雙向嵌入：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人與基層政府行為

鄭揚(yáng) 胡潔人

摘 要： 作為一項(xiàng)系統(tǒng)性的社會(huì)工程，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)不僅與基層政府的行為緊密相關(guān)，也受到農(nóng)村社會(huì)自身力量的制約。以基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的國(guó)家力量和以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人為代表的社會(huì)力量是影響城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的兩大要件?；诒容^個(gè)案的研究顯示，在城鎮(zhèn)化項(xiàng)目建設(shè)中，鄉(xiāng)村社會(huì)當(dāng)中的經(jīng)濟(jì)能人會(huì)扮演“直接投資者”“決策參與者”“鄉(xiāng)村社會(huì)的利益爭(zhēng)取者”等三種不同角色。而基層政府則會(huì)相應(yīng)地采取不同的行為策略，包括“財(cái)政收益驅(qū)動(dòng)下的合作共謀”“利益博弈中的被動(dòng)介入”和“官僚制邏輯下的主動(dòng)干預(yù)”。本研究將國(guó)家與社會(huì)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的相互影響和相互改變及其體現(xiàn)出的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系歸結(jié)為“雙向嵌入”，并強(qiáng)調(diào)與以往強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量行動(dòng)策略的理論進(jìn)路不同，國(guó)家在達(dá)成自身目標(biāo)過程中對(duì)社會(huì)的主動(dòng)滲透成為“雙向嵌入”的原始動(dòng)力。通過對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人角色和基層政府行為的解讀，本文從政治社會(huì)學(xué)視角分析城鎮(zhèn)化過程中國(guó)家政權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的利益再平衡，認(rèn)為城鎮(zhèn)化建設(shè)需要尊重社會(huì)主體的行動(dòng)邏輯，國(guó)家政權(quán)與社會(huì)力量之間的關(guān)系形態(tài)直接影響著城鎮(zhèn)化的成敗。

關(guān)鍵詞： 城鎮(zhèn)化；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為；政治社會(huì)學(xué)

中圖分類號(hào)： F299.21 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-3176（2018）06-089-（12）

一、 問題的緣起

在過去的幾十年中，農(nóng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)化一直是政府工作的重中之重。2013年舉行的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要走中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，要讓居民望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁，并在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中融入現(xiàn)代元素[1]。有學(xué)者認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是政府下一階段真正可有作為的領(lǐng)域，是未來(lái)可持續(xù)發(fā)展的引擎[2]。

作為一項(xiàng)高度復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，我國(guó)快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程不僅改變了鄉(xiāng)土社會(huì)的物理格局和居住形態(tài)，更將改變鄉(xiāng)村的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和治理結(jié)構(gòu)。雖然中國(guó)的城鎮(zhèn)化在動(dòng)力機(jī)制上具有政府推動(dòng)的顯著特征，但是蘊(yùn)藏在社會(huì)中的能量亦不容忽視[3]。尤其是在稅費(fèi)體制改革之后基層政權(quán)能力普遍弱化的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更需要?jiǎng)訂T體制外的力量來(lái)協(xié)助實(shí)施國(guó)家的建設(shè)目標(biāo)。在這一過程中，鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)能人對(duì)待基層國(guó)家政權(quán)的態(tài)度及其在鄉(xiāng)村變革中所扮演的角色，將對(duì)包括城鎮(zhèn)化在內(nèi)的國(guó)家項(xiàng)目產(chǎn)生一定的影響。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人是指在村莊內(nèi)部基于一定的文化認(rèn)同和利益關(guān)系而具備一定政治社會(huì)影響力的村民。從概念上來(lái)說(shuō)，他們從屬于體制之外的精英群體，這類群體和體制精英、普通村民一起構(gòu)成了鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的組成基礎(chǔ)[4]。對(duì)于以能人政治和精英治理為基本樣態(tài)的鄉(xiāng)村社會(huì)來(lái)說(shuō)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人與體制精英的互動(dòng)不僅塑造了鄉(xiāng)村的權(quán)力結(jié)構(gòu)、政治秩序、利益分配和治理權(quán)威，也影響著鄉(xiāng)村社會(huì)的變革軌跡以及基層政權(quán)干預(yù)鄉(xiāng)村公共事務(wù)的行為方式[5]。因此，關(guān)注農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人在城鎮(zhèn)化過程中的作用既是理解鄉(xiāng)土社會(huì)變革軌跡的需要，也是加深對(duì)城鎮(zhèn)化問題認(rèn)識(shí)必不可少的重要方面。

但是，從目前對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化問題的研究來(lái)看，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人的角色一直沒有得到應(yīng)有的關(guān)注。對(duì)待中國(guó)的城鎮(zhèn)化問題，學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)一般集中在城鎮(zhèn)化的推進(jìn)模式[6]，城市布局[7]，新型城鎮(zhèn)化的影響因素[8]，土地財(cái)政[9]，政府行為[10]以及地方政府、開發(fā)商、農(nóng)民之間因征地和利益補(bǔ)償問題而引發(fā)的社會(huì)沖突[11]。由此所引發(fā)的思考則在于：作為一種鄉(xiāng)土社會(huì)的劇烈的變革方式，城鎮(zhèn)化在推進(jìn)過程中，原有村落中的經(jīng)濟(jì)能人會(huì)扮演什么樣的角色？他們又是如何影響基層政府的行為模式？農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的關(guān)系又會(huì)對(duì)國(guó)家主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化項(xiàng)目帶來(lái)什么樣的影響？

本文基于比較個(gè)案分析的研究方法，選擇河南省S縣C鎮(zhèn)兩個(gè)不同村落中的城鎮(zhèn)化項(xiàng)目為研究對(duì)象。就具體的研究策略而言，本研究所采取的是“最相似個(gè)案”的比較研究方法，即同屬于C鎮(zhèn)行政轄區(qū)的兩個(gè)村莊在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府政策、資源稟賦等背景條件方面高度相似，但是在城鎮(zhèn)化的結(jié)果上卻呈現(xiàn)出明顯的差異。雖然基于個(gè)案研究的發(fā)現(xiàn)并不擅長(zhǎng)構(gòu)建普遍性的結(jié)論，但是比較個(gè)案的研究卻往往有助于發(fā)現(xiàn)因果機(jī)制[12]。此外，由于S縣作為國(guó)家級(jí)貧困縣，大部分人口從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，工商業(yè)發(fā)展落后，可以比較代表性地反映我國(guó)中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程所面臨的客觀現(xiàn)實(shí)。再加上在當(dāng)下的政治體制中，中國(guó)基層政府的運(yùn)作邏輯存在著一定相似性，這也使得個(gè)案研究的結(jié)論在一定程度上能夠發(fā)現(xiàn)一些我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的共性特征。

本文以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人為關(guān)注點(diǎn)，來(lái)探討城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我國(guó)基層政府與鄉(xiāng)村社會(huì)當(dāng)中經(jīng)濟(jì)精英群體的互動(dòng)與博弈，并在此基礎(chǔ)上為解讀我國(guó)的城鎮(zhèn)化問題提供一種政治社會(huì)學(xué)的理論視角。研究資料的獲取主要依賴當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府公布的統(tǒng)計(jì)資料，對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和官員以及村莊內(nèi)部村民、體制精英（村干部、村支書）和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人的訪談。文章首先綜述了經(jīng)濟(jì)能人對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的作用；隨后對(duì)個(gè)案展開具體的解讀，分析農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的角色和行為；最后，文章基于“雙向嵌入”的理論從政治社會(huì)學(xué)視角提出我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的問題和困境。

二、經(jīng)濟(jì)能人與基層社會(huì)治理

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人是理解我國(guó)基層政權(quán)建設(shè)和鄉(xiāng)村治理的重要變量，從角色和作用上來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)能人與傳統(tǒng)社會(huì)當(dāng)中的鄉(xiāng)紳階層、宗族精英有類似之處，他們都屬于能夠?qū)鶎由鐣?huì)尤其是農(nóng)村社會(huì)治理發(fā)揮重要影響力的群體。厘定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人的角色及其歷史流變，有助于更好地理解經(jīng)濟(jì)能人在當(dāng)下基層社會(huì)建設(shè)及城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的具體作用。

1.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人：角色定位與歷史流變

從歷史的維度來(lái)說(shuō)，當(dāng)下鄉(xiāng)土社會(huì)當(dāng)中的經(jīng)濟(jì)能人與傳統(tǒng)封建社會(huì)當(dāng)中的“鄉(xiāng)紳”與“宗族領(lǐng)袖”有相似之處。在“皇權(quán)不下縣”的治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中，游走于正式政治體制之外的、鄉(xiāng)土社會(huì)當(dāng)中的精英階層對(duì)基層治理有著十分重要的作用。既有的研究指出，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的分散形態(tài)使得國(guó)家權(quán)力從未深度介入到農(nóng)民的日常生活，進(jìn)而為體制之外的鄉(xiāng)紳階層提供了維護(hù)鄉(xiāng)村秩序的條件[13]。在傳統(tǒng)的中國(guó)農(nóng)村，作為地方精英的鄉(xiāng)紳階層斡旋于地方官員與百姓之間，他們?cè)诘胤叫姓矫姘缪葜匾獏s又是非正式的、私人性質(zhì)的角色，這種角色使得中國(guó)的國(guó)家治理體系呈現(xiàn)出明顯的“雙軌政治”特征，即以皇權(quán)為中心的官僚治理體系和以紳?rùn)?quán)為中心的地方治理體系并存。在對(duì)晚清和民國(guó)時(shí)代華北農(nóng)村所進(jìn)行的研究中，杜贊奇也曾提出過“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”和“國(guó)家政權(quán)的內(nèi)卷化”等概念，來(lái)闡述非體制內(nèi)的鄉(xiāng)紳階層對(duì)國(guó)家正式權(quán)力機(jī)構(gòu)的影響[14]。

在新中國(guó)成立之后，高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制迫使鄉(xiāng)村中的鄉(xiāng)紳階層淡出歷史舞臺(tái)，國(guó)家委派的干部在鄉(xiāng)村政治生活中逐步掌握了全部的權(quán)力。但是，在人民公社體制解體之后，隨著意識(shí)形態(tài)和行政控制的弱化以及市場(chǎng)要素的滲入，農(nóng)村當(dāng)中的社會(huì)階層開始重新分化，各類能人、強(qiáng)人再度崛起。尤其是伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的引入，一大批具有企業(yè)家精神的人迅速獲得了豐厚的經(jīng)濟(jì)資源，從而在權(quán)力精英之外催生了一大批經(jīng)濟(jì)精英[15]，以至于“能人治村”成為農(nóng)村建設(shè)的“新型模式”[16]和“戰(zhàn)略選擇”[17]。就其特征來(lái)說(shuō)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人并不在體制內(nèi)承擔(dān)任何具體的職務(wù)，但卻往往擁有相對(duì)豐厚的經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源、較高的道德威望[18]、深厚的“政緣關(guān)系”[19]，甚至具備黑白通吃的社會(huì)勢(shì)力[20]。他們的存在使得當(dāng)下中國(guó)基層農(nóng)村社會(huì)在權(quán)力結(jié)構(gòu)上普遍呈現(xiàn)出“國(guó)家權(quán)力、體制內(nèi)精英、體制外精英、普通村民”四類主體相互博弈的復(fù)雜圖景[21]。在中國(guó)的鄉(xiāng)村治理中，由經(jīng)濟(jì)能人、體制精英和普通村民共同參與的“群體型”治理，已經(jīng)成為一種普遍存在的治理方式[22]。

2.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人與基層社會(huì)

在當(dāng)下的農(nóng)村治理與變革進(jìn)程中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人之所以能夠發(fā)揮不可忽視的作用，是與國(guó)家在農(nóng)村的財(cái)稅體制改革與基層政權(quán)的運(yùn)作邏輯緊密相關(guān)。具體來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)稅的取消以及“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政體制，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政上的“空殼化”和政權(quán)的“懸浮化”[23]，嚴(yán)重削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力[24]。而層層下壓的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，又使得地方政府普遍開展以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為核心的“晉升錦標(biāo)賽” [25]。對(duì)于基層政權(quán)來(lái)說(shuō)，財(cái)權(quán)的弱化和事權(quán)的壓力使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入“消極作為”和“難以作為”的窘境。為了完成既定的國(guó)家目標(biāo)，基層政權(quán)不得不向體制外的其他行動(dòng)主體借力，比如在城區(qū)改造中成立“自治改造委員會(huì)”，采用“群眾斗群眾”的方式迫使不同意搬遷的釘子戶接受政府的安排[26]。而在一些利益密集型的農(nóng)村地區(qū)，基層政權(quán)也往往要引用體制外的社會(huì)勢(shì)力來(lái)實(shí)施“擺平術(shù)”[27]。另一方面，隨著財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制的建立，在中西部地區(qū)，圍繞專項(xiàng)資金形成的“項(xiàng)目治國(guó)”體制成為影響各級(jí)政府行為的重要因素[28]。在各類項(xiàng)目展開的過程中，沒有財(cái)權(quán)的基層政權(quán)逐步演化成了“協(xié)調(diào)型政權(quán)”[29]，其主要的工作在于協(xié)調(diào)不同部門的利益關(guān)系并化解在項(xiàng)目中出現(xiàn)的各種糾紛。在這種協(xié)調(diào)的過程中，由于國(guó)家政權(quán)很難真正滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)當(dāng)中，掌握著鄉(xiāng)村治理智慧的各類鄉(xiāng)村精英的作用便得以凸顯，私人關(guān)系成為影響基層政權(quán)能力的重要因素[30]。與體制內(nèi)精英相比，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人處于一個(gè)相對(duì)比較獨(dú)立的地位，他們能夠靈活地運(yùn)用一些非正式規(guī)則參與到鄉(xiāng)村社會(huì)的公共事務(wù)當(dāng)中。相關(guān)研究表明，以家族勢(shì)力（family clans）為代表的非正式組織，不僅在增加地方公共投資方面發(fā)揮著十分顯著的作用，也同樣可以協(xié)助地方政府解決公共物品投資中的集體行動(dòng)難題[31]；而地方上的經(jīng)濟(jì)能人，也會(huì)憑借家族、宗廟等“連帶群體”（solidarity group）及非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)促使地方政府官員為轄區(qū)內(nèi)的村莊提供更多的公共服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)一種“無(wú)民主問責(zé)”[32]。由此可見，稅費(fèi)體制改革之后基層政權(quán)治理能力的弱化和經(jīng)濟(jì)能人固有的優(yōu)勢(shì)，使其能夠有效快速地介入到基層社會(huì)的治理體系當(dāng)中。

一言以蔽之，無(wú)論是從歷史的維度還是基于現(xiàn)實(shí)的治理狀態(tài)，鄉(xiāng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)能人都是影響鄉(xiāng)村治理和基層政權(quán)建設(shè)的重要變量。鑒于中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程涉及鄉(xiāng)村社會(huì)的居住形態(tài)、文化習(xí)俗、治理方式的系統(tǒng)性變革，也涉及基層政權(quán)和各類精英群體的復(fù)雜博弈。因此有必要對(duì)城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人的作用展開系統(tǒng)的研究，探討經(jīng)濟(jì)能人與基層政權(quán)的行為模式，以揭示農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中基層社會(huì)的變革邏輯和我國(guó)城鎮(zhèn)化面臨的深層次問題。

三、S縣C鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的經(jīng)濟(jì)能人：角色與作用

S縣地處豫東平原，歷史上一直是傳統(tǒng)的農(nóng)耕地區(qū)，大部分勞動(dòng)人口從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，縣級(jí)財(cái)政常年依靠上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。2011年開始，河南省委確立了建設(shè)農(nóng)村社區(qū)、推動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的政策目標(biāo)，并將各地的城鎮(zhèn)化項(xiàng)目建設(shè)（以農(nóng)民集中居住的社區(qū)建設(shè)為主）納入了地方政府官員的考核體系？譹？訛。2012年，S縣將城鎮(zhèn)化項(xiàng)目納入城鎮(zhèn)體系規(guī)劃并先后啟動(dòng)了19個(gè)社區(qū)建設(shè)，C鎮(zhèn)就是該縣推動(dòng)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目建設(shè)的一個(gè)典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。本文將以C鎮(zhèn)兩個(gè)不同的村（A和B）為基本的分析對(duì)象，來(lái)系統(tǒng)闡釋在整個(gè)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目推進(jìn)過程中經(jīng)濟(jì)能人的角色和作用。本文中所討論的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人即有著一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的經(jīng)濟(jì)精英。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)說(shuō)，也只有經(jīng)濟(jì)強(qiáng)人才有可能對(duì)政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化項(xiàng)目產(chǎn)生影響力。在A村，這種經(jīng)濟(jì)能人主要是指靠礦產(chǎn)和服裝加工廠發(fā)家的經(jīng)濟(jì)精英。在B村，外出務(wù)工且取得一定的財(cái)富積累的包工頭，成為參與鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化項(xiàng)目建設(shè)的主力。雖然兩個(gè)村莊的經(jīng)濟(jì)能人在身份上有所不同，但是相對(duì)于普通村民來(lái)說(shuō)，他們都是在財(cái)富積累上獲取了很大成功的人物，享有較高的威望，也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在啟動(dòng)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目之初所爭(zhēng)取的對(duì)象。

1.城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的直接投資者

在S縣，通過建造大型商品房居住社區(qū)的方式來(lái)改變農(nóng)民原來(lái)分散的居住形式，是地方政府在城鎮(zhèn)化過程中最普遍的做法。大型居住社區(qū)及其配套基礎(chǔ)設(shè)施的興建無(wú)疑需要大量的投資，而作為一個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，S縣各級(jí)政府機(jī)關(guān)顯然很難承擔(dān)起社區(qū)建設(shè)的大量開支。在這種情況下，為了完成上級(jí)政府下壓的考核指標(biāo)，各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面盡量壓低對(duì)弱勢(shì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償以節(jié)省開支，一方面以“建設(shè)家鄉(xiāng)”的名義動(dòng)員當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)能人和鄉(xiāng)村內(nèi)部的各類骨干參與到社區(qū)建設(shè)當(dāng)中，從而擴(kuò)大財(cái)源。而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人也順勢(shì)而為，借助政府的政策開展對(duì)城鎮(zhèn)化的投資，成為城鎮(zhèn)化建設(shè)的“直接投資者”。而在C鎮(zhèn)當(dāng)中，本文所分析的A、B兩個(gè)村莊的經(jīng)濟(jì)能人又演化出不同的投資模式。在C鎮(zhèn)A村，在政府的動(dòng)員下，該村內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)能人成為項(xiàng)目資金的主要來(lái)源，具體做法是：（1）在原有村落的基礎(chǔ)上，規(guī)劃新的集中居住的布局；（2）說(shuō)服、動(dòng)員村民放棄原有的住宅，進(jìn)行集中居??；（3）村內(nèi)的經(jīng)濟(jì)能人承擔(dān)新建樓盤和相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施的80%費(fèi)用；（4）利用村民集中居住后置換出來(lái)的土地，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持下開辦手工業(yè)加工廠，解決農(nóng)民的就業(yè)安置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)的“非農(nóng)化”，企業(yè)收益由投資者和原有的村民共同決定分配。如此一來(lái)，A村的整個(gè)城鎮(zhèn)化過程是在村莊內(nèi)部的閉環(huán)系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)。與之相對(duì)應(yīng)的，在C鎮(zhèn)B村，其城鎮(zhèn)化的方式則是：（1）政府從農(nóng)民手中以遠(yuǎn)低于國(guó)家正常的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)獲取耕地（在C鎮(zhèn)是每畝地1.5萬(wàn)元）；（2）動(dòng)員當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)能人進(jìn)行融資；（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將土地轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商（2.5萬(wàn)元/畝），并從開發(fā)商的土地使用金中支付農(nóng)民的土地補(bǔ)償金，剩余的錢則納入政府的“預(yù)算外收入”。對(duì)于B村以包工頭為主力的經(jīng)濟(jì)能人來(lái)說(shuō)，其參與動(dòng)因既有在家鄉(xiāng)投資賺取回報(bào)的打算，也有名聲上的考慮。但是不管動(dòng)機(jī)如何，A、B兩村的經(jīng)濟(jì)能人都是以“直接投資者”的身份解決了政府在城鎮(zhèn)化項(xiàng)目開展之初的資金問題，成為農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要啟動(dòng)力量。

2.城鎮(zhèn)規(guī)劃中的決策參與者

公共政策中的團(tuán)體理論證明，公共政策的出臺(tái)是各種利益團(tuán)體相互博弈的結(jié)果。但是，這種理論所描述的只是理想狀態(tài)下的政策制定模式，在現(xiàn)實(shí)的政策制定過程中，并不是所有的利益相關(guān)方都能夠進(jìn)入政策議程，這種情況在政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化項(xiàng)目建設(shè)過程中表現(xiàn)得格外明顯。一方面，城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的推進(jìn)呈現(xiàn)出“自上而下”的特征，地方政府在很大程度上是在被動(dòng)地執(zhí)行上級(jí)的命令；另一方面，對(duì)于基層政府來(lái)說(shuō)，財(cái)政困境、考核壓力、僵化的行政程序等問題也使得基層官員在動(dòng)機(jī)上呈現(xiàn)出明顯的趨利性，“對(duì)上負(fù)責(zé)”[33]成為基層官員的工作指南。因此，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中包括農(nóng)民在內(nèi)處于相對(duì)弱勢(shì)地位的利益群體便被排斥在決策體系之外。而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人的出現(xiàn)，在一定程度上改變了這一局面。作為國(guó)家政權(quán)和鄉(xiāng)土社會(huì)之間的紐帶，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人憑借自身所擁有的經(jīng)濟(jì)資源和道德信任獲得了參與政治的基礎(chǔ)性條件。在A、B兩個(gè)村當(dāng)中，經(jīng)濟(jì)能人全程參與了農(nóng)民集中居住項(xiàng)目的選址設(shè)計(jì)與方案規(guī)劃。尤其是在A村，根據(jù)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)性原則，經(jīng)濟(jì)能人幾乎負(fù)責(zé)了新型社區(qū)的全部建設(shè)項(xiàng)目。在B村，經(jīng)濟(jì)能人與鎮(zhèn)政府在社區(qū)選擇問題上反復(fù)協(xié)商，最終把位置定在了占用可耕地較少的村莊邊緣地帶。從公共政策決策的角度而言，這意味著鄉(xiāng)土社會(huì)當(dāng)中不同類型的精英主體相互博弈的權(quán)力結(jié)構(gòu)正在重塑基層政府的決策過程，也可以認(rèn)為在與以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為代表的國(guó)家力量進(jìn)行互動(dòng)的過程中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人在一定程度上可以扮演“政策企業(yè)家”[34]的角色。

3.鄉(xiāng)村社會(huì)的“利益爭(zhēng)取者”

城鎮(zhèn)化涉及鄉(xiāng)村社會(huì)的劇烈轉(zhuǎn)型，也涉及各類參與主體之間的利益分配。由政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化項(xiàng)目在“政績(jī)”和“形象”的壓力下更容易呈現(xiàn)出急于求成、急功近利的特點(diǎn)，以至于城鎮(zhèn)化會(huì)演變成土地的城鎮(zhèn)化、空間的城鎮(zhèn)化，而不是人的城鎮(zhèn)化[35]。政府和開發(fā)商的強(qiáng)勢(shì)地位，也使得城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的利益分配不公成為普遍存在的問題，而這種利益分配的不公，正是滋生社會(huì)不穩(wěn)定因素的關(guān)鍵原因，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所扮演的“利益爭(zhēng)取者”角色，在一定程度上改變著這種利益分配不公的格局。

與基于投資者身份的謀利動(dòng)機(jī)不同，“利益爭(zhēng)取”是指農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人借助自己手中的資源，在鄉(xiāng)土社會(huì)的道德壓力和責(zé)任意識(shí)的驅(qū)動(dòng)下，通過與政府的博弈來(lái)為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的失地農(nóng)民爭(zhēng)取更多的權(quán)益。在C鎮(zhèn)B村，城鎮(zhèn)化項(xiàng)目建設(shè)之初，由于農(nóng)民實(shí)際得到的征地補(bǔ)償并不足以保障喪失耕地之后的生活，政府也沒有對(duì)其上樓居住之后的就業(yè)問題提供解決辦法。失地農(nóng)民便抗議政府的征地行為，農(nóng)民與政府的對(duì)峙使得B村的社區(qū)建設(shè)一度陷入僵局。

既有的研究表明，體制外精英往往會(huì)成為制衡體制精英的重要力量[36]。在C鎮(zhèn)B村的農(nóng)民抗?fàn)幹校r(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人同樣成了農(nóng)民依賴的同盟。有必要指出，村民對(duì)經(jīng)濟(jì)能人的信賴并不是出于經(jīng)濟(jì)利益的一致性，而是出于既有熟人關(guān)系的道德信任。同樣，對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人來(lái)說(shuō)，其自身所具備的對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)共同體的忠誠(chéng)感和義務(wù)感及其已經(jīng)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所投入的沉淀成本，都使其愿意承擔(dān)起為鄉(xiāng)村社會(huì)爭(zhēng)取利益的使命。在B村，經(jīng)濟(jì)能人成為利益受損農(nóng)民的代言人，而基層政府也需要通過經(jīng)濟(jì)能人與非組織化的農(nóng)民群體進(jìn)行溝通。如此一來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人成為溝通村民和政府的橋梁。針對(duì)農(nóng)民的利益不公問題，經(jīng)濟(jì)能人代表鄉(xiāng)民與政府先后進(jìn)行了幾輪談判，最終迫使政府承諾給當(dāng)?shù)卮迕裉峁└嗟馁?gòu)房?jī)?yōu)惠政策，并額外給每位農(nóng)民每年1000斤秋糧作為實(shí)物補(bǔ)償。在這種情況下，農(nóng)民與政府的矛盾得到一定程度的緩解。

可以看出，在城鎮(zhèn)化項(xiàng)目進(jìn)程中，基層社會(huì)當(dāng)中的經(jīng)濟(jì)能人無(wú)疑扮演著多重角色。他們不僅如杜贊奇筆下的鄉(xiāng)紳階層一樣演變成作為投資者的“贏利型經(jīng)紀(jì)”和作為“鄉(xiāng)村利益爭(zhēng)取者”的“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”，也直接參與政府的決策過程，并在國(guó)家權(quán)力和鄉(xiāng)村社會(huì)的中間地帶當(dāng)中發(fā)揮承接國(guó)家目標(biāo)、引導(dǎo)鄉(xiāng)村變革的重要作用。

四、基層政權(quán)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人的回應(yīng)：C鎮(zhèn)政府的策略選擇及行為邏輯

在中國(guó)當(dāng)下的政治經(jīng)濟(jì)體制當(dāng)中，雖然基層政府的行為模式并不是由單一因素所決定，但是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人在城鎮(zhèn)化項(xiàng)目中的參與以及其所發(fā)揮的作用，也在一定程度上影響了基層政府的行為。具體來(lái)說(shuō)，作為對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一種回應(yīng)，C鎮(zhèn)政府至少采取了包括“合謀”“被動(dòng)介入”以及“主動(dòng)行政干預(yù)”三種基本行為策略，而每一種行為模式背后也有著不同的驅(qū)動(dòng)邏輯。

1.基于財(cái)政收益的合作共謀

從概念上來(lái)說(shuō)，合謀一般是指政府和企業(yè)的聯(lián)系、互惠，具體而言是地方政府領(lǐng)導(dǎo)和政治、經(jīng)濟(jì)精英的聯(lián)系、互惠[37]。合謀不僅僅存在于地方政府和企業(yè)當(dāng)中，也同樣存在于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人之間。在A村，經(jīng)濟(jì)能人改造村落的目的固然有造福家鄉(xiāng)人民、實(shí)現(xiàn)村莊發(fā)展的樸素愿望，但是大規(guī)模投資背后關(guān)鍵的驅(qū)動(dòng)力則是來(lái)源于該村的煤礦資源。村民集中居住之后，原有村落土地下面的煤礦資源便可以得到開采，開發(fā)煤礦是該村的經(jīng)濟(jì)能人投資該村城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的隱藏性動(dòng)機(jī)。與此同時(shí)，針對(duì)該村農(nóng)民集中居住后置換出來(lái)的土地，政府可以采取復(fù)墾的方式將其轉(zhuǎn)化成基本農(nóng)田，進(jìn)而借助國(guó)家保護(hù)耕地的政策獲得縣級(jí)政府每畝3萬(wàn)元的財(cái)政補(bǔ)貼。也就是說(shuō)，無(wú)論是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，都被土地資源的巨大收益所吸引。在B村，在征用了農(nóng)民的耕地之后，為了保障建成的商品房能夠順利出售，政府便出臺(tái)政策，禁止農(nóng)民在自己宅基地上興建新的住宅，以一種政治高壓的方式逼迫農(nóng)民上樓，從而提高開發(fā)商的市場(chǎng)預(yù)期，并以此確保開發(fā)商的資金回流。

可以看出，A、B兩個(gè)村莊城鎮(zhèn)化項(xiàng)目推進(jìn)方式的不同造成了政府與經(jīng)濟(jì)能人合謀方式的不同。前者是以瓜分置換出來(lái)的土地資源和礦產(chǎn)資源為主要方式，其基本思路是“以地生財(cái)”；后者則主要以剝奪農(nóng)民土地、逼迫農(nóng)民承擔(dān)商品房成本為手段，體現(xiàn)的是“資本抽取”的邏輯。雖然方法不同，但兩種方式的共同點(diǎn)在于均反映了地方政府逐利動(dòng)機(jī)。這也再次證明了，“財(cái)政收益最大化”是支配地方政府行為的主導(dǎo)邏輯[38]。

2.基于利益博弈的被動(dòng)介入

在城鎮(zhèn)化的過程當(dāng)中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在合謀的同時(shí)，也存在著復(fù)雜的利益博弈。雖然政府是城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的發(fā)起者和主要推動(dòng)者，但是這種博弈也往往使得基層政府處于“被俘獲”的處境，以至于其對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中具體項(xiàng)目的介入呈現(xiàn)出明顯的“被動(dòng)性”色彩。

在C鎮(zhèn)A村，在完成了村民集中居住的主體性工程之后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人不僅從政府那里順利拿到了煤礦的開采權(quán)，更要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成社區(qū)內(nèi)部的文化廣場(chǎng)等其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為了達(dá)成這一目標(biāo)，A村主導(dǎo)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)能人便借助村民的訴求對(duì)C鎮(zhèn)政府施加壓力。而對(duì)于C鎮(zhèn)政府來(lái)說(shuō)，鑒于A村的建設(shè)成就和城鎮(zhèn)化模式已經(jīng)成為該鎮(zhèn)政府對(duì)外宣傳和應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查的“樣板工程”。因此，無(wú)論是基于維持該鎮(zhèn)形象的需要，還是基于享受土地利益的需要，鎮(zhèn)政府都無(wú)法跟A村的經(jīng)濟(jì)能人“撕破臉”，對(duì)于A村所提出的要求也沒有拒絕的余地。

從A村的實(shí)踐中可知，在城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的開展過程中，包括經(jīng)濟(jì)能人在內(nèi)的利益主體都在“理性人”的邏輯中追求自己的利益最大化。周雪光在分析基層政府行為時(shí)曾經(jīng)指出，在政府的行為邏輯中普遍存在著一種所謂的“釣魚工程”，也即上級(jí)政府拿出很少的一部分資金作為“誘餌”，鼓勵(lì)下級(jí)政府或單位用各種方式集資來(lái)完成某項(xiàng)工程[39]。從文中的案例分析可以看出，這種“釣魚邏輯”同樣存在于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)之間，即在基層政權(quán)依賴農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人追求自身特定目標(biāo)的同時(shí)，也會(huì)遭遇被這類能人俘獲并被動(dòng)地卷入其利益追求當(dāng)中。

3.基于官僚制邏輯的主動(dòng)干預(yù)

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的角色并沒有改變政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化建設(shè)的格局。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)說(shuō)，官僚制體制下的績(jī)效考核壓力和晉升壓力使地方官員有著強(qiáng)烈的沖動(dòng)去干預(yù)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的具體實(shí)施。

在C鎮(zhèn)B村，由于考慮到當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村對(duì)商品房的居住需求并不足以消化大規(guī)模興建的居住社區(qū)，包括農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人在內(nèi)的項(xiàng)目開發(fā)者便設(shè)計(jì)出了商用“門面房”和民用住宅并存的開發(fā)方案。但是在項(xiàng)目開展到一半的時(shí)候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻突然要求開發(fā)商停止興建“門面房”并將更多的開發(fā)空間用于民用住房的建設(shè)，以提升這一項(xiàng)目的形象意義，使其符合上級(jí)政府的要求?？紤]到市場(chǎng)需求以及兩種房型的收益，基層政府的行政干預(yù)行為引發(fā)了投資人的不滿。在雙方的爭(zhēng)執(zhí)中，鎮(zhèn)政府官員停止了查處農(nóng)民自建住宅的行政行為。鎮(zhèn)政府這種“失信”直接引發(fā)了投資人的強(qiáng)烈反彈。在與政府的談判破裂之后，開發(fā)商的撤資導(dǎo)致已經(jīng)興建一半的社區(qū)變成了爛尾樓，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人收回投資并賺取額外收益的愿望也變得遙遙無(wú)期。如此一來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人與政府的關(guān)系迅速?gòu)摹昂献鳌鞭D(zhuǎn)變成“對(duì)抗”。同時(shí)，對(duì)B村農(nóng)民來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)化項(xiàng)目啟動(dòng)之初自家被征用的耕地被爛尾樓所占據(jù)，政府所給予的購(gòu)房?jī)?yōu)惠承諾和實(shí)物補(bǔ)償也變成了一紙空文。在這種情況下，農(nóng)民對(duì)政府的抵觸甚至是仇恨情緒便一觸即發(fā)。經(jīng)濟(jì)能人與失地農(nóng)民迅速結(jié)成同盟，使得政府陷入了極大的被動(dòng)局面？譺？訛。

由此可見，政府機(jī)關(guān)與城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)并不僅僅存在于土地財(cái)政和預(yù)算外收入等城鎮(zhèn)化項(xiàng)目啟動(dòng)之初，更貫穿到城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的整個(gè)進(jìn)展過程。對(duì)于地方官員來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)化項(xiàng)目在工程形象上的意義，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于項(xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)價(jià)值。其開展城鎮(zhèn)化的主要?jiǎng)右蚴菈毫π腕w制的“政績(jī)需要”，“壓力型體制”[40]的運(yùn)作邏輯使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的目標(biāo)設(shè)置和激勵(lì)強(qiáng)度與其現(xiàn)實(shí)條件和實(shí)際能力不相匹配，從而形塑了一種以各類具體的、權(quán)宜的和隨意的權(quán)力技術(shù)為原則的策略主義邏輯。這種邏輯一般只追求眼前的具體目標(biāo)，不顧及長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略，更缺乏穩(wěn)定的、抽象的規(guī)則意識(shí)[41]，由這種策略主義所支配的政府干預(yù)行為，也成為引發(fā)社會(huì)矛盾的關(guān)鍵因素。

五、城鎮(zhèn)化：走向“雙向嵌入”的政治社會(huì)學(xué)解讀

通過對(duì)S縣C鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人角色和基層政府行為的解讀，本文展現(xiàn)了二者是如何進(jìn)行合謀、對(duì)抗以及相互影響的過程。可以看出，城鎮(zhèn)化不僅僅是一個(gè)關(guān)乎土地財(cái)政、政府征地、農(nóng)村建設(shè)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)話題，更是一個(gè)關(guān)乎國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的政治社會(huì)學(xué)話題。在“國(guó)家-社會(huì)關(guān)系”的理論框架下，本文認(rèn)為，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人在城鎮(zhèn)化項(xiàng)目中的作用及國(guó)家對(duì)體制外精英群體的回應(yīng)策略使得基層國(guó)家政權(quán)和鄉(xiāng)村社會(huì)之間呈現(xiàn)出“雙向嵌入”的特征。從理論淵源上來(lái)說(shuō)，“雙向嵌入”由“嵌入性”這一概念演化而來(lái)。在過去幾十年當(dāng)中，自埃文斯用“嵌入性自主”[42]這一術(shù)語(yǔ)解釋發(fā)展型國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之后，學(xué)界先后提出了“嵌入性行動(dòng)主義”（Embedded Activism）[43]、“制度性嵌入”（Institutional Embeddedness）[44]等概念來(lái)解釋中國(guó)國(guó)家政權(quán)與社會(huì)組織之間的關(guān)系變化。張緊跟則直接用“雙向嵌入”的概念來(lái)解釋中國(guó)NGO組織的行動(dòng)策略[45]，紀(jì)鶯鶯則將“雙向嵌入”解讀為一種國(guó)家與社會(huì)相互鎖定的關(guān)系，也即社會(huì)組織在資源、合法性、制度支持方面嵌入國(guó)家，而國(guó)家意志則嵌入在社會(huì)組織的運(yùn)作當(dāng)中[46]。與上述理論進(jìn)路不同，在本文的案例中，國(guó)家與社會(huì)之間“雙向嵌入”的原始動(dòng)力并不是來(lái)源于社會(huì)力量在運(yùn)作策略上的改變，而是國(guó)家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的進(jìn)一步滲透。具體來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)化項(xiàng)目進(jìn)程中的“雙向嵌入”集中體現(xiàn)在，國(guó)家在達(dá)成自己特定目標(biāo)的過程中將自己的權(quán)力觸角深入到社會(huì)民眾當(dāng)中汲取必要的資源和能量，而社會(huì)也通過自身所擁有的條件參與到國(guó)家目標(biāo)當(dāng)中并在此基礎(chǔ)上影響國(guó)家的具體政策行為。城鎮(zhèn)化項(xiàng)目中的“雙向嵌入”不僅僅是政府與社會(huì)力量的互動(dòng)，更是國(guó)家和社會(huì)之間的相互博弈和相互改變。具體來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中國(guó)家與社會(huì)之間“雙向嵌入”至少包含了以下三個(gè)方面的政策意涵。

1.社會(huì)主體的行動(dòng)邏輯是城鎮(zhèn)化的重要影響變量

在既有的對(duì)城鎮(zhèn)化問題的研究范式中，權(quán)力和資本一直被認(rèn)為是影響中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的兩大核心變量。盡管政府推動(dòng)的城鎮(zhèn)化積累了不少的問題，未來(lái)的中國(guó)城鎮(zhèn)化依然需要政府的規(guī)劃、指導(dǎo)與干預(yù)[47]。而作為一種“發(fā)展型政府”，招商引資、尋求資本的支持是過去幾十年經(jīng)濟(jì)建設(shè)當(dāng)中中國(guó)各級(jí)政府的重要任務(wù)。通過引入農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人這一因素，本文認(rèn)為，在權(quán)力和資本的運(yùn)作邏輯之外，中國(guó)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的開展還需要尊重鄉(xiāng)土社會(huì)當(dāng)中既有的非體制力量的行動(dòng)邏輯，也即處在城鎮(zhèn)化進(jìn)程的鄉(xiāng)村地區(qū)自身所蘊(yùn)含的社會(huì)力量同樣應(yīng)被納入政策決策的考慮范疇。這些農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中所獲得的資源、與鄉(xiāng)村中農(nóng)民群體所固有的社會(huì)聯(lián)結(jié)、不受官僚制邏輯制約的相對(duì)自由的行動(dòng)空間和行動(dòng)策略，都使其具備了能夠影響基層政權(quán)運(yùn)作的重要能量。本文的案例研究表明，在城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的實(shí)施過程中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人不僅可以協(xié)助解決基層政府頭疼的資金問題，也會(huì)在基層社會(huì)矛盾調(diào)解、農(nóng)民動(dòng)員等方面發(fā)揮國(guó)家權(quán)力發(fā)揮不到的作用。因此，未來(lái)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，需要將國(guó)家變革農(nóng)村政策目標(biāo)置放在鄉(xiāng)土社會(huì)變革的宏觀背景當(dāng)中，并尊重鄉(xiāng)土社會(huì)既有的非體制力量。

2.國(guó)家政權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)的利益再平衡是城鎮(zhèn)化的重要方面

在過去幾十年當(dāng)中，就城鎮(zhèn)化的具體實(shí)施來(lái)說(shuō)，大多數(shù)地方政府在實(shí)質(zhì)上是把城鎮(zhèn)化視為一種政策工具，通過這一高投入、高投資的基建工程來(lái)達(dá)到GDP增長(zhǎng)和政績(jī)提升的雙重目標(biāo)。因此中國(guó)的城鎮(zhèn)化是在地方政府經(jīng)營(yíng)城市的理念下，通過單一的土地開發(fā)方式推進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展，行政科層運(yùn)作取代了市場(chǎng)和公民參與機(jī)制，以至于積累了分配不公、社會(huì)抗?fàn)幍纫幌盗袉栴}。而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人的出現(xiàn)，則在一定程度上改變著這種由政府強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)的格局，并有可能在城鎮(zhèn)化過程中為鄉(xiāng)村社會(huì)爭(zhēng)取更多的利益。對(duì)于財(cái)政能力相對(duì)弱化的基層政權(quán)來(lái)說(shuō)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人在融資方面的作用一定程度上提升了國(guó)家的汲取能力，使得國(guó)家權(quán)力能夠從社會(huì)當(dāng)中抽取更多的資源，進(jìn)而為國(guó)家目標(biāo)的落實(shí)提供保障。但是，國(guó)家汲取能力的增強(qiáng)并不意味著國(guó)家一定會(huì)成為城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的贏家。本文A村的案例研究證明，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人在參與國(guó)家目標(biāo)的過程中，也會(huì)通過“綁架”國(guó)家、向國(guó)家索要資源的方式來(lái)達(dá)成自身的目標(biāo)，進(jìn)而迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行利益再分配（如要求國(guó)家為村民投資娛樂休閑設(shè)施）。由此可以認(rèn)為，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人在城鎮(zhèn)化中的角色和作用是增強(qiáng)了處于弱勢(shì)地位的農(nóng)村社會(huì)的博弈力量，并以一種自下而上的方式倒逼著基層政權(quán)改變自己的行動(dòng)邏輯。盡管促使國(guó)家政權(quán)和鄉(xiāng)土社會(huì)的利益再分配并非農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人的主觀愿望，但是其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的博弈結(jié)果卻在客觀上一定程度地改變著國(guó)家與社會(huì)之間恒強(qiáng)與偏弱的局面。因此，在未來(lái)的城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中，有必要認(rèn)識(shí)到城鎮(zhèn)化并不是單方向的城市突進(jìn)，而是國(guó)家政權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的利益再分配，而如何協(xié)調(diào)基層政權(quán)與一線鄉(xiāng)土社會(huì)之間的利益關(guān)系，成為城鎮(zhèn)化不得不考慮的問題。

3.國(guó)家權(quán)力與社會(huì)力量之間的關(guān)系形態(tài)影響城鎮(zhèn)化的成敗

社會(huì)主體行動(dòng)邏輯對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要性以及城鎮(zhèn)化建設(shè)所蘊(yùn)藏的國(guó)家與社會(huì)之間利益再平衡的必要性，決定了城鎮(zhèn)化的成敗將直接受制于國(guó)家權(quán)力和社會(huì)力量之間的關(guān)系形態(tài)?；凇半p向嵌入”的視角可以看出，在本文的A村中，雖然國(guó)家權(quán)力基于財(cái)政收益和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人基于礦產(chǎn)投資的“合謀”并不符合現(xiàn)代政治中公平正義的價(jià)值要求，但是這種農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同開展的城鎮(zhèn)化項(xiàng)目卻在客觀上實(shí)現(xiàn)了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)并改變了農(nóng)民的居住形態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人在利益上的高度契合，也使得該村的城鎮(zhèn)化模式成為一種可圈可點(diǎn)的典型模式。相比較于A村，B村的城鎮(zhèn)化項(xiàng)目更能反映出國(guó)家權(quán)力和社會(huì)力量的關(guān)系變化對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的影響。在B村，當(dāng)政府和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人處于合作狀態(tài)時(shí)，經(jīng)濟(jì)能人扮演了融資過程中的直接投資者、農(nóng)民抗?fàn)帟r(shí)的矛盾調(diào)解者等對(duì)政府有利的角色，城鎮(zhèn)化得以順利展開。而當(dāng)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目在實(shí)際的實(shí)施過程中違背了政府追求形象工程的愿望時(shí)，政府便放棄了對(duì)項(xiàng)目開發(fā)者的利益承諾，從而導(dǎo)致了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人與政府的對(duì)抗，曾一度轟轟烈烈的城鎮(zhèn)化項(xiàng)目也隨之陷入停滯，不僅浪費(fèi)了大量的社會(huì)資源，也使得基層政府的公信力遭到嚴(yán)重?fù)p害。

六、總結(jié)與討論

在過去的幾十年當(dāng)中，城鎮(zhèn)化一直是一項(xiàng)影響深遠(yuǎn)的公共政策，它影響著中國(guó)的城鄉(xiāng)關(guān)系和底層農(nóng)民的命運(yùn)，極大地塑造著各級(jí)政府的行為模式，也是影響未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素。而以本文案例所在地為代表的相對(duì)落后的中西部農(nóng)村地區(qū)，無(wú)疑將成為城鎮(zhèn)化工作的重點(diǎn)區(qū)域。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，本文的意義就在于通過對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人的角色和基層政府行為的解讀，為理解我國(guó)城鎮(zhèn)化提供一種政治社會(huì)學(xué)的理論視角，以揭示城鎮(zhèn)化過程中存在的復(fù)雜利益博弈以及國(guó)家政權(quán)與社會(huì)力量之間相互嵌入的關(guān)系圖景，從而為國(guó)家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施、國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)和鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系的重塑提供理論參考。

通過對(duì)同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)相同背景下兩個(gè)村莊的比較個(gè)案研究，本文旨在用“雙向嵌入”的概念來(lái)解釋兩個(gè)村莊在城鎮(zhèn)化項(xiàng)目實(shí)施后果上的差異。所得出的主要結(jié)論在于：國(guó)家力量與社會(huì)主體在城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的愿景、目標(biāo)及利益分配上的契合程度直接導(dǎo)致了該項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施績(jī)效的差異。對(duì)于A村而言，雖然存在著非體制精英俘獲國(guó)家權(quán)力的現(xiàn)象，但是國(guó)家與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人之間一直保持了比較密切的合作，經(jīng)濟(jì)能人與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在該村城鎮(zhèn)化建設(shè)的總體方案上并無(wú)分歧。相比較來(lái)說(shuō)，在B村中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與農(nóng)民之間的利益沖突則一直存在，B村的經(jīng)濟(jì)能人與鎮(zhèn)政府在住宅區(qū)房屋建設(shè)等具體問題上分歧很大，二者之間也沒有足夠的信任，以至于合作最終破裂。同時(shí)，與過往以NGO或社會(huì)組織為研究對(duì)象的論述不同，城鎮(zhèn)化項(xiàng)目當(dāng)中國(guó)家與社會(huì)之間的“雙向嵌入”明顯起源于國(guó)家達(dá)成自身目標(biāo)的需要而不是社會(huì)力量的策略性運(yùn)作?；鶎诱趯?shí)施特定目標(biāo)過程中對(duì)社會(huì)的依賴和需要，成為“雙向嵌入”得以生成的制度性空間。

本文認(rèn)為，基層政權(quán)社會(huì)治理能力的流失或弱化，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人獲得了參與國(guó)家項(xiàng)目建設(shè)的空間，而該類精英群體所掌握的經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源也為其參與政府決策提供了條件。在整個(gè)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人在身份和角色上呈現(xiàn)出復(fù)雜性和變動(dòng)性的雙重特征。他們既是基于市場(chǎng)主體的理性投資者、公共政策中的決策者，也會(huì)成為鄉(xiāng)村利益的維護(hù)者，更會(huì)在利益受損時(shí)成為政府的對(duì)抗者。而基層政權(quán)的行為模式，則是導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人角色變動(dòng)的關(guān)鍵因素。這也證明了國(guó)家與社會(huì)相互改變并相互構(gòu)成，包括國(guó)家在內(nèi)的各類社會(huì)組織混合體共生共存[48]。

雖然這些農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人在城鎮(zhèn)化項(xiàng)目實(shí)施過程中有不可忽視的重要作用，但是本文的研究也同樣發(fā)現(xiàn)，他們對(duì)鄉(xiāng)村政治生活的干預(yù)有著一定的“私人治理”的傾向[49]，即農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人會(huì)借助國(guó)家項(xiàng)目和國(guó)家輸入的資源為自己謀利。盡管他們會(huì)在特定條件下為鄉(xiāng)村社會(huì)爭(zhēng)取利益，但是其動(dòng)機(jī)依舊與自己的經(jīng)濟(jì)收益緊密相關(guān)。通過A村的實(shí)踐可以看出，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人與體制精英的合謀也可能會(huì)形成一種很難制約甚至是不受制約的“分利秩序”與分利格局[50]。

基于此，本研究在分析了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人在城鎮(zhèn)化項(xiàng)目進(jìn)程中的作用、基層政府的回應(yīng)性策略并提煉出對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化問題的政治社會(huì)學(xué)解讀之后，強(qiáng)調(diào)另一個(gè)結(jié)論：無(wú)論是文中所分析的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人，其在實(shí)施或參與城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的過程中，都存在著城鎮(zhèn)化本身之外的利益追求。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人角色的復(fù)雜性和政府回應(yīng)方式的多樣性并不能掩蓋其“理性人”的行為邏輯。對(duì)于基層政府來(lái)說(shuō)，尋求預(yù)算外收入的最大化、通過政績(jī)工程獲得晉升是其開展城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的主要?jiǎng)右?，而“投資-回報(bào)”的邏輯同樣是支配非體制精英具體行為的主導(dǎo)因素。在這個(gè)過程中，城鎮(zhèn)化本身應(yīng)有的意義和價(jià)值被忽視，通過城鎮(zhèn)化提升農(nóng)民生活品質(zhì)、縮小城鄉(xiāng)差距、提升社會(huì)福利、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策目標(biāo)被替換。因此，如何才能將中央政府、地方政府、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人、體制內(nèi)精英、農(nóng)民、開發(fā)商等多元利益主體統(tǒng)合到同樣的行動(dòng)邏輯之下并形成城鎮(zhèn)化建設(shè)的合力，無(wú)疑是中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程所面臨的另一個(gè)重要問題。

注釋：

① 資料來(lái)自于S縣縣政府資料。

②在爛尾樓形成之后，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民曾一度上訪，但是其問題并沒有得到有效解決。問及怎么解決爛尾樓及農(nóng)民的問題時(shí)，鎮(zhèn)政府一位官員的說(shuō)法是：“誰(shuí)知道怎么辦？沒有財(cái)政撥款，沒有人繼續(xù)投資，鎮(zhèn)政府怎么可能有辦法解決這些問題?！辟Y料來(lái)源：2016年3月在C鎮(zhèn)的深度訪談。

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