日本重大事故風(fēng)險防控的實踐探索及其經(jīng)驗借鑒

董幼鴻

摘 要： 近年來，生產(chǎn)生活中各類重大事故時有發(fā)生，給人民生命和財產(chǎn)帶來巨大損失，大大影響了人民的獲得感和安全感，這也反映了我國重大事故風(fēng)險防控系統(tǒng)建設(shè)中存在很多漏洞和短板。發(fā)達國家日本在重大事故防控方面作了很多實踐探索，取得顯著成效，積累了豐富的經(jīng)驗。為了提高我國重大事故風(fēng)險防控能力，有必要梳理和借鑒日本防控事故的經(jīng)驗，編織我國重大事故風(fēng)險防控安全網(wǎng)，從源頭上消除重大事故產(chǎn)生的土壤，確保將重大事故風(fēng)險控制在萌芽狀態(tài)，從而避免重大事故的產(chǎn)生，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全。

關(guān)鍵詞： 日本；重大事故；風(fēng)險防控；經(jīng)驗借鑒

中圖分類號： D731.33 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-3176（2018）06-045-（10）

一、問題的提出

黨的十九大報告明確指出，樹立安全發(fā)展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系，完善安全生產(chǎn)責(zé)任制，堅決遏制重特大事故，提升防災(zāi)減災(zāi)能力。然而，近些年我們國家安全生產(chǎn)形勢不容樂觀，自2010年以來，由國務(wù)院派出調(diào)查組進行調(diào)查和處理的，造成30人以上死亡，或者100人以上重傷或者1億元以上直接經(jīng)濟損失的特別重大事故達到26起，主要發(fā)生在交通運輸、企業(yè)生產(chǎn)安全、工程建設(shè)、煤礦安全等領(lǐng)域，如上海靜安高樓火災(zāi)、7·23動車事故、內(nèi)蒙古和重慶等地多起礦難事故、青島11·22爆炸事故、深圳渣土滑坡事故、天津8·12爆炸事故等等，給人民的生命和財產(chǎn)帶來巨大損失，引起政府和社會的高度關(guān)注。這一系列重大事故產(chǎn)生暴露了背后的風(fēng)險管理缺失、安全基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、應(yīng)急準備欠缺和應(yīng)急響應(yīng)能力不足等問題，凸顯我國公共安全管理領(lǐng)域的系統(tǒng)脆弱性。發(fā)達國家日本在重大事故風(fēng)險管控方面作了許多探索，積累了豐富的經(jīng)驗，對我國重大事故的防范具有重要借鑒意義。為此，本文立足日本在重大安全事故風(fēng)險管控方面的實踐探索，總結(jié)出其規(guī)律性的經(jīng)驗和做法，試圖為我國重大安全事故風(fēng)險管控提供一些借鑒，實現(xiàn)我國安全發(fā)展的目標(biāo)，提升整個社會的幸福感和安全感，從源頭上保障民眾的生命和財產(chǎn)安全。

二、日本防控重大事故風(fēng)險的實踐探索與經(jīng)驗概覽

根據(jù)危機管理理論界研究成果分析，任何重大事故產(chǎn)生的背后都有一定生成機理，該生成機理可以從四個維度進行闡述：第一個維度是指人的不安全行為（主要指人的安全意識、知識、技能及責(zé)任等方面的問題）；第二個維度是指物的不安全狀態(tài)（主要指物的安全缺陷、受災(zāi)體的脆弱性等硬件問題）；第三個維度是指管理的缺陷（主要指管理中的制度缺失、風(fēng)險治理機制弱化、監(jiān)管不力等管理因素）；第四個維度是指環(huán)境的不利因素（主要指受災(zāi)體所處的環(huán)境如自然、人為的不利因素）。任何重大事故的發(fā)生都是這四個維度不利因素或脆弱性綜合作用的結(jié)果。為此，借助該重大事故生成機理的分析框架來分析日本在重大事故風(fēng)險防控方面實踐探索和經(jīng)驗借鑒（如圖1）。

1.加大社會安全文化建設(shè)，控制人的不安全行為

從重大事故生成機理來看，影響重大事故風(fēng)險產(chǎn)生的人的不安全行為主要包括安全意識不強、違法違規(guī)現(xiàn)象嚴重、安全能力不夠、安全責(zé)任弱化、安全保障不力等。日本在控制人的不安全行為方面采取了以下的具體措施：

（1）樹立人的生命至高無上的安全理念。在生產(chǎn)安全管理中，大力提倡“零事故”的理念，在員工中大力普及安全至上的意識和理念，全方位強調(diào)人的生命只有一次，人是不可替代的，人的生命是唯一的，并認為誰都不想受傷，也無權(quán)剝奪他人的幸福。因而在生產(chǎn)中提出“保安”五原則：即“保護好自己、保護好同伴、決定的事情要遵守、不懂的事情不去做，不懂的事情要去學(xué)和問”。“零事故”理念可以增強職工的自我保護和相互保護意識，可以極大地減少工傷事故發(fā)生[1]。通過以上理念的強化和宣傳，將安全的意識和理念融入員工的日常行為中去，發(fā)揮人的安全主體作用，提高員工自身安全防范能力，樹立安全就是自己個人事務(wù)的理念和意識。

（2）強化個人安全責(zé)任是控制重大事故產(chǎn)生的重要保障。日本在生產(chǎn)安全管理中特別強調(diào)從業(yè)人員自我安全管理，管理者認為安全完全通過他人監(jiān)督管理是很難實現(xiàn)的，因而特別強調(diào)讓職工在各自的責(zé)任范圍內(nèi)自己進行安全管理，變“要我如何做”為“我要如何做”，形成自我監(jiān)督、自我安全管理的安全防護體系。這種自我安全管理體系強化了個人在生產(chǎn)管理中的安全責(zé)任，把個人的安全責(zé)任落到實處，有利于增強個人內(nèi)心重視安全的責(zé)任，調(diào)動個人參與安全的責(zé)任心和內(nèi)生動力。如日本在煤礦管理中，除了強調(diào)個人的安全責(zé)任外，還要提高職工的整體素質(zhì)，日本管理者認為100人中99人安全了，有1人不安全，也是不安全的。為此日本煤礦先后開展了多種多樣的安全教育活動，如將日本鋼鐵公司的KYT（危險預(yù)知）活動引入煤礦，從分析現(xiàn)狀入手，找出潛在的危險因素，并在實際操作中加以解決[2]。

（3）明確企業(yè)安全主體責(zé)任，改變以前片面重視政府監(jiān)管責(zé)任的困局。從日本煤礦安全管理的歷程可以看出，單純依靠增加煤礦安全監(jiān)察人員來保證煤礦安全是不可能的，也是難以實現(xiàn)的，只有真正落實了煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，煤礦安全生產(chǎn)才可能根本性好轉(zhuǎn)。為了減少企業(yè)生產(chǎn)安全事故的發(fā)生，日本大力推進企業(yè)從原有的“守法型”安全管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤白灾鞴芾硇汀卑踩芾砟Ｊ?，要求企業(yè)通過自主、規(guī)范、持續(xù)地識別和評估企業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的各類隱患和風(fēng)險，并根據(jù)識別和評價結(jié)果有針對性地策劃與實施風(fēng)險控制措施，來降低和消除企業(yè)生產(chǎn)安全事故發(fā)生的風(fēng)險，不斷提高企業(yè)的安全水平和能力[3]。只有把企業(yè)參與安全管理的積極性調(diào)動起來，才能更好地實現(xiàn)安全生產(chǎn)管理的目標(biāo)。

（4）探索企業(yè)與員工共同擔(dān)當(dāng)責(zé)任的安全管理模式，引領(lǐng)企業(yè)和員工安全生產(chǎn)管理的行為。如日本三洋制冷的“零傷害”安全管理思想，是受20世紀80年代發(fā)達國家的“共同責(zé)任”模式所啟迪的。該模式認為，降低安全事故的最佳途徑是企業(yè)與員工的合作，共同面對企業(yè)管理中的風(fēng)險。因為危險是由企業(yè)“制造”的，而員工又在危險中工作，因此唯有雙方合作才能提供最好的解決問題的辦法。三洋制冷在這種模式中注入具有悠久歷史的儒家文化和強調(diào)“共存共生”人本管理思想，逐步在實踐中形成了以“人性化”為基礎(chǔ)的“零傷害”安全管理思想[4]。

（5）重視企業(yè)員工培訓(xùn)，提高員工抵抗生產(chǎn)安全風(fēng)險的能力。就日本建筑安全領(lǐng)域來看，非常重視安全教育培訓(xùn)，其安全培訓(xùn)教育主要目的和任務(wù)是增強從業(yè)人員的安全意識、提高安全操作技能和明確從業(yè)人員的社會責(zé)任。安全教育培訓(xùn)主要分為：法律法規(guī)強制規(guī)定的安全教育和非強制性法律規(guī)定的安全教育。法律法規(guī)強制規(guī)定的安全教育主要是對企業(yè)各類員工和管理人員進行培訓(xùn)：包括新工人的崗位安全教育、變換工作的新風(fēng)險安全教育、一線操作人員危險作業(yè)的安全教育、班組長常規(guī)的安全教育、項目管理人員安全教育等。從上可以看出，企業(yè)各類人員的安全教育非常細致和完善，從源頭上為企業(yè)編織安全管理網(wǎng)。非強制性法律規(guī)定的安全教育：全面安全管理內(nèi)容和理念培訓(xùn)、各層次人員的安全管理培訓(xùn)、現(xiàn)場管理和操作能力的培訓(xùn)。通過這些分層分類的教育，大大提高各類一線管理人員和工作人員的安全風(fēng)險管理意識和能力，充分發(fā)揮企業(yè)員工抵抗安全風(fēng)險的核心功能。

（6）開展豐富多樣的防災(zāi)減災(zāi)教育，提高公民的防災(zāi)減災(zāi)意識和能力。因為日本是一個地震等災(zāi)害多發(fā)的，人民生命財產(chǎn)容易受傷害的國家。為此，日本政府把每年9月1日定為全國防災(zāi)日。在防災(zāi)日的那天，要求全國各個地區(qū)、各個單位都要舉行防災(zāi)減災(zāi)演習(xí)和訓(xùn)練， 不僅要求市民、學(xué)生、專業(yè)人員等參加， 就連日本首相和部長們都要積極參加，以喚起全國人民的防災(zāi)減災(zāi)意識，提高全國人民的防災(zāi)能力。而在教育領(lǐng)域，各級教育委員會都編有《危機管理和應(yīng)對手冊》和《防災(zāi)教育指導(dǎo)資料》等教材[5]。同時，日本積極探索多種形式的防災(zāi)教育，如京都市政府對防災(zāi)宣傳教育十分重視，愿意花成本和資源去重視防災(zāi)教育，在十分繁華的市中心城區(qū)出資興建了京都市民防災(zāi)教育中心，并且由市政府承擔(dān)中心維持費用的80%，用于市民及參觀者防災(zāi)教育、培訓(xùn)和演練。市民防災(zāi)教育中心最大特點是采用給參觀者以親身體驗和感覺為主的體驗式教育培訓(xùn)方式。中心有多種體現(xiàn)項目：地震體現(xiàn)及訓(xùn)練屋、泥石流體驗屋、消防訓(xùn)練室、風(fēng)速體現(xiàn)室、煙霧躲避訓(xùn)練室、緊急梯子逃生訓(xùn)練等[6]，這些動員民眾廣泛參與的教育形式效果顯著，增強民眾抗風(fēng)險的意識，提高了公眾應(yīng)對各類危機的能力，為重大事故治理創(chuàng)造了良好的環(huán)境。

2.改進和優(yōu)化設(shè)備設(shè)施和硬件系統(tǒng)，消除物的不安全狀態(tài)

從重大事故生成機理來看，物的不安全狀態(tài)是事故發(fā)生的基礎(chǔ)性誘因，它主要包括安全設(shè)備、物理載體、基礎(chǔ)設(shè)施及致災(zāi)環(huán)境等方面的不利因素。日本在重大事故風(fēng)險治理上的措施主要基于控制和消除物的不安全狀態(tài)來著手和落實的，從而達到減少事故和降低風(fēng)險的目標(biāo)。

（1）完善的基礎(chǔ)設(shè)施是防止重大事故產(chǎn)生的基礎(chǔ)要素。就日本為防止交通方面重大事故來看，完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是重大事故治理的基礎(chǔ)。日本的道路交通安全基礎(chǔ)非常扎實，如在高速公路和國道沿線的橋梁、路側(cè)險要路段，都會設(shè)置比一般路段更強、更高的安全防護設(shè)施。在北海道，道路兩側(cè)均設(shè)有高警示標(biāo)桿或者利用路側(cè)燈桿專門設(shè)置明顯的指示箭頭，從空中指明道路邊緣線，防止冬季積雪情況下車輛因看不到標(biāo)志標(biāo)線而駛出路外[7]。同時，根據(jù)對有中心護欄的4排車道和無中心護欄道路之間交通事故差異性的分析得出一個結(jié)論， 在通道之間安裝隔離板， 是降低交通事故比率的有效途徑[8]。這些完善的交通設(shè)施為防止交通事故產(chǎn)生提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，從源頭上為防止重大事故的產(chǎn)生創(chuàng)造硬件條件。

（2）強制給交通工具安裝的安全裝置，增強受災(zāi)體的抗風(fēng)險能力。最典型的案例是日本的新干線都安裝地震報警裝置，一旦接收到地震預(yù)警信號時，立即停止運行，保障乘客和列車的安全，降低了外在環(huán)境不利因素的負面影響。這些硬件安裝到位，提高設(shè)備的抗風(fēng)險能力，為降低風(fēng)險提供了物質(zhì)的保障。

（3）企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)充分考慮日本多震的環(huán)境和地質(zhì)條件。根據(jù)自然環(huán)境不利因素，加強安全的規(guī)劃和設(shè)計，提高生產(chǎn)安全設(shè)施的抗震能力和降低事故產(chǎn)生的概率，從而實現(xiàn)從源頭上治理重大事故風(fēng)險的目標(biāo)。這點在日本體現(xiàn)得非常明顯，日本是個地震多發(fā)的國家，所有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和安全管理都要考慮地震災(zāi)害的負面影響，從而達到減少地震災(zāi)害給生產(chǎn)安全管理帶來危害。

3.構(gòu)建完善的安全管理制度體系，消除管理系統(tǒng)的缺陷

從重大事故生成機理來看，管理系統(tǒng)缺陷是重大事故產(chǎn)生的關(guān)鍵要素?，F(xiàn)實中很多重大事故發(fā)生都是管理系統(tǒng)缺陷共同作用的結(jié)果。管理系統(tǒng)缺陷主要包括管理規(guī)章制度缺失、管理體制不順、隱患排查不到位、應(yīng)急處置不力、政府管理行為違規(guī)違法、行業(yè)監(jiān)管薄弱、專業(yè)評估失職等要素。從管理系統(tǒng)缺陷控制視角來看日本管控重大事故風(fēng)險的措施主要如下：

（1）建構(gòu)垂直分權(quán)的安全監(jiān)管體制，有利于充分調(diào)動中央、地方和基層安全監(jiān)管部門的積極性。在重大事故治理方面，政府安全監(jiān)管的水平和能力是至關(guān)重要的。日本在安全生產(chǎn)監(jiān)管體制方面實行的是從中央到基層的垂直管理體制，即中央（國家）、地方（都道府縣）、基層（監(jiān)督署）三級監(jiān)督管理的體制。在這種體制框架下，中央監(jiān)管部門的職能是負責(zé)制定法律、政策并對地方監(jiān)管部門進行管理和指導(dǎo)；地方監(jiān)管部門的職能是負責(zé)制定監(jiān)督指導(dǎo)方針和年度監(jiān)督監(jiān)管計劃，對基層監(jiān)督署進行管理指導(dǎo)，并向中央部門進行匯報；基層監(jiān)督署職能是對所轄企業(yè)進行監(jiān)督指導(dǎo)，向地方監(jiān)管機構(gòu)進行匯報[9]。這種安全生產(chǎn)監(jiān)管體制框架充分發(fā)揮了中央、地方、基層三個主體的監(jiān)管優(yōu)勢，使三方在各司其職的基礎(chǔ)上，同時又能保持良好的溝通和協(xié)作關(guān)系，從體制上、源頭上保證了日本安全生產(chǎn)狀況得到有效控制，從而保障重大事故的風(fēng)險得到有效治理。

（2）建構(gòu)完善的法律制度體系來規(guī)范企業(yè)生產(chǎn)安全行為，從源頭上降低重大事故產(chǎn)生的風(fēng)險。日本原來也是一個生產(chǎn)安全事故高發(fā)的國家。據(jù)現(xiàn)有資料反映，20世紀50年代以后，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展、工業(yè)化水平的逐步提高，日本的安全生產(chǎn)問題日益凸顯出來，生產(chǎn)經(jīng)營過程中工傷死亡人數(shù)也出現(xiàn)了劇增。1961年，日本在生產(chǎn)過程中因事故死亡人數(shù)曾達到6712人。為了加強安全生產(chǎn)監(jiān)管和減少傷亡事故發(fā)生的概率，日本政府陸續(xù)制定了《勞動安全衛(wèi)生法》等一系列法律法規(guī)，形成了完善的法律法規(guī)體系，為重大事故治理提供了法律的依據(jù)[10]。由于法律體系健全、干預(yù)措施得當(dāng)、各方重視、執(zhí)行到位、協(xié)同工作，形成一股合力共同控制安全的風(fēng)險，至此，日本的安全生產(chǎn)問題基本上得到了有效控制，事故發(fā)生次數(shù)和死亡人數(shù)呈逐年下降趨勢。據(jù)資料反映，2003年日本工礦業(yè)在生產(chǎn)過程中死亡的人數(shù)只有307人，多年來整個國家事故遇難人數(shù)降到1000人以下。特別是《礦山安全法》規(guī)定，礦主必須防止礦井的塌方、透水、瓦斯爆炸和礦井內(nèi)火災(zāi)等各類事故。一旦發(fā)生事故，礦主必須迅速有效地組織救護，并最大限度降低危害。這項法律在頒布后還經(jīng)過了多次修改完善，現(xiàn)在已經(jīng)成為日本礦業(yè)生產(chǎn)安全的保護神[11]。這些法律規(guī)范明確了企業(yè)生產(chǎn)的安全責(zé)任，規(guī)定了生產(chǎn)企業(yè)的安全行為，為控制管理系統(tǒng)不利因素提供了法制保障。

（3）嚴格執(zhí)行法律法規(guī)約束企業(yè)的違法違規(guī)行為，追究企業(yè)的主體責(zé)任。企業(yè)本身為了自身的經(jīng)濟利益，常常忽視安全管理。比如東電公司就存在篡改數(shù)據(jù)、 隱瞞安全隱患的行為，面對發(fā)生的多次核電站事故，并沒有按規(guī)定上報，從而，導(dǎo)致了東京3·11核電事故，日本政府針對這種行為，采取嚴厲的責(zé)任追究制度。薛瀾等專家認為日本為了發(fā)揮企業(yè)責(zé)任主體應(yīng)急處置的積極性和能動性， 要求其必須承擔(dān)法律規(guī)定應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任， 避免企業(yè)形成嚴重依賴思想和逃避責(zé)任心態(tài)，這就需要采取具有約束力的法律或是法規(guī)來進一步規(guī)范和約束。與此同時，明確企業(yè)和政府在應(yīng)急管理中的職責(zé)劃分、責(zé)任認定， 避免由于應(yīng)急管理中的職責(zé)不清而引起的管理混亂或是管理缺位[12]。加大對企業(yè)的懲罰，提高企業(yè)違法成本，使企業(yè)在安全生產(chǎn)中嚴格遵守法律法規(guī)，規(guī)范生產(chǎn)安全的行為，確保不發(fā)生事故和意外事件。

（4）完善的事故調(diào)查制度，重視重大事故背后成因的反思，為重大事故防范提供經(jīng)驗指導(dǎo)。就交通事故調(diào)查和反思來看，日本警察數(shù)據(jù)采集和調(diào)查的項目更加完善細致，為重大事故防范與控制提供科學(xué)的依據(jù)。日本于1992年3月，由交通省、建設(shè)省和警方等幾大部門聯(lián)合建立了日本交通研究和數(shù)據(jù)分析研究所，明確該中心的主要任務(wù)和目標(biāo)是從微觀數(shù)據(jù)和宏觀數(shù)據(jù)出發(fā)，具體分析評價日本交通安全狀況，根據(jù)交通安全的信息狀況，制定相應(yīng)的安全措施控制風(fēng)險，最終實現(xiàn)數(shù)據(jù)和信息共享，達到各部門之間資源整合協(xié)調(diào)功能。日本交通事故調(diào)查數(shù)據(jù)項目是根據(jù)分析預(yù)防需求來確定的，為防止事故產(chǎn)生提供數(shù)據(jù)的支持。交通事故對策方法是基于兩個方面來考慮的：減少交通事故的基數(shù)；降低事故的發(fā)生率和事故中的死亡比例[13]。日本這種為了避免交通安全事故再次發(fā)生的嚴密的善后調(diào)查和反思制度為降低交通事故死亡率立下了汗馬功勞，對其他事故防范和風(fēng)險控制提供很好的借鑒。

（5）動員社會組織的力量參與企業(yè)安全生產(chǎn)管理，發(fā)揮其在重大事故風(fēng)險監(jiān)管中的監(jiān)督功能。日本針對經(jīng)濟高速發(fā)展時期生產(chǎn)安全事故呈現(xiàn)“井噴”狀態(tài)，逐步發(fā)現(xiàn)國家生產(chǎn)事故預(yù)防監(jiān)督的人力、物力、財力不能適應(yīng)建筑、化工、電力等高危行業(yè)生產(chǎn)安全的需要，政府根據(jù)實際情況動員社會力量參與企業(yè)安全生產(chǎn)管理，一些行業(yè)協(xié)會和社會組織應(yīng)運而生，如日本職業(yè)安全健康協(xié)會（JISHA）。日本的職業(yè)安全管理協(xié)會組織由日本主管勞動健康、安全、福利的政府部門支持，這些組織的成立填補了政府監(jiān)管的空白，發(fā)揮了行業(yè)協(xié)會和社會組織專業(yè)性監(jiān)管的功能，成為政府控制生產(chǎn)安全風(fēng)險的重要補充[14]。從現(xiàn)有資料來看，建筑業(yè)安全健康協(xié)會在施工現(xiàn)場推行總、分包各負其責(zé)的全面安全管理體系，據(jù)資料反映，到2005年建筑業(yè)死亡事故減少到500起以內(nèi)[15]。以上社會組織和行為協(xié)會在安全生產(chǎn)方面發(fā)揮了第三方力量的監(jiān)管作用。

（6）利用社會保險手段來降低事故帶來的風(fēng)險，減少重大事故的損失。日本特別重視運用市場保險的手段控制事故社會系統(tǒng)的不利因素，減少事故給社會帶來的損失。日本根據(jù)減少事故損失的需要，推行的環(huán)境責(zé)任保險已成功實施多年。據(jù)現(xiàn)有資料可查，早在1973年，日本根據(jù)責(zé)任風(fēng)險分擔(dān)的需要就制定了《公害健康受害補償法》，明確公害損害的保險制度。對于“公害”風(fēng)險的損害賠償，日本在確立民事責(zé)任基礎(chǔ)上建立了損害賠償責(zé)任制度，根據(jù)公害風(fēng)險的損失程度確定賠償?shù)呢?zé)任。日本政府不斷加強相關(guān)環(huán)境立法，有關(guān)環(huán)境責(zé)任險的保險市場和保險資源也在不斷擴大，主要分為三大類： 應(yīng)對土壤污染風(fēng)險的責(zé)任保險、應(yīng)對非法投棄風(fēng)險的責(zé)任保險以及應(yīng)對加油站漏油污染的責(zé)任保險[16]。這些保險手段的推廣和普及有利于降低責(zé)任事故的成本，減少事故的負面影響。

在日本，核保險相伴核電事業(yè)發(fā)展而產(chǎn)生，屬于核電風(fēng)險管理中重要組成部分。作為核電企業(yè)安全風(fēng)險管理的重要手段和重要工具，核電安全保險的作用不僅僅限于常規(guī)損失的財務(wù)補償，更重要的是其從源頭上參與安全生產(chǎn)管理和監(jiān)管過程，實現(xiàn)全過程的監(jiān)督和管理。在核電安全保險期限內(nèi)，保險人或保險公司組織境內(nèi)外經(jīng)驗非常豐富的核電領(lǐng)域的風(fēng)險管理專家，根據(jù)國際通行的規(guī)范和流程，對投保的核電廠安全生產(chǎn)過程進行全面、廣泛、深入的風(fēng)險識別、檢驗和評估，給出有價值、有指導(dǎo)性的風(fēng)險管理建議或意見，供核電企業(yè)安全生產(chǎn)參考。保險公司并對核電企業(yè)重點風(fēng)險進行持續(xù)跟蹤和監(jiān)督。對核電企業(yè)來說， 在接受國內(nèi)外核電同行檢查、政府相關(guān)部門檢查之外，核保險風(fēng)險檢查因保險人的視角和很強的針對性而具有獨特的、難以替代的價值[17]。核保險作為核風(fēng)險管理重要的一環(huán)發(fā)揮著不可替代的作用。這種保險手段推廣到企業(yè)安全生產(chǎn)或者其他領(lǐng)域安全風(fēng)險管理領(lǐng)域，具有重要的現(xiàn)實價值。

4.加強安全技術(shù)和方法的應(yīng)用和升級，控制環(huán)境的不利因素

根據(jù)重大事故生成機理來看，環(huán)境系統(tǒng)的不利因素主要包括安全技術(shù)缺陷、安全流程、方法的不規(guī)范、技術(shù)保障能力不強等幾個方面。日本控制重大事故生成環(huán)境不利因素的做法與經(jīng)驗如下：

（1）重視數(shù)據(jù)庫建設(shè)，特別是重大事故的數(shù)據(jù)積累，為防控重大事故提供科學(xué)依據(jù)。在化學(xué)事故安全領(lǐng)域，日本建立了科學(xué)的化學(xué)事故類的數(shù)據(jù)庫，這些化學(xué)事故類的數(shù)據(jù)庫有著數(shù)據(jù)非常豐富、功能比較齊全及系統(tǒng)化、高度標(biāo)準化的特點；這些化學(xué)類數(shù)據(jù)庫有利于實現(xiàn)重大事故信息的集成、信息共享和信息傳遞等，有利于主管部門運用一系列數(shù)據(jù)進行事故原因分析、事故過程演示、安全評價與評估和安全培訓(xùn)教育等。日本化學(xué)事故數(shù)據(jù)庫以簡單易懂的過程分析圖（ PFA，Progress Flow Analysis） 分析事故過程，過程分析圖以時間順序把一起事故分成正常狀態(tài)、異常狀況、導(dǎo)致的后果和采取的措施等4個階段，來描述整個事故的演變過程[18]。通過事故過程描述為今后防范事故提供思路，這些詳盡的數(shù)據(jù)為控制技術(shù)系統(tǒng)不利因素提供了依據(jù)。數(shù)據(jù)系統(tǒng)在管理中發(fā)揮技術(shù)工具的作用，為事故風(fēng)險防范提供重要的技術(shù)支撐。

（2）利用先進的技術(shù)設(shè)備能降低事故風(fēng)險，保障安全生產(chǎn)風(fēng)險處于可控狀態(tài)。在2011年日本“3·11”大地震中，媒體報道，東北新干線基本全部接到高鐵系統(tǒng)發(fā)出的指令，實現(xiàn)安全停車，保障新干線的安全運行。由于日本新干線鐵道沿線都設(shè)置和配備了地震初期微動檢測設(shè)備。新干線專用的變電機構(gòu)和變電設(shè)備得到地震微動信號后，就馬上切斷電源，立即停止向新干線送電，同時緊急剎車裝置也會自動啟動，這些安全措施與技術(shù)保障快速令新干線自動停車，確保列車運行安全。由于其設(shè)備的敏感性，不僅是地震，鐵道路基一旦出現(xiàn)異常，比如凹凸不平或者其他隱患，新干線亦會自動停車[19]。日本新干線等鐵路系統(tǒng)中綜合防災(zāi)系統(tǒng) （ARISS） 是指自然災(zāi)害報警系統(tǒng)和因特定需要而設(shè)置的安全報警系統(tǒng)，包括地震檢測系統(tǒng)、臺風(fēng)預(yù)警系統(tǒng)等，主要是防地震、防臺風(fēng)、防海潮、防落石、防積雪等預(yù)警系統(tǒng)。這些系統(tǒng)都與運輸調(diào)度指揮中心連接，第一時間向鐵路調(diào)度系統(tǒng)反饋監(jiān)測數(shù)據(jù)或報警信息[20]。正是由于這些系統(tǒng)的存在，大大提高了鐵路抗風(fēng)險的能力，防止重大事故的發(fā)生。

（3）建立完善的安全管理標(biāo)準體系，為企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險控制提供有效的指南。日本在交通安全管理中引入ISO39001質(zhì)量認證管理體系，確定交通安全管理中的行為標(biāo)準，將可能存在的交通安全風(fēng)險控制在萌芽狀態(tài)。有資料反映，“ISO39001”就是以規(guī)范安全交通行為和保障交通安全行為的標(biāo)準化，減少發(fā)生交通事故數(shù)量，降低因交通事故造成重大人員傷亡情況，對管理道路參與交通安全運行的各類組織機構(gòu)和部門制定的道路交通安全管理質(zhì)量認證體系標(biāo)準，有利于提高民眾對道路交通安全管理部門的信賴感，可以用標(biāo)準體系約束和規(guī)范參與交通運行的各類主體。在日本法律有嚴格規(guī)定，凡是與道路交通有關(guān)的機構(gòu)都要接受ISO39001標(biāo)準質(zhì)量認證，比如運輸公司、物流公司、汽車生產(chǎn)廠等必須接受質(zhì)量認證。導(dǎo)入“ISO39001”的目的，就是要制定出與道路交通安全相關(guān)的具體行動計劃，使管理制度更系統(tǒng)化和規(guī)范化，形成 PDCA循環(huán)管理的模式 ，減少交通事故以及由此產(chǎn)生的經(jīng)濟損失[21]。

（4）倡導(dǎo)科學(xué)的風(fēng)險管理方法，從源頭上降低重大事故發(fā)生的風(fēng)險。就化工行業(yè)風(fēng)險管理來看，主管部門制定了詳細的風(fēng)險管理手冊，明確了企業(yè)生產(chǎn)過程中的風(fēng)險管理方法?；ば袠I(yè)風(fēng)險管理手冊明確規(guī)定，從企業(yè)作業(yè)場所風(fēng)險評價辦法、化學(xué)品火災(zāi)爆炸風(fēng)險評價方法以及企業(yè)化學(xué)品職業(yè)危害風(fēng)險評價方法等三個方面入手，系統(tǒng)而有效地指導(dǎo)企業(yè)在開展隱患排查治理工作時建立有效的實施體制和完善的運行機制，全面高效地識別并收集隱患排查信息，評估事故風(fēng)險程度以及確定治理措施的優(yōu)先順序等，最終為企業(yè)開展隱患排查和風(fēng)險治理工作提供可借鑒可復(fù)制的路徑和方法?？茖W(xué)的風(fēng)險管理的辦法主要體現(xiàn)在如下方面：一是查明危險性及有害性。二是評估每一項危險性和有害性的風(fēng)險。三是根據(jù)法律法規(guī)明確降低風(fēng)險的優(yōu)先程度，研究降低風(fēng)險的措施。針對危險性及有害性，根據(jù)評估出來的各自的風(fēng)險，在確定風(fēng)險降低措施優(yōu)先順序的同時，研究具體的風(fēng)險降低和轉(zhuǎn)移措施。四是根據(jù)風(fēng)險優(yōu)先程度的確定結(jié)果，采取消除及降低風(fēng)險的措施[22]。

在煤礦方面，日本各大煤礦一直實行“手指口述”安全確認法，它是一項行之有效的安全管理措施，主要是根據(jù)人們在生產(chǎn)活動過程中容易發(fā)生遺忘、錯覺、精神不集中、先入為主和判斷失誤等問題，而這些問題就是各類事故的隱患，通過實行“手指口述”的辦法來加以進一步確認的做法。通過“手指口述”，就可以避免上述問題的出現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計，在僅用“手指”時，錯誤率為1/2，在僅用“口述”時，錯誤率也為1/2，而兩者并用時，錯誤率降為1/3，有效減少操作失誤，保證工作質(zhì)量，實現(xiàn)安全生產(chǎn)[23]。以上這些行之有效的方法，大大降低了事故發(fā)生的概率，從源頭上消除了風(fēng)險產(chǎn)生的土壤。

（5）健全的安全管理信息系統(tǒng)，為生產(chǎn)安全管理決策和執(zhí)法提供依據(jù)。完善的安全生產(chǎn)信息管理系統(tǒng)是日本生產(chǎn)安全監(jiān)管系統(tǒng)行使監(jiān)督權(quán)和履行職能的重要抓手和信息平臺，也是生產(chǎn)安全監(jiān)管部門安全生產(chǎn)執(zhí)法和日常監(jiān)督管理的重要依據(jù)。日本安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)通過對企業(yè)基本信息（包括安全生產(chǎn)信息）的收集整理，建立企業(yè)信息管理系統(tǒng)[24]。內(nèi)容包括各類就業(yè)人員信息、各類許可證管理信息、曾經(jīng)發(fā)生的勞動事故信息、監(jiān)督監(jiān)察信息、特種設(shè)備管理方面的信息及職業(yè)病如塵肺管理信息等等，并對企業(yè)信息等進行在線匯總分析，將其應(yīng)用于政策制定、現(xiàn)場監(jiān)督指導(dǎo)中，有利于提高監(jiān)督監(jiān)察的效率[25]。日本安全監(jiān)管信息系統(tǒng)為生產(chǎn)監(jiān)管部門監(jiān)督企業(yè)安全生產(chǎn)行為提供平臺和基礎(chǔ)，有利于從源頭上治理和監(jiān)控企業(yè)重大事故的安全風(fēng)險和隱患。

（6）應(yīng)用現(xiàn)代通信技術(shù)，及時處理加工各類事故災(zāi)害信息，為重大事故預(yù)測和預(yù)警提供科學(xué)支撐。近幾年來，日本政府在應(yīng)對各種重大事故方面廣泛運用現(xiàn)代信息通信技術(shù)，大大提高了重大事故風(fēng)險治理和應(yīng)急處置的效率和水平。日本政府根據(jù)實際需要分別建立了以政府各職能部門為主，由固定通信線路（含影像傳輸線路系統(tǒng)）、衛(wèi)星通信線路和移動通信線路組成的“中央防災(zāi)無線網(wǎng)”；以全國系統(tǒng)消防機構(gòu)為主的“消防防災(zāi)無線網(wǎng)”和以自治體防災(zāi)機構(gòu)或者當(dāng)?shù)鼐用駷橹鞯牡胤健胺罏?zāi)行政無線網(wǎng)”等專門用于防災(zāi)的通信網(wǎng)絡(luò)[26]。此外，還根據(jù)災(zāi)害防治與處理的需要，建立了各種專業(yè)類型的通信網(wǎng)絡(luò)，如洪水防災(zāi)通信網(wǎng)、警務(wù)系統(tǒng)專用的通信網(wǎng)、國土防衛(wèi)專用通信網(wǎng)、海上保安專用通信網(wǎng)、緊急聯(lián)絡(luò)通信網(wǎng)等。同時，移動通信技術(shù)、無線射頻識別技術(shù)、移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等最新的信息通信技術(shù)也在日本的重大事故風(fēng)險防范和應(yīng)對中有廣泛地應(yīng)用。這些完善的通信信息系統(tǒng)的運用為政府控制重大事故風(fēng)險提供了信息資源保障和科技支撐。

三、借鑒日本重大事故風(fēng)險防控的經(jīng)驗，提升重大事故風(fēng)險防控能力

縱觀日本管控重大事故風(fēng)險的實踐探索，日本無論在文化建設(shè)還是在安全管理制度體系構(gòu)建方面都取得了顯著成效，積累了豐富的經(jīng)驗和有益做法。從重大事故風(fēng)險防控的機理來看，我國重大事故風(fēng)險防控可以借鑒日本成功的經(jīng)驗和做法，控制人的不安全行為、消除物的不安全狀態(tài)、消除管理系統(tǒng)的缺陷及控制環(huán)境的不利因素，從源頭上消除重大事故產(chǎn)生的風(fēng)險，提升我國各級政府重大事故風(fēng)險管控能力，為民眾提供更加安全的公共服務(wù)產(chǎn)品。主要措施如下：

1.加強社會安全文化建設(shè)，控制人的不安全行為

在加強社會安全文化建設(shè)方面，可以借鑒日本重大事故風(fēng)險防控方面的做法：第一，樹立人的生命至高無上的理念，增強從事生產(chǎn)經(jīng)營和管理人員對人生命尊重的意識。將安全風(fēng)險管控工作作為確保人的生命安全的重要抓手，將生命安全貫穿到安全生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)。第二，強化個人和企業(yè)在安全生產(chǎn)管理中的責(zé)任。做實做強個人與企業(yè)安全主體責(zé)任，要求企業(yè)和個人將安全責(zé)任融入日常生產(chǎn)過程，把保障安全的責(zé)任作為每個人工作應(yīng)盡的責(zé)任，強化企業(yè)與員工命運共同體責(zé)任的安全模式。第三，重視企業(yè)員工的培訓(xùn)和教育。將員工的知識、技能和責(zé)任教育納入企業(yè)安全生產(chǎn)管理的常態(tài)內(nèi)容，提高員工抵抗風(fēng)險的能力。第四，重視全社會防災(zāi)減災(zāi)教育，形成全社會重視安全的文化，為全社會重視安全生產(chǎn)工作創(chuàng)作環(huán)境和條件?？傊訌姲踩幕h(huán)境的塑造，重點加強安全文化的建設(shè)，重視社會安全文化軟件的熏陶和引領(lǐng)作用，發(fā)揮安全文化持久的影響力和滲透力。

2.加強安全管理相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，控制物的不安全狀態(tài)

從日本控制物的不安全狀態(tài)手段和方法來看，今后我們主要通過相關(guān)手段，優(yōu)化安全設(shè)備，改進物理載體性質(zhì)，完善安全管理基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化重大事故風(fēng)險防控的硬件系統(tǒng)，從重大事故風(fēng)險產(chǎn)生的載體層面做實基礎(chǔ)，從源頭上消除事故產(chǎn)生的風(fēng)險和隱患。同時，在安全生產(chǎn)中也需要考慮受災(zāi)體本身所處自然環(huán)境的安全，包括地質(zhì)條件、氣候因素等自然要素，這就要求在重大事故風(fēng)險防控中，從規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和管理中考慮自然條件的因素，防止由于地理條件變化帶來不必要的風(fēng)險。

3.完善安全風(fēng)險防控的制度建設(shè)，消除安全管理系統(tǒng)的缺陷

從控制管理系統(tǒng)缺陷來看，從制度完善、流程規(guī)范、制度執(zhí)行、社會力量參與動員等具體制度落實，提高風(fēng)險防控系統(tǒng)抗逆力，從源頭上治理重大事故的隱患和風(fēng)險。為此，第一，加強重大事故風(fēng)險治理的相關(guān)法律法規(guī)制度建設(shè)，為重大事故風(fēng)險防控提供法律制度保障。當(dāng)前加強法律制度建設(shè)要重點關(guān)注關(guān)口前移、風(fēng)險防控的環(huán)節(jié)，以風(fēng)險治理為中心，強化風(fēng)險管控中的責(zé)任，從源頭上重視安全事故風(fēng)險防控工作。第二，嚴格執(zhí)行安全生產(chǎn)相關(guān)的法律制度，增強法律制度的權(quán)威性。在完善風(fēng)險管控法律制度體系同時，加大對違法違規(guī)行為的懲戒，提高個人與企業(yè)違反安全法律的成本和代價，增強安全法律體系的執(zhí)行力。第三，廣泛動員社會力量參與重大事故的風(fēng)險管控工作，為企業(yè)生產(chǎn)安全活動提供更多的安全屏障。當(dāng)前廣泛動員社會組織的力量參與企業(yè)安全生產(chǎn)管理，發(fā)揮其在重大事故風(fēng)險監(jiān)管中的監(jiān)督功能。同時發(fā)揮保險公司在風(fēng)險治理過程的作用，利用保險機構(gòu)的力量來監(jiān)督安全生產(chǎn)過程中各個環(huán)節(jié)，保障安全責(zé)任落地，從源頭上消除隱患和風(fēng)險。第四，完善事故調(diào)查制度，重視重大事故背后的成因反思和工作改進，為重大事故防范提供經(jīng)驗指導(dǎo)?？傊?，通過安全生產(chǎn)管理制度的完善和健全，規(guī)范和約束企業(yè)生產(chǎn)安全行為，為重大事故風(fēng)險防控提供制度體系保障，從源頭上降低重大事故產(chǎn)生的風(fēng)險。

4.加大先進技術(shù)和管理方法的應(yīng)用力度，控制環(huán)境的不利因素

從日本重大事故風(fēng)險防控的做法和經(jīng)驗來看，日本特別重視先進技術(shù)的運用，提高風(fēng)險防控的技術(shù)含量，措施主要包括重視數(shù)據(jù)庫建設(shè)、安全管理標(biāo)準化、安全管理信息系統(tǒng)建設(shè)及現(xiàn)代通訊技術(shù)廣泛運用，從源頭上控制重大事故產(chǎn)生的環(huán)境中不利因素。在我國重大事故風(fēng)險防控中，可以借鑒其成功的做法。第一，加強重大事故風(fēng)險防控的大數(shù)據(jù)建設(shè)，提高風(fēng)險識別和評估的水平。各級監(jiān)管部門和企業(yè)可以根據(jù)企業(yè)監(jiān)管和生產(chǎn)需要，大力挖掘安全生產(chǎn)中各類事故數(shù)據(jù)，建立重大事故的數(shù)據(jù)庫，提高大數(shù)據(jù)的應(yīng)用水平，增強企業(yè)生產(chǎn)和管理部門的風(fēng)險感知力，提高重大事故風(fēng)險防控能力。第二，加大安全管理的標(biāo)準化建設(shè)，規(guī)范安全生產(chǎn)的流程和工藝。通過安全生產(chǎn)過程標(biāo)準化建設(shè)，為企業(yè)風(fēng)險防控提供規(guī)則和指南，確保安全風(fēng)險處于可控狀態(tài)。第三，加大現(xiàn)代通信技術(shù)和手段的運用，提高安全生產(chǎn)管理信息化水平。在安全生產(chǎn)過程，加大通信技術(shù)的應(yīng)用，提高發(fā)現(xiàn)風(fēng)險、評估風(fēng)險和監(jiān)管風(fēng)險能力，增強風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警的能力，保障生產(chǎn)過程的風(fēng)險處于可控狀態(tài)。第四，健全安全管理信息系統(tǒng)，為生產(chǎn)安全管理決策和執(zhí)法提供依據(jù)。當(dāng)前運用云計算、物聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)，做大做強安全管理信息系統(tǒng)，為安全生產(chǎn)管理決策和執(zhí)行提供科學(xué)依據(jù)。

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