IT能力建設(shè)[45]。

上述成果和做法給予我們的啟示是：促進國家電子政務(wù)和電子治理發(fā)展并相向而行的策略和條件包括但不限于：制定全國統(tǒng)一的電子政務(wù)和電子治理的關(guān)鍵性政策、規(guī)劃、標準及規(guī)范，對其進行統(tǒng)一計劃和指導(dǎo)；從法律基礎(chǔ)設(shè)施、機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施、人力基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施、領(lǐng)導(dǎo)力和戰(zhàn)略思維等方面入手，構(gòu)建國家級的、具有全局性和靈活性的較為完整的實施框架，準備戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)的整體性解決方案；賦予原有領(lǐng)導(dǎo)電子政務(wù)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)以領(lǐng)導(dǎo)電子治理建設(shè)的職責，以采取穩(wěn)妥而高效的推進模式，使其在驅(qū)動和激勵公共部門改革、泛城市合作組織建設(shè)以及全民信息素養(yǎng)培育方面，提供政治、政策和財政支持。完整的策略和條件需涉及從頂層設(shè)計到基礎(chǔ)建設(shè)、從信息資源共享體系到應(yīng)用體系構(gòu)建等方方面面，還可輔以“微政務(wù)”治理模式的“以公眾為中心的理念、對民生的直接關(guān)切、公私平臺的融合以及各種治理途徑的合作”[46]，以此為促進兩者相向而行提供所需的關(guān)鍵性基礎(chǔ)條件、前瞻性戰(zhàn)略準備和精細化戰(zhàn)術(shù)措施，并將之進一步上升到國家戰(zhàn)略高度進行整體籌劃直至最終實施。

參考文獻：

[1]周業(yè)柱，潘琳.地方政府治理研究評析[J].學(xué)術(shù)界，2015，（11）：232-238.

[2]黃璜.電子治理：超越電子政務(wù)的新范式[J].江蘇社會科學(xué)，2006，（S2）：49-51.

[3]秦浩.電子治理的概念界定[J].電子政務(wù)，2014，（8）：38-45.

[4]張玲，李穎.利用新興信息技術(shù)助力政府治理能力現(xiàn)代化[J].電子政務(wù)，2015，（1）：83-89.

[5]Sharon S. Dawes.The Evolution and Continuing Challenges of E-Governance[J]. Public Administration Review， 1 December 2008， Vol.68， pp.S86-S102.

[6]Wong K， Fearon C， Philip G. Understanding egovernment and egovernance： stakeholders， partnerships and CSR[J]. International Journal of Quality & Reliability Management， 2007， 24（9），pp.927-943.

[7]Ajay Kr. Singh，Vandna Sharma. E-Governance and E-Government： A Study of Some Initiatives[J]. International Journal of eBusiness and eGovernment Studies， 01 January 2009，Vol.1（1），pp.1-14.

[8]Richard Heeks.Understanding e-Governance for Development[EB/OL].http：//unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/NISPAcee/UNPAN015484.pdf.

[9]Information Technology Services Division & Department of Administration of the Montana State.Examination of the Delivery of E–Government Services[R].2006.6.

[10]張銳昕.電子化政府績效評估系統(tǒng)的角色和功用初探[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2013，（1）：107-112.

[11]Gartner Group.Key Issues in E-Government Strategy and Management[R]. Research Notes， Key Issues，23 May，2000.

[12]Kelly，T.Unlocking the Iron Cage：Public Administration in the Deliberative Democratic Theory of Jurgen Habermas[J]. Administration and Society， 2004，36（1），pp.38-61.

[13]David Brown.Electronic government and public administration[J]. International Review of Administrative Sciences，2005，71（2），pp.241-254.

[14]Business Jargons.E-governance[EB].https：//businessjargons.com/e-governance.html.

[15]Viktor Mayer-schonberger and David Lazer. Governance and Information Technology： From Electronic Government to Information Government[A]. Boston：The MIT Press，2007，pp.1-14.

[16]Subhash Bhatnagar. Unlocking E-Government Potencial： Concept， Cases and Practical Insights[M]. New Delhi：SAGE Publications India Pvt Ltd，2009.

[17]Sabina， Castelfranco.Certification and security in E-services：from E-government to E-business[R]. E-Government Conference Opens in Palermo Naples， 11 April，2002.

[18]聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務(wù)部.聯(lián)合國電子政務(wù)2008調(diào)查——從電子政務(wù)到互聯(lián)治理[EB/OL]. 2009[2009-11-15].http：//unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UN/UNPAN028607.pdf.

[19]Lucke C， Krell S， Lechner U. Critical Issues in Enterprise Architecting - A Literature Review[C]. 16th Americas Conference on Information Systems， 2010.

[20]Sowa John F，Zachman， John A.Extending and formalizing the framework for information systems architecture[J]. IBM systems journal， 1992，31（3），pp.590-615.

[21]John Zachman's Concise Definition of The Zachman Framework[EB].[2008-01-01]http：//www.zachman.com/about-the-zachman-framework.

[22]王歡喜，王璟璇.EA在電子政務(wù)頂層設(shè)計中的應(yīng)用[J].圖書情報工作，2012，（2）：140-144+148.

[23]Vassilios Peristeras.The Governance Enterprise Architecture（GEA）： A Blueprint for E-Government Development[C]. In Greek National Centre for Public Administration and Decentralization， Nov.，2004.

[24]裘江南，葉鑫，李平安，孫德福.電子政務(wù)頂層設(shè)計模型GEA及其應(yīng)用[J].情報雜志，2009，（8）：153-158.

[25]Randle G， McQueen J， Parston G. From e-Government to e-Governance： Using new technologies to strengthen relationships with citizens[R]. Accenture Research & Insights， 2009，p.3.

[26]婁成武，于東山.西方國家電子政府發(fā)展理論研究綜述[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2009，（3）：99-101+113.

[27]姜奇平，汪向東.行政環(huán)境與電子政務(wù)的策略選擇[J].中國社會科學(xué)，2004，（2）：81-83.

[28]Kolsoom Abbasi.Shahkooh， Ali Abdollahi， Mehdi Fasanghari， Mohammad Azadnia.A Foresight based Framework for E-government Strategic Planning[J]. Journal of Software， 2009，4（6），pp.544-548.

[29][英]安德魯·查德威克.互聯(lián)網(wǎng)政治學(xué)：國家、公民和新傳播技術(shù)[M].任孟山譯.北京：華夏出版社，2010：255-256.

[30]董禮勝，雷婷.國外電子政務(wù)最新發(fā)展及前景分析[J].中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報，2009，（6）：5-14.

[31]Kristjan Vassil. Estonian e-Government Ecosystem： Foundation， applications， outcomes [EB/OL].http：//pubdocs.worldbank.org/en/165711456838073531/WDR16-BP-Estonian-eGov-ecosystem-Vassil.pdf.

[32]韓文報.電子政務(wù)概論[M].北京：解放軍出版社，2005：122-131.

[33]Y.N.Chen， H.M.Chen， W.Huang， R.K.H.Ching.E-Government Strategies in Developed and Developing Countries：An Implementation Framework and Case Study[J]. Journal of Global Information Management， 2006，14（1），pp.23-46.

[34]K.A.Shahkooh，A.Abdollahi.A strategy-based model for e-government planning[R]. The Second International Multi-Conference on Computing in the Global Information Technology， French Caribbean， March 2007.

[35]李鵬.美國電子政務(wù)技術(shù)演繹模型及本土化進路[J].電子政務(wù)，2012，（11）：45-51.

[36]馬蘊.比利時電子政務(wù)發(fā)展特點及啟示[J].信息化建設(shè)，2004，（5）：42-44.

[37]中國網(wǎng).美國前副總統(tǒng)戈爾：電子政務(wù)面臨四大障礙[EB].[2002-06-14]http：//www.china.com.cn/economic/txt/2002-06/14/content_5159846.htm.

[38]European Commission.The Role of eGovernment for Europe's Future（Commission 2003a， p.7 of the English version）[R].2003-09-26.

[39]薛冰.公共行政與自主治理的良性互動——公共管理的現(xiàn)代發(fā)展趨勢[J]. 人文雜志，2007，（2）：59-64.

[40]Norris D F，Moon M J.Advancing E-Government at the Grassroots： Tortoise or Hare？[J]. Public Administration Review， 2010，65（1），pp.64-75.

[41]Meijer A. E-governance innovation： Barriers and strategies[J]. Government Information Quarterly， 2015，32（2），pp.198-206.

[42]Singh Kalsi N， Kiran R. E-governance success factors： an analysis of e-governance initiatives of ten major states of India[J]. International Journal of Public Sector Management， 2013， 26（4）：320-336.

[43]Morten Meyerhoff Nielsen.eGovernance Frameworks for Successful Citizen Use of Online Services： A Danish-Japanese[J]. JeDEM-eJournal of eDemocracy & Open Government， 01 December 2017，9（2），pp.68-109.

[44]Roy J. E-governance and international relations： a consideration of newly emerging capacities in a multi-level world[J]. Journal of Electronic Commerce Research， 2005， 6（1），pp.44-55.

[45]Mohd Ujaley.eGovernance is Good Governance[EB].https：//search.proquest.com/docview/1520014913？rfr_id=info：xri/sid：primo.

[46]黃璜.微政務(wù)：一種嵌入式的治理初探[J].行政論壇，2016，（6）：42-46.