博弈視角下政府績效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)模型及其選擇中的“績效損失”

摘 要： 政府績效評(píng)價(jià)的復(fù)雜性來源于評(píng)價(jià)中的多重博弈關(guān)系、信息以及測(cè)量技術(shù)與工具的選擇，從而使得評(píng)價(jià)結(jié)果產(chǎn)生“績效損失”。本文運(yùn)用博弈論的方法，歸納提煉政府績效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)理論模型，并從基礎(chǔ)模型具有的單一功能出發(fā)，分析其特征與適用條件，進(jìn)而研究在模型選擇過程中不同環(huán)節(jié)上存在的“績效損失”，最后基于理論模型對(duì)現(xiàn)有地方政府綜合評(píng)價(jià)模型選擇中的“績效損失”進(jìn)行案例研究，并與國外評(píng)價(jià)的模型選擇進(jìn)行比較研究。

關(guān)鍵詞： 博弈；政府績效；績效損失；基礎(chǔ)模型

中圖分類號(hào)： D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-3176（2018）06-064-（14）

一、 引 言

1.問題的提出

由于影響政府績效因素復(fù)雜，且在評(píng)價(jià)中各方參與者的博弈行為，致使產(chǎn)生“績效損失”。而政府“績效損失”的根源在于政府績效的測(cè)不準(zhǔn)特性，這就是為什么政府績效評(píng)價(jià)成為一道公認(rèn)難題。因此，政府績效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵問題就是認(rèn)識(shí)這一特性，并使 “績效損失”盡可能減小。該問題對(duì)政府績效評(píng)價(jià)的實(shí)踐和理論研究都有重要意義。本文重點(diǎn)分析在博弈過程中以及評(píng)價(jià)目標(biāo)與工具功能匹配中產(chǎn)生的“績效損失”問題，并以此為基礎(chǔ)展開研究。整體思路是根據(jù)國內(nèi)外實(shí)踐，歸納提煉政府績效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)理論模型，突出其核心功能，而這一核心功能的單一特性，就確定了其適用條件。實(shí)際評(píng)價(jià)模式根據(jù)案例目標(biāo)，通常由兩個(gè)以上模型綜合設(shè)計(jì)，從基礎(chǔ)層面保障政府績效評(píng)價(jià)的損失在理論上達(dá)到最小。

2.政府績效的測(cè)不準(zhǔn)特性與“績效損失”

“績效損失”是本文提出的重要概念。理論上講，績效損失就是指實(shí)際績效和測(cè)量績效的差。在政府績效評(píng)價(jià)的過程中，績效損失不可避免，這是由政府績效的測(cè)不準(zhǔn)特性所決定的。首先，政府績效并不是簡單追求內(nèi)部效率提升的過程，而是要以績效的價(jià)值取向來指導(dǎo)政府的各項(xiàng)行為，從而實(shí)現(xiàn)基于政府內(nèi)部視角下的組織效率與基于外部視角的社會(huì)效率的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。所以，政府績效的實(shí)現(xiàn)并不能簡單地歸結(jié)為正式制度約束和制度設(shè)計(jì)的問題，而是一個(gè)由社會(huì)發(fā)展程度、利益博弈關(guān)系、社會(huì)資本積累以及公民共同信念體系等復(fù)雜變量共同影響的結(jié)果。其次，政府績效本身的多元價(jià)值取向，對(duì)政府內(nèi)部而言，以實(shí)現(xiàn)效率、效能、效果為目標(biāo)；對(duì)于公民而言，則要以整個(gè)社會(huì)治理狀態(tài)為準(zhǔn)則來審視公共服務(wù)、公共治理以及社會(huì)公平性等問題。在審視政府績效的實(shí)現(xiàn)上，這兩者不能截然分開，而是相輔相成。正是政府績效在不同層面上有著不同的表現(xiàn)，因此在評(píng)價(jià)過程中如果各種變量的復(fù)雜性越大，那么測(cè)量出來的政府績效的不確定性也就越大。因此，分析績效損失產(chǎn)生的原因，在理論和實(shí)踐上都是必要的[1]。

績效損失產(chǎn)生的主要原因主要有以下三個(gè)：

（1）評(píng)價(jià)過程中存在的多重博弈關(guān)系。政府績效評(píng)價(jià)的博弈是多主體參與的復(fù)雜博弈關(guān)系，從評(píng)價(jià)的目標(biāo)制定、評(píng)價(jià)實(shí)施到后期的評(píng)價(jià)結(jié)果使用等環(huán)節(jié)，牽涉到不同主體的不同策略選擇。如評(píng)價(jià)者的主觀偏好、測(cè)量過程中評(píng)價(jià)對(duì)象的偏好隱藏，以及監(jiān)管者存在不符合科學(xué)性的行為等。多重博弈關(guān)系使得政府績效評(píng)價(jià)是嵌入在不同博弈層次之中的，博弈關(guān)系的影響會(huì)產(chǎn)生目標(biāo)與實(shí)際測(cè)量的偏離。另一方面，博弈過程會(huì)產(chǎn)生不同的制度安排，導(dǎo)致最終產(chǎn)出的績效也千差萬別。博弈過程必然伴隨著組織中一系列機(jī)制的創(chuàng)生過程，如激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制等，這些機(jī)制的創(chuàng)生會(huì)具有較強(qiáng)穩(wěn)定性和自我實(shí)施能力，進(jìn)而促進(jìn)或阻礙政府績效的實(shí)現(xiàn)。

（2）評(píng)價(jià)過程中的信息問題。評(píng)價(jià)過程中的信息問題分為兩種：政府組織內(nèi)部的信息問題，即信息不確定性問題；政府組織外部的信息問題，即信息不對(duì)稱問題。信息的不確定性問題是由于組織內(nèi)部各種機(jī)制的缺乏和沖突所造成的。由于某種制度的缺乏使得部門間或成員間無法形成共同的預(yù)期從而造成行動(dòng)的不確定性加大，以致于影響內(nèi)部組織效率，從而形成績效損失。組織外部的信息不對(duì)稱問題是更加顯而易見的。政府與社會(huì)之間的關(guān)系需要社會(huì)（或公民社會(huì)）對(duì)政府形成監(jiān)督，而績效評(píng)價(jià)中的滿意度正是這一公民導(dǎo)向的具體表現(xiàn)，而由于信息不對(duì)稱問題的存在，阻礙了政府績效從公民一方反映出來的可能性，進(jìn)而產(chǎn)生績效損失。

（3）評(píng)價(jià)的測(cè)量技術(shù)與工具問題。該問題存在于不同的兩個(gè)層面：首先，測(cè)量工具的選擇問題，即對(duì)于某一特定的績效評(píng)價(jià)目標(biāo)，所選擇的工具與方法是否具有功能性上的匹配（如從組織視角和社會(huì)視角出發(fā)的測(cè)量，需要選擇不同的測(cè)量方法來與測(cè)量的目標(biāo)達(dá)成一致，此時(shí)是功能性的匹配問題）；其次，在功能性保障的前提下，是否能夠?qū)崿F(xiàn)較高的有效性（如在測(cè)量內(nèi)部組織效率上，選擇平衡計(jì)分卡或是標(biāo)桿管理法能夠更好地提高測(cè)量的有效性）[2]。此外，由于不同的時(shí)間、環(huán)境函數(shù)的變化以及博弈關(guān)系的差別，使得選擇合適的評(píng)價(jià)方法、模式、手段、技術(shù)，并在此基礎(chǔ)上不斷提升測(cè)量的有效性，變得更加困難。因此，評(píng)價(jià)的技術(shù)方法手段選擇中的功能性與有效性就必然產(chǎn)生相應(yīng)的績效損失。

二、研究設(shè)計(jì)

本文的研究設(shè)計(jì)是基于解構(gòu)的思路，解構(gòu)區(qū)別于以往綜合性評(píng)價(jià)體系的研究思路。其意味著將政府績效評(píng)價(jià)從理論上進(jìn)行分解，先將其分解為單一功能的模型，再對(duì)分解后的每一種模型進(jìn)行解析，從而針對(duì)每一種具有單一功能模型的特點(diǎn)和適用性進(jìn)行研究，最終揭示其可實(shí)現(xiàn)的功能。在理論分析的過程中，主要借助博弈論的方法，將政府績效評(píng)價(jià)中存在的博弈主體作為分析的基礎(chǔ)。具體而言，首先，從博弈分析框架中分析政府績效不同主體可能的博弈策略，進(jìn)而認(rèn)識(shí)政府績效評(píng)價(jià)的績效生成過程，并將不同的博弈關(guān)系放入不同的博弈模型中進(jìn)行分析，從而保證博弈分析框架對(duì)基礎(chǔ)模型的解釋力。其次，在博弈分析框架下，從政府績效組織模式入手，以功能性為前提，總結(jié)出理論上政府績效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)模型。最后，從模型選擇這一環(huán)節(jié)對(duì)績效損失生成的邏輯進(jìn)行論述。

1.政府績效評(píng)價(jià)的博弈分析框架

（1）政府績效評(píng)價(jià)中博弈關(guān)系的層次

政府績效評(píng)價(jià)中博弈關(guān)系的層次是指在政府績效評(píng)價(jià)過程中形成的主博弈關(guān)系與次博弈關(guān)系。主博弈關(guān)系是構(gòu)成政府實(shí)然績效的一系列主要博弈組合；次博弈關(guān)系是影響主博弈關(guān)系的博弈組合。主博弈關(guān)系決定著政府績效評(píng)價(jià)過程中的各種策略均衡，次博弈關(guān)系則從某種程度上使得該種均衡策略偏離或是形成新的均衡。主博弈關(guān)系來源于政府績效形成過程中的主系統(tǒng)——政府；次博弈關(guān)系來自影響其可能策略的次級(jí)系統(tǒng)——社會(huì)。主次博弈關(guān)系揭示了政府績效評(píng)價(jià)過程中的博弈層次，各個(gè)主體在不同的層次上影響著博弈的均衡，并構(gòu)成了博弈模型選擇的基礎(chǔ)[3]。

第一，政府層面的博弈關(guān)系

政府層面的博弈關(guān)系是政府績效評(píng)價(jià)中的主博弈關(guān)系，博弈的參與方包括組織者、管理者、評(píng)價(jià)者（準(zhǔn)顧客）與評(píng)價(jià)對(duì)象。政府層面的博弈關(guān)系由政府績效的生成過程和績效結(jié)果的管理過程體現(xiàn)。博弈參與人相互策略的影響不但基于博弈環(huán)境的制度性約束，還取決于參與人策略是否能夠被清晰地認(rèn)知。政府層面的博弈關(guān)系有產(chǎn)生多重博弈均衡的可能，例如{卸責(zé)，無視}、{合作，獎(jiǎng)勵(lì)}、{卸責(zé)，懲罰}、{合作，無視}等。{卸責(zé)，無視}和{合作，無視}是對(duì)于相對(duì)策略下所生成政府績效的一種描述，在此情況下，由于績效沒有辦法被準(zhǔn)確測(cè)量，所以不論下級(jí)采取卸責(zé)或是合作的策略都無法被上級(jí)清楚地認(rèn)識(shí)。在績效評(píng)價(jià)的過程中，正是要剔除該納什均衡（當(dāng)然此時(shí)能夠剔除的條件是績效評(píng)估確實(shí)能夠使下級(jí)績效得到真實(shí)地反映），使下級(jí)的績效能夠被上級(jí)觀測(cè)，從而產(chǎn)生提升官僚績效的作用。從精煉的子博弈均衡而言，依然會(huì)存在較為明顯的兩個(gè)均衡：{合作，獎(jiǎng)勵(lì)}和{卸責(zé)，懲罰}，這是績效評(píng)價(jià)兩種較為極端的均衡解。也就是說合作得到上級(jí)的獎(jiǎng)勵(lì)，而卸責(zé)則受到懲罰。對(duì)于兩種策略而言，如果制度約束能夠?qū)崿F(xiàn)，則{卸責(zé)，懲罰}也會(huì)被剔除掉，下級(jí)由于自身的理性一定會(huì)追求合作的均衡策略。合作均衡解的實(shí)現(xiàn)是有條件的，首先績效必須能夠被上下級(jí)同時(shí)認(rèn)可，其次是整個(gè)績效組織過程、結(jié)果使用等環(huán)節(jié)符合策略認(rèn)知、策略恒定的條件。

第二，社會(huì)層面的博弈關(guān)系

社會(huì)層面的博弈關(guān)系是政府績效評(píng)價(jià)中的次博弈關(guān)系，博弈的參與方包括組織者和評(píng)價(jià)者（顧客與專家）。該層面的博弈關(guān)系對(duì)均衡解產(chǎn)生的過程并不一定具有決定性影響，可以說，社會(huì)層面的博弈關(guān)系更像是嵌入在主博弈關(guān)系中，其是否能影響博弈均衡解，一定要視其是否能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響而決定。這種實(shí)質(zhì)性影響很難在單次博弈中形成，更多的是依靠社會(huì)層面不斷演進(jìn)的社會(huì)資本和民主監(jiān)督等來實(shí)現(xiàn)。當(dāng)這些變量足以能夠使得社會(huì)層面的策略威脅變得可信時(shí)，主博弈的均衡就會(huì)發(fā)生改變，否則社會(huì)層面的參與很容易被忽視。另外一種提升社會(huì)層面博弈影響的方法是通過組織模式的變革來完成。由于組織者的策略威脅足以影響主博弈關(guān)系，所以其策略是可信的。

（2）政府績效評(píng)價(jià)博弈模型的選擇

古典博弈模型適用于分析固定策略的博弈均衡，例如上級(jí)政府部門對(duì)下級(jí)政府部門的評(píng)估，以及部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)部門內(nèi)部公務(wù)員所進(jìn)行的評(píng)估。在信息相對(duì)確定的情況下，雙方可能采取的博弈策略是相對(duì)穩(wěn)定的。這主要是由于對(duì)于該博弈而言，外部制度約束下的策略選擇是能夠預(yù)測(cè)的，所以相對(duì)靜態(tài)的博弈均衡就可以解釋相關(guān)博弈參與人的行為。演化博弈模型要將古典博弈模型中的完全理性假設(shè)進(jìn)行放松，從而保證所構(gòu)建的模型中參與人只具備有限理性，即對(duì)于策略的選擇和判斷依靠過去的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。所以對(duì)于演化博弈模型而言，重點(diǎn)用于分析有公民和第三方參與的政府績效評(píng)估。公民或第三方參與的政府績效評(píng)估，由于信息不對(duì)稱的緣故，事實(shí)上無法做到對(duì)部門具體效率的評(píng)估，而是從整個(gè)社會(huì)的視角來對(duì)政府的復(fù)合行為進(jìn)行評(píng)價(jià)。演化博弈模型適用于分析策略較為分散的博弈均衡。由于策略是相對(duì)分散的，影響博弈均衡的變量可能更多地來源于社會(huì)資本存量、共同信念的形成以及社會(huì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)等。所有這些都不是固定策略的古典博弈均衡能夠?qū)ζ溥M(jìn)行解釋的，而是需要從社會(huì)中存在的正式制度與非正式制度的試錯(cuò)、模仿、傳導(dǎo)等演化的視角來看待可能存在的均衡解。

綜上所述，績效結(jié)果的實(shí)現(xiàn)與存在的博弈均衡是相關(guān)聯(lián)的，評(píng)估能否達(dá)到選擇多重均衡結(jié)果的作用，也依賴于多個(gè)條件的實(shí)現(xiàn)。從博弈分析中不難看出，不同的參與者和參與策略對(duì)最終績效的形成至關(guān)重要。在傳統(tǒng)的分析中，很少有學(xué)者將組織模式的問題單獨(dú)進(jìn)行分析。事實(shí)上，從博弈視角出發(fā)，不同的組織模式意味著政府績效評(píng)價(jià)會(huì)導(dǎo)致不同的政府行為，或者說體現(xiàn)了評(píng)價(jià)的不同功能。因此，將組織方納入政府績效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)模型的分析中，并從博弈模型出發(fā)，構(gòu)建政府績效評(píng)價(jià)單一功能的理論模型及其結(jié)構(gòu)是研究政府績效評(píng)價(jià)的一種重要方法。

2.政府績效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)模型結(jié)構(gòu)

對(duì)政府績效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)模型的劃分從兩個(gè)方面進(jìn)行討論，其一，是從政府績效評(píng)價(jià)的權(quán)力主體出發(fā)，即從政府績效評(píng)價(jià)中存在的“三權(quán)”①來進(jìn)行劃分，以政府績效評(píng)價(jià)的組織者為分類標(biāo)準(zhǔn)；其二，是從政府績效評(píng)價(jià)的對(duì)象特點(diǎn)角度進(jìn)行分類；以此將政府績效評(píng)價(jià)模型區(qū)分為六種基礎(chǔ)模型，圖1中橫向部分是從組織者的角度進(jìn)行分類的結(jié)果，即內(nèi)部評(píng)價(jià)與外部評(píng)價(jià)。另外，將六種基礎(chǔ)模型分別兩兩統(tǒng)一在三種視角下，即社會(huì)視角、組織視角和技術(shù)視角（如圖1所示），不同的視角反映了對(duì)一類特點(diǎn)的描述。根據(jù)所歸屬的權(quán)力，分為評(píng)價(jià)者與組織者，再根據(jù)評(píng)價(jià)的對(duì)象內(nèi)容進(jìn)一步將評(píng)價(jià)者分為顧客與專家。顧客包括了兩個(gè)基本組成部分，即居民②與準(zhǔn)顧客[4]。居民代表了接受政府服務(wù)的一般評(píng)價(jià)主體，而準(zhǔn)顧客則是從政府內(nèi)部而言所存在的上下級(jí)之間，以及平級(jí)之間相互提供服務(wù)和進(jìn)行評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)主體。專家則成為獨(dú)立于顧客之外的一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的評(píng)價(jià)主體。通過六種模型的分類基本按照其組織模式的特點(diǎn)進(jìn)行，并兼顧了績效評(píng)價(jià)的目的及其可能達(dá)到的績效結(jié)果。每一種模型都包含了績效評(píng)價(jià)的不同博弈主體可能產(chǎn)生的不同績效結(jié)果、績效評(píng)價(jià)的目的以及存在的績效損失[5]。

3.模型選擇中“績效損失”的邏輯關(guān)系

政府績效基礎(chǔ)模型是根據(jù)其所具備的單一功能進(jìn)行的理論抽象。在實(shí)際進(jìn)行績效評(píng)價(jià)時(shí)，在確定了評(píng)價(jià)目標(biāo)和績效價(jià)值取向的基礎(chǔ)上，就需要選擇相應(yīng)的基礎(chǔ)模型組合。在整個(gè)評(píng)價(jià)過程中，存在目標(biāo)確定——功能性的匹配——結(jié)果激勵(lì)性的一致性問題。在此，存在兩個(gè)層次上的績效損失：一是在模型選擇與績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)上的匹配性，即錯(cuò)誤的方式導(dǎo)致與目標(biāo)的偏離；二是進(jìn)入結(jié)果使用環(huán)節(jié)時(shí)，不同的結(jié)果使用方式產(chǎn)生不同程度的激勵(lì)性。兩個(gè)層次的績效損失按照所設(shè)置的評(píng)價(jià)等級(jí)產(chǎn)生不同的組合次數(shù)（如圖2所示，將所產(chǎn)生的績效損失設(shè)定為高、中、低，則會(huì)生成32種組合）。

模型選擇性匹配與模型激勵(lì)性匹配是用于描述上述績效損失狀態(tài)的名稱，其形成的邏輯關(guān)系如圖2所示。模型選擇性匹配是指模型選擇與案例目標(biāo)所具備的匹配度，其反映了政府績效評(píng)估初期模型的選擇所能達(dá)到的功能與其目標(biāo)的關(guān)系，也就初步反映了政府績效評(píng)估的實(shí)際功能與目標(biāo)預(yù)想之間產(chǎn)生的績效損失。模型選擇性匹配體現(xiàn)了政府績效評(píng)價(jià)的科學(xué)性問題。模型激勵(lì)性匹配是指案例在進(jìn)行相應(yīng)模型選擇下，其結(jié)果使用方式是否能夠產(chǎn)生激勵(lì)性，主要是指評(píng)估是否能夠持續(xù)地提升政府整體系統(tǒng)的績效水平。模型激勵(lì)性匹配體現(xiàn)了政府績效評(píng)估的體制問題，即政府績效的整個(gè)管理過程能否將評(píng)估的作用正確地發(fā)揮出來。在具體案例中，前期選擇模型結(jié)束后就鎖定了實(shí)際功能的路徑。由此，政府績效評(píng)價(jià)模型選擇中的績效損失由以下兩個(gè)部分構(gòu)成：一是由于模型功能匹配產(chǎn)生的前項(xiàng)效率；二是模型激勵(lì)性匹配產(chǎn)生的不同激勵(lì)效果，不同的組合可能對(duì)整體績效損失產(chǎn)生修正或再次偏離。兩者之間具有聯(lián)動(dòng)性，相互組合之后能夠?qū)傮w產(chǎn)生的績效損失產(chǎn)生加總的影響，最終形成總體的績效損失。

三、政府績效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)模型的核心內(nèi)涵及其適用條件

六種基礎(chǔ)模型的核心內(nèi)涵是按照其具備的單一功能進(jìn)行界定，并依據(jù)所論述的核心功能對(duì)其適用條件進(jìn)行約束，以討論最小化其績效損失的可能。

1.民意調(diào)查型評(píng)價(jià)模型

民意調(diào)查型評(píng)價(jià)以居民為主要評(píng)價(jià)者，其核心功能在于對(duì)居民所感知到的政府行為做出理解與判斷。從演化博弈模型中可知，居民的策略通過以往決策的慣性決定，也就是說，居民只能通過感知來主觀地做出非精確的評(píng)價(jià)，而不可能通過更詳細(xì)的信息收集來完成策略選擇，所以模仿和惰性成了主導(dǎo)決策的力量。正是這一特點(diǎn)的存在使得民意調(diào)查型評(píng)價(jià)中所涉及的內(nèi)容應(yīng)該是居民能夠感知到的政府整體行為。另外，由于策略的形成與存在的社會(huì)資本積累有關(guān)，所以對(duì)于基于社會(huì)視角的民意型評(píng)價(jià)而言，其績效結(jié)果的運(yùn)用范圍也要與該模型的特點(diǎn)結(jié)合起來看待。由于評(píng)價(jià)主體是居民，居民的感知成了績效的關(guān)鍵。對(duì)于居民而言，其只存在一般性認(rèn)知，其評(píng)價(jià)策略的形成通常是社會(huì)所給予的，并由于不同的階層、性別、職業(yè)而不同。所以作為績效評(píng)價(jià)的對(duì)象應(yīng)該是居民所能感知或直接獲取的政府服務(wù)。如環(huán)境評(píng)估、公共設(shè)施、特定對(duì)象公共服務(wù)評(píng)估、公共問題等。另外，從社會(huì)視角出發(fā)，由政府組織的評(píng)價(jià)可能會(huì)存在績效的損失，如政府對(duì)服務(wù)對(duì)象施加壓力導(dǎo)致居民隱藏其偏好，從而影響評(píng)價(jià)結(jié)果以及在此過程中生成的社會(huì)認(rèn)同。

2.治理型評(píng)價(jià)模型

治理型評(píng)價(jià)是由獨(dú)立或委托的第三方負(fù)責(zé)組織政府評(píng)價(jià)過程的、基于社會(huì)視角的評(píng)價(jià)，其核心功能是實(shí)現(xiàn)居民與政府之間的協(xié)調(diào)溝通，增大互動(dòng)性和參與性③。由于居民參與型評(píng)價(jià)所涉及變量的相對(duì)不確定，居民很難改變自身的認(rèn)知，而需要通過長時(shí)間的學(xué)習(xí)和試錯(cuò)才存在改變策略的可能，所以基于社會(huì)視角的治理型評(píng)價(jià)需要長時(shí)間的實(shí)行才能夠使居民完全關(guān)注并參與進(jìn)來。第三方從社會(huì)視角出發(fā)進(jìn)行的評(píng)價(jià)存在一定的優(yōu)勢(shì)，對(duì)于居民認(rèn)同感的形成、公平度的感知以及居民共有信念的形成都較為占優(yōu)。從績效評(píng)價(jià)目的出發(fā)，治理型評(píng)價(jià)更可能收集到居民的真實(shí)偏好，并能夠成為政府與公民之間溝通的橋梁，從而促進(jìn)社會(huì)資本增長和公民共有信念的形成。治理型評(píng)價(jià)是以最一般的居民來看待績效問題，也就是必然在評(píng)價(jià)中強(qiáng)調(diào)的是公平、公正、參與等基本價(jià)值，也可以說是社會(huì)認(rèn)可和希望達(dá)成的社會(huì)效率。所以，治理型評(píng)價(jià)并不完全以效率和效能的追求為主要目標(biāo)，而是側(cè)重參與性、公平性以及社會(huì)長期價(jià)值積累等。治理型評(píng)價(jià)是以第三方的客觀身份來收集公民偏好的過程，強(qiáng)調(diào)公民參與，注重社會(huì)基本價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。其更適用于改善公民與政府的關(guān)系以及真實(shí)反映公民的偏好。

民意調(diào)查型評(píng)價(jià)和治理型評(píng)價(jià)側(cè)重同樣基于社會(huì)視角，滿意度是其評(píng)價(jià)時(shí)重要的衡量變量。滿意度測(cè)量在實(shí)踐中存在很多問題，學(xué)者們已經(jīng)有了較多的結(jié)論，如公民容易根據(jù)對(duì)某一部門的滿意度來代替對(duì)政府的滿意度，公民容易對(duì)更接近的服務(wù)呈現(xiàn)出高滿意度而對(duì)抽象的政府行為怨聲載道，以及公民可能對(duì)政府的程序性公平更加看重等。以上現(xiàn)象都可歸結(jié)為由于居民對(duì)政府的評(píng)價(jià)存在信息不對(duì)稱，因此主觀感知、群體壓力、意識(shí)形態(tài)等難以量化的影響因素就容易凸顯出來。評(píng)價(jià)中需要謹(jǐn)慎地界定民意調(diào)查型評(píng)價(jià)和治理型評(píng)價(jià)的適用范圍。從績效損失的角度看，基于社會(huì)視角的評(píng)價(jià)有利于改善信息不對(duì)稱問題，通過居民的感知和參與都能夠反映出社會(huì)對(duì)政府職能的需求，從戰(zhàn)略層面定位政府職能，約束政府行為。

3.考核型評(píng)價(jià)模型

考核型評(píng)價(jià)用來描述由政府組織的、政府內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)以及平級(jí)部門之間所進(jìn)行的各種績效評(píng)價(jià)。其核心功能是通過內(nèi)部自評(píng)和相對(duì)的信息優(yōu)勢(shì)提高內(nèi)部組織績效。對(duì)于政府內(nèi)部所進(jìn)行的績效評(píng)價(jià)而言，政府各參與主體的策略都是由績效評(píng)價(jià)結(jié)果與責(zé)任的對(duì)應(yīng)程度來決定的。也就是說，政府績效評(píng)價(jià)的結(jié)果能在多大程度上反映責(zé)任與崗位、獎(jiǎng)懲的對(duì)應(yīng)關(guān)系，績效損失就能降低到什么程度。這主要是由于在政府績效評(píng)價(jià)的過程中，只要保證了這一點(diǎn)就可以約束官僚內(nèi)部的策略選擇以達(dá)到提升官僚效率的目的。責(zé)任與獎(jiǎng)懲存在較為確定的對(duì)應(yīng)關(guān)系對(duì)增進(jìn)效率是必不可少的。效率的提升是內(nèi)部的組織效率，與外部社會(huì)效率的提升并不存在必然聯(lián)系，即內(nèi)部組織效率的提升是社會(huì)效率提升的必要非充分條件?？己诵驮u(píng)價(jià)的優(yōu)勢(shì)在于，由于是政府內(nèi)部組織的，所以對(duì)于崗位和職責(zé)的分析信息是更加充分的，能夠限制官僚對(duì)策略的選擇，從而保證官僚內(nèi)部效率和效能的提升?？己诵驮u(píng)價(jià)針對(duì)官僚內(nèi)部效率的提升，適用于政府內(nèi)部所進(jìn)行的崗位分析、責(zé)任明晰、獎(jiǎng)懲評(píng)優(yōu)、效率激勵(lì)等。

4.參與型評(píng)價(jià)模型

參與型評(píng)價(jià)是指由第三方組織的對(duì)政府內(nèi)部組織效率進(jìn)行的績效評(píng)價(jià)。其核心功能是一種基于管理的評(píng)價(jià)，是咨詢、顧問、培訓(xùn)式的評(píng)價(jià)，以此達(dá)到政府績效提升的作用。對(duì)于政府內(nèi)部的績效，第三方會(huì)同時(shí)面臨信息不對(duì)稱和信息不確定性問題。信息不對(duì)稱是對(duì)整個(gè)政府信息獲取而言，信息不確定是對(duì)于政府內(nèi)部人員行動(dòng)一致性而言。從古典博弈模型出發(fā)，第三方對(duì)政府內(nèi)部進(jìn)行績效評(píng)價(jià)存在困難，可能造成績效結(jié)果的扭曲，所以參與型評(píng)價(jià)模型必須根據(jù)其核心功能選擇評(píng)價(jià)問題，從而將績效損失控制在最小范圍。參與型評(píng)價(jià)的合作主體主要是各高校和專業(yè)評(píng)估組織，從這一點(diǎn)出發(fā)，參與型評(píng)價(jià)事實(shí)上是通過外部智庫力量為政府解決管理中的問題提供支持，對(duì)政府的管理過程進(jìn)行重塑，或促進(jìn)學(xué)習(xí)型政府的形成。另一方面，第三方的存在往往在價(jià)值的選擇上具有中立性，在促進(jìn)政府部門間合作溝通協(xié)調(diào)的效率、績效觀念的拓展、公民參與的意識(shí)等方面具有更為積極的作用，從而督促整個(gè)政府內(nèi)部組織的合作溝通，以及對(duì)社會(huì)長遠(yuǎn)效率的認(rèn)同，從價(jià)值層面改善政府行為和行政理念。

考核型評(píng)價(jià)和參與型評(píng)價(jià)都是基于組織視角，兩種模型都以提升政府內(nèi)部組織效率為目的。兩種模型的典型差異在于評(píng)價(jià)過程中所面對(duì)的信息問題是不同的：考核型評(píng)價(jià)面對(duì)的是組織內(nèi)部的不確定性問題，通過績效評(píng)價(jià)的引導(dǎo)能夠建立相應(yīng)的機(jī)制來引導(dǎo)人們的行為；參與型評(píng)價(jià)則同時(shí)面臨信息不確定和信息不對(duì)稱的情況，需通過管理方法的植入來解決組織協(xié)同、職能協(xié)調(diào)和流程優(yōu)化等問題，由此可以看出兩種模型在適用范圍上是存在較大差別的。

5.決策型評(píng)價(jià)模型

決策型評(píng)價(jià)是指政府組織的、由外部專家所組成的、對(duì)政府績效的評(píng)價(jià)。其核心功能是對(duì)專業(yè)領(lǐng)域問題的決策進(jìn)行指導(dǎo)。專家評(píng)價(jià)的適用范圍應(yīng)有一定限制。從古典博弈模型而言，由于專家評(píng)價(jià)由政府組織，且主要為自身服務(wù)，所以很難從長期對(duì)官僚的策略進(jìn)行改善，也很難在官僚的內(nèi)部形成約束的套嵌機(jī)制。有針對(duì)性的以及范圍較小的決策型評(píng)價(jià)可以保證績效損失達(dá)到最小。由于是政府組織，專家在評(píng)價(jià)過程中對(duì)政府內(nèi)部的實(shí)施情況有更全面的認(rèn)識(shí)，能夠克服信息問題，但同時(shí)也可能因此容易站在政府的角度看待整體效率的評(píng)價(jià)。由于政府組織的專家評(píng)價(jià)更多的是為政府優(yōu)化策略和改善決策，因而也就存在從社會(huì)效率出發(fā)的績效損失。正是由于這一特點(diǎn)，根據(jù)專家所擁有的專業(yè)知識(shí)，決策型評(píng)價(jià)應(yīng)該從政府部門的公共政策實(shí)施、公共項(xiàng)目運(yùn)行情況以及公共資金使用效率等對(duì)政府績效進(jìn)行專項(xiàng)評(píng)價(jià)。

6.監(jiān)督型評(píng)價(jià)模型

由第三方組織的、評(píng)價(jià)主體是政府之外的專家構(gòu)成的評(píng)價(jià)模型稱為監(jiān)督型評(píng)價(jià)，其核心功能是從社會(huì)視角來評(píng)價(jià)政府專業(yè)領(lǐng)域行為的績效。監(jiān)督型評(píng)價(jià)與決策型評(píng)價(jià)相比，兩者的評(píng)價(jià)內(nèi)容是相同的，主要對(duì)公共政策實(shí)施、公共項(xiàng)目運(yùn)行、公共資金使用等進(jìn)行評(píng)價(jià)。而兩者的評(píng)價(jià)目的是不同的，決策型評(píng)價(jià)的目的是服務(wù)政府決策，而監(jiān)督型評(píng)價(jià)主要是通過專業(yè)分析起到社會(huì)監(jiān)督和社會(huì)反饋的作用。監(jiān)督型評(píng)價(jià)的適用條件與其評(píng)價(jià)目的相符合，所以，監(jiān)督型評(píng)價(jià)的適用范圍就是針對(duì)需要監(jiān)督的公共項(xiàng)目和公共資金進(jìn)行評(píng)估，以及對(duì)某種公共政策是否起到其預(yù)想作用的社會(huì)反饋進(jìn)行測(cè)量。

決策型評(píng)價(jià)和監(jiān)督型評(píng)價(jià)都是基于技術(shù)視角，強(qiáng)調(diào)對(duì)專業(yè)知識(shí)的需要和對(duì)專業(yè)領(lǐng)域的識(shí)別判別能力。所以，該類評(píng)價(jià)只適用對(duì)具體項(xiàng)目、政策等進(jìn)行評(píng)價(jià)，如核電開發(fā)、海洋開發(fā)或公共衛(wèi)生政策等。政府在日常決策過程中對(duì)此類評(píng)價(jià)有較為廣泛的運(yùn)用，如政府項(xiàng)目的專家評(píng)定、專家測(cè)評(píng)等，在這些過程中需要特定專家為政府的決策提供依據(jù)并在此過程中進(jìn)行知識(shí)積累。兩種模型都是以專業(yè)知識(shí)為出發(fā)點(diǎn)的，所以對(duì)于技術(shù)效率的追求要高于其他模型，而不同的目標(biāo)和組織形式則會(huì)形成不同結(jié)果和社會(huì)反饋。

以上所總結(jié)的六種模型，是基于兩種分類標(biāo)準(zhǔn)所進(jìn)行的理論總結(jié)。不同模型的選擇與適用強(qiáng)調(diào)了兩個(gè)問題：一是政府績效評(píng)價(jià)中的模型選擇問題，即不同的組織體系對(duì)政府績效存在不同的影響，也衍生出不同的模型及不同的績效損失；二是對(duì)六種績效評(píng)價(jià)模型的總結(jié)，即怎樣通過實(shí)踐中的案例進(jìn)行驗(yàn)證。

四、案例研究

1.內(nèi)案例研究的思路與方法

（1）案例選取的方法

案例的資料選取主要來源于地方政府創(chuàng)新網(wǎng)、地方政府的門戶網(wǎng)站、2005年以來相關(guān)績效會(huì)議集錄、CNKI學(xué)術(shù)網(wǎng)公布的論文研究成果。案例選取的依據(jù)是是否具備綜合性特點(diǎn)，即符合理論模型中兩種以上組合的地方政府績效評(píng)價(jià)案例才能入選。存在兩種以上理論模型案例的涵義是，案例所達(dá)到的實(shí)質(zhì)效果必須能夠精煉出兩種以上的理論模型運(yùn)用。選擇綜合性績效評(píng)價(jià)案例的目的在于：首先，綜合型的績效評(píng)價(jià)是未來績效評(píng)價(jià)發(fā)展的趨向，從效率、公平、責(zé)任、民主等多個(gè)維度詮釋政府行為，考量政府的效能建設(shè)是績效評(píng)價(jià)的重要功能；其次，政府績效評(píng)價(jià)中多模型的組合方式，組合的強(qiáng)度不僅能夠反映每一種模型實(shí)際采用的強(qiáng)度，更能夠綜合地考察模型運(yùn)用中存在的績效損失問題，從而優(yōu)化模型在實(shí)踐中的使用。根據(jù)以上案例選取的方法選取如下典型案例進(jìn)行分析：A.甘肅第三方績效評(píng)價(jià)④；B.廣東省政績考核⑤；C.南通市政府績效評(píng)估⑥；D.杭州市政府綜合績效評(píng)價(jià)⑦； E.青島市政府績效評(píng)估⑧；F.浦東新區(qū)政府績效評(píng)估⑨；G.思明市政府績效評(píng)估⑩；H.珠海市萬人評(píng)政府；I.廣州市整體績效評(píng)估；J.北京市政府績效管理；K.湖州市干部評(píng)價(jià)；L.青島市干部評(píng)價(jià)；M.深圳市政府績效評(píng)價(jià)。

（2）案例中數(shù)據(jù)歸集的方法

地方政府績效評(píng)價(jià)模型選擇趨勢(shì)數(shù)據(jù)歸集的方法

案例中數(shù)據(jù)的歸集主要是從實(shí)際的案例中抽象出理論模型的過程。案例的數(shù)據(jù)歸集存在兩個(gè)目的：首先，歸集得出政府績效評(píng)價(jià)模型選擇的趨勢(shì)，其中，模型選擇個(gè)數(shù)先按照“一、一加總”，得出模型選擇個(gè)數(shù)直接加總的值；其次，根據(jù)案例中模型選擇的實(shí)際影響程度，即賦予模型選擇相應(yīng)的權(quán)重，進(jìn)行加權(quán)加總，得出權(quán)重調(diào)整后的模型選擇數(shù)量。模型選擇數(shù)據(jù)的得出是從案例的目標(biāo)出發(fā)，運(yùn)用內(nèi)容分析法來確定案例所使用的理論模型，并直接對(duì)所有案例使用的個(gè)數(shù)實(shí)行“一、一加總”；權(quán)重調(diào)整后的模型選擇數(shù)量的得出分為兩個(gè)步驟，首先根據(jù)實(shí)際案例中指標(biāo)體系中的權(quán)重分配來確定基礎(chǔ)的模型選擇權(quán)重，其次根據(jù)具體案例的實(shí)際結(jié)果使用方式對(duì)模型中實(shí)際使用的每一種方法進(jìn)行權(quán)重調(diào)節(jié)，形成權(quán)重調(diào)整后的模型選擇數(shù)量（權(quán)重調(diào)整最終的確定方法運(yùn)用德爾菲法）。權(quán)重調(diào)節(jié)的方法在其案例本身相關(guān)評(píng)價(jià)所賦予的權(quán)重基礎(chǔ)上形成，設(shè)置三個(gè)調(diào)整指標(biāo)，即參與度（從公民的實(shí)際參與程度調(diào)節(jié)滿意度類模型的權(quán)重，如社會(huì)資本的提升、公民意識(shí)的培育等）、變化度（對(duì)案例使用模型的持續(xù)性調(diào)節(jié)內(nèi)部評(píng)價(jià)與外部評(píng)價(jià)模型的權(quán)重，如引入新模型的速率、組織者與評(píng)價(jià)者多元化的速率等）和目標(biāo)相關(guān)度（對(duì)案例實(shí)際可達(dá)目標(biāo)與原目標(biāo)對(duì)比來形成功能性模型的權(quán)重，如目標(biāo)完成程度、模型功能性等）。以上數(shù)據(jù)的歸集形成圖3。

？譺？訛政府績效評(píng)價(jià)模型功能性匹配與激勵(lì)性匹配歸集的方法

模型功能性匹配與激勵(lì)性匹配來自整個(gè)績效評(píng)價(jià)過程中兩次匹配度的測(cè)量。模型功能性匹配與激勵(lì)性匹配只研究其相對(duì)匹配性問題，也就是用高中低來表達(dá)匹配的相對(duì)程度。如圖2所示，高匹配度意味著案例目標(biāo)的達(dá)成與所選擇的理論模型能夠?qū)崿F(xiàn)的有限目標(biāo)具有較高契合性，中、低匹配依次意味著契合性的降低。高、中、低只是一種案例之間相互比較的程度，并沒有具體的數(shù)量關(guān)系，兩種契合度的量度主要運(yùn)用德爾菲法對(duì)案例中的兩種匹配度進(jìn)行高、中、低的評(píng)價(jià)，從而將案例處于的相對(duì)位置描述于圖4。

（3）數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的分析與結(jié)論

？譹？訛政府績效評(píng)價(jià)模型選擇的分析

地方政府績效評(píng)價(jià)的比例圖（如圖3所示）反映了政府績效案例在直接加總和進(jìn)行權(quán)重調(diào)整后的模型選擇變化趨勢(shì)。從個(gè)數(shù)直接加總的柱狀圖中不難看出，考核型評(píng)價(jià)與民意調(diào)查型評(píng)價(jià)在績效評(píng)價(jià)的模型選擇中占據(jù)主導(dǎo)，其余評(píng)價(jià)方式使用的頻率是基本相近的（只有決策型較少，這與決策型主要用于專項(xiàng)績效評(píng)價(jià)有關(guān)）。這說明在地方政府績效評(píng)價(jià)的模型選擇中，更多以考核型評(píng)價(jià)為主，關(guān)注政府的需求，而輔助于社會(huì)效率，以此形成模型選擇的主流趨勢(shì)[6]。但是，從權(quán)重調(diào)整后的模型選擇來看，民意調(diào)查型評(píng)價(jià)的方式較之于官僚效率型大大降低了，并與參與型評(píng)價(jià)基本持平。這反映出了在地方政府績效的實(shí)踐中，雖然案例中使用民意調(diào)查型模型的頻率很高，但其在績效評(píng)價(jià)過程中起到的實(shí)際功能卻是相對(duì)低的。其中的原因，我們認(rèn)為主要是集中于民意調(diào)查型評(píng)價(jià)所能起到的功能性作用時(shí)常被實(shí)踐者誤判。另外，民意調(diào)查型評(píng)價(jià)常常因?yàn)榻Y(jié)果使用與評(píng)價(jià)本身的對(duì)接失效而削弱了其在績效評(píng)價(jià)中的作用。需要重點(diǎn)引起重視的另一個(gè)問題是，參與型評(píng)價(jià)在權(quán)重調(diào)整之后的相對(duì)位置明顯上升了。參與型評(píng)價(jià)強(qiáng)調(diào)基于管理的評(píng)價(jià)，并運(yùn)用較為中立的價(jià)值判斷來審視政府整體管理過程，進(jìn)而審視政府內(nèi)部的效率，通過管理的提升來促進(jìn)政府績效的提升。這種模型使用呈現(xiàn)出實(shí)質(zhì)的上升，主要是由于官僚效率提升不同的信息問題導(dǎo)致的，更多的績效評(píng)價(jià)案例注意到這樣的運(yùn)用應(yīng)該理解為對(duì)中立價(jià)值介入的認(rèn)同、對(duì)管理過程重塑的重視以及公民共同價(jià)值需求的一種回應(yīng)。治理型評(píng)價(jià)調(diào)整權(quán)重后出現(xiàn)了下降趨勢(shì)，主要是由于對(duì)治理型評(píng)價(jià)本身功能性的理解存在偏差，其視角在社會(huì)效率，更多的應(yīng)將其功能集中在公民偏好的收集和政府公民關(guān)系問題改善這一視角，偏重社會(huì)效率是治理評(píng)價(jià)的主要功能。其余的模型適用基本處于輔助與從屬的地位。值得一提的是，專家作用的強(qiáng)調(diào)更多地需要從組織方式上進(jìn)行保障?？傊?，多模型組合是績效評(píng)價(jià)發(fā)展的大趨勢(shì)，然而在這個(gè)過程，績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是以模型的功能性匹配為前提的。

政府績效評(píng)價(jià)模型選擇中的績效損失評(píng)價(jià)

政府績效評(píng)價(jià)模型功能性效率與激勵(lì)性效率的案例散點(diǎn)圖（如圖4所示），模型的功能性匹配已從上述途徑中得出，模型的激勵(lì)性匹配通過內(nèi)容研究的方法對(duì)案例后期的結(jié)果使用方式、影響結(jié)果進(jìn)行分析得出。將13個(gè)案例的相對(duì)位置標(biāo)于圖中，所反映出來的是不同組合下政府績效評(píng)價(jià)案例可能產(chǎn)生的績效損失以及績效損失表現(xiàn)出來的不同階段和不同程度。具體將案例中不同分布的點(diǎn)分為9個(gè)方框，分別代表了9種不同的績效評(píng)價(jià)績效損失的類型，將其簡要描述于圖5。圖5表明了績效損失出現(xiàn)的階段以及原因，最后的整體績效即曲線的斜率是對(duì)出現(xiàn)總體績效損失趨勢(shì)的大致描述。

圖5中橫軸代表模型隨時(shí)間運(yùn)行呈現(xiàn)的不同匹配性的不同階段，即根據(jù)模型選擇性匹配和模型激勵(lì)性匹配將模型組合分為兩個(gè)階段?？v軸代表績效損失的大小，由下向上績效損失逐漸增大。曲線的傾斜理解為績效損失隨時(shí)間的上升或下降，斜率是績效損失變化的程度。A點(diǎn)是績效評(píng)價(jià)的起始點(diǎn)，由于第一階段模型選擇性匹配的不同，對(duì)應(yīng)了不同的績效損失，處于上方的為匹配度低（高績效損失），中間的為匹配度中（中績效損失），下方的為匹配度高（低績效損失）。從A點(diǎn)分別出現(xiàn)三種不同的匹配度，為了描述趨勢(shì)的連貫性，此處用較為平滑的曲線鏈接A點(diǎn)到B、C、D點(diǎn)的過程，也表明隨著評(píng)價(jià)的進(jìn)行，模型選擇的匹配性慢慢表現(xiàn)出來。B、C、D點(diǎn)向后都存在三種組合，9種組合分別代表了不同績效損失產(chǎn)生的原因和程度。組合1是高模型匹配性下的高激勵(lì)，在D點(diǎn)以后，曲線表現(xiàn)為績效損失的加速下降，最終達(dá)到一個(gè)穩(wěn)定的值。組合2是高模型匹配性下的中激勵(lì)，曲線表現(xiàn)績效損失較小程度的上升，但基本維持在中央水平。組合2的中激勵(lì)對(duì)高模型匹配產(chǎn)生了一定的消解作用使得績效損失的下降不明顯，但變化的斜率也是較小的。組合3是高模型匹配性下的低激勵(lì)，曲線表現(xiàn)為績效損失的減速上升，最后維持在一個(gè)較穩(wěn)定的水平。組合3的低激勵(lì)使得高匹配的作用完全沒能夠發(fā)揮出來，在現(xiàn)實(shí)中可能是結(jié)果使用環(huán)節(jié)出現(xiàn)的不當(dāng)使用。組合4與組合5相似，都是中模型匹配下的高激勵(lì)，在C點(diǎn)以后，曲線表現(xiàn)為績效損失的小幅上升，由于組合5的高激勵(lì)缺乏模型科學(xué)性的支撐，所以導(dǎo)致小幅增加績效損失。組合6中匹配下的中激勵(lì)，績效損失維持在穩(wěn)定的水平上，基本不變。組合7是低匹配下的高激勵(lì)，在B點(diǎn)以后，曲線表現(xiàn)為績效損失的減速上升，最終保持一個(gè)穩(wěn)定狀態(tài)。高激勵(lì)產(chǎn)生的基礎(chǔ)存在問題，反而加速了低效率的產(chǎn)生，在現(xiàn)實(shí)中可能表現(xiàn)為評(píng)估并不能反映實(shí)際，但卻大量運(yùn)用于資源的重新分配，從而使得總體績效損失大幅上升。組合8是低匹配下的中激勵(lì)，與組合7相同，只是偏離的幅度有所降低。組合9是低匹配下的低激勵(lì)，該種組合雖然不具有科學(xué)性，由于最終沒有產(chǎn)生激勵(lì)作用，所以績效損失相對(duì)保持與前項(xiàng)不變。D點(diǎn)以后是另一組可能的績效損失曲線（用虛線表示），目的是探討可能出現(xiàn)的中匹配、中激勵(lì)與高匹配、低激勵(lì)存在的另一種可能的關(guān)系，中匹配、中激勵(lì)的整體績效損失可能會(huì)小于高匹配、低激勵(lì)是由于所認(rèn)定的第一階段的績效損失不同。第一階段的模型匹配是績效測(cè)量科學(xué)性的體現(xiàn)，所以組合3的績效損失大于組合6。虛線所表示的情況是在科學(xué)性有相對(duì)保證的情況下，相對(duì)高的激勵(lì)性能夠保證較小的績效損失，但這種情況不會(huì)出現(xiàn)在低匹配中，因?yàn)榈推ヅ錈o法保證科學(xué)性的最低要求，所以低匹配所有組合的績效損失都不可能低于中匹配的組合。

2.關(guān)于國外地方政府績效評(píng)價(jià)模型選擇的初步討論

國外地方政府績效評(píng)價(jià)與我國地方政府績效評(píng)價(jià)存在較大差異，其中影響的因素包括制度環(huán)境、政府職能的邊界、中央與地方的關(guān)系、行政體制等等[7]。其中明顯的差別是，在國外的績效評(píng)價(jià)實(shí)踐中，政治過程是一個(gè)制訂績效目標(biāo)的過程，當(dāng)該過程完成之后就形成了績效合約，績效合約由相應(yīng)的城市經(jīng)理人來完成。績效目標(biāo)的測(cè)定過程就是公民集體選擇以及偏好建立的過程，最終績效的評(píng)價(jià)則可能由不同主體進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督[8]。

（1）美國地方政府績效評(píng)價(jià)中的模型選擇

從美國地方政府的評(píng)價(jià)主體就能夠總結(jié)出美國地方政府績效評(píng)價(jià)的模型選擇：由基金會(huì)出資的專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。在美國，大量的獨(dú)立于政府之外開展政府績效評(píng)價(jià)活動(dòng)的機(jī)構(gòu)都是由各類基金會(huì)為其資助活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，因此他們?cè)谪?cái)務(wù)上與政府機(jī)構(gòu)并無關(guān)聯(lián)，不接受政府部門的指揮或領(lǐng)導(dǎo)。這類機(jī)構(gòu)以財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)基金會(huì)資助建立的“政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)（The Government Accounting Standards Board，簡稱GASB）”為代表。以地方政府為成員的聯(lián)盟團(tuán)體。美國各地方政府之間的交流與學(xué)習(xí)活動(dòng)十分頻繁，對(duì)一些大家共同面對(duì)的問題和挑戰(zhàn)常常通過各種途徑進(jìn)行討論。一些參與度較高的討論活動(dòng)經(jīng)常會(huì)衍生出參與成員之間的后續(xù)聯(lián)系與合作，進(jìn)而擴(kuò)展成為重點(diǎn)關(guān)注某一問題的聯(lián)盟性團(tuán)體。這類機(jī)構(gòu)以“國際市/縣管理協(xié)會(huì)（The International City/County Management Association，簡稱ICMA）”為代表。高等院校的研究機(jī)構(gòu)。高等院校是美國科學(xué)研究機(jī)構(gòu)的代表之一。圍繞公共管理或公共政策等專業(yè)，許多高校開展與地方政府績效評(píng)價(jià)有關(guān)的項(xiàng)目研究，從學(xué)理上對(duì)實(shí)踐活動(dòng)予以總結(jié)和指導(dǎo)。這類機(jī)構(gòu)以錫拉丘茲大學(xué)的“坎貝爾公共事務(wù)研究所（Campbell Public Affairs Institute）”為代表。地方政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)。審計(jì)工作在美國地方政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)過程中十分重要，相關(guān)審計(jì)內(nèi)容幾乎覆蓋了地方政府活動(dòng)的方方面面。有關(guān)政府績效及預(yù)算的審計(jì)就是眾多內(nèi)容中的一類，因此，從工作性質(zhì)上講，審計(jì)活動(dòng)本身也是一種對(duì)政府績效的側(cè)面評(píng)判。審計(jì)活動(dòng)通常都由隸屬于同級(jí)政府的審計(jì)部門負(fù)責(zé)，其中以俄勒岡州波特蘭市的“審計(jì)辦公室（Office of the City Auditor）”為代表。

開展具體評(píng)價(jià)活動(dòng)時(shí)，第一和第二類機(jī)構(gòu)會(huì)通過與地方政府相關(guān)部門（例如第四類機(jī)構(gòu)）合作的方式開展評(píng)價(jià)，但并不從屬于該政府部門，因此仍具有獨(dú)立性。而第三類機(jī)構(gòu)則基本采取由該機(jī)構(gòu)獨(dú)立完成的方式開展評(píng)價(jià)。根據(jù)以組織者作為績效評(píng)價(jià)類型劃分標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)，美國地方政府績效評(píng)價(jià)基本都屬于外部評(píng)價(jià)，其中，由前兩類機(jī)構(gòu)實(shí)施的評(píng)價(jià)類似于委托第三方評(píng)價(jià)，第三類機(jī)構(gòu)實(shí)施的評(píng)價(jià)類似于獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)。從模型選擇的角度而言，美國更多的是以治理型評(píng)價(jià)、參與型評(píng)價(jià)和監(jiān)督型評(píng)價(jià)為主[9]。

（2）英國地方政府績效評(píng)價(jià)的模型選擇

英國地方政府績效評(píng)價(jià)伴隨著英國中央與地方關(guān)系的變化而發(fā)展，1999年的《地方政府法案》賦予中央政府確定和發(fā)布所有“最佳價(jià)值當(dāng)局”（英國政府績效管理體系所涉及的所有地方政府和公共機(jī)構(gòu)的稱謂）都必須達(dá)到的績效目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，其中簽訂公共服務(wù)協(xié)議就是確定地方政府績效目標(biāo)的主要形式。公共服務(wù)協(xié)議是當(dāng)前英國中央政府和地方政府之間通過協(xié)商達(dá)成的績效管理目標(biāo)的法律文件，協(xié)議的目標(biāo)涉及地方政府和公共機(jī)構(gòu)職能的若干方面，如財(cái)政、住房、交通、教育等。2002年形成的“全面績效評(píng)估”體系（CPA）是其廣泛使用的評(píng)價(jià)體系。該體系的特點(diǎn)是：？譹？訛保障了績效評(píng)估管理主體的獨(dú)立性、權(quán)威性和多元性。英國政府績效管理的主體往往是獨(dú)立的，不具有政黨身份，不受政治集團(tuán)的影響。如審計(jì)署直接向議會(huì)負(fù)責(zé)，各行業(yè)規(guī)則組織也是獨(dú)立的法定機(jī)構(gòu)。英國對(duì)地方政府績效管理主體進(jìn)行多元化確立，依據(jù)法律成立了諸多地方政府績效管理主體，如各行業(yè)規(guī)制組織。？譺？訛創(chuàng)設(shè)績效評(píng)估體系的原則具有開放性、透明性。指標(biāo)體系及其具體實(shí)施方案都主動(dòng)征求公眾、專家學(xué)者、社區(qū)機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體、志愿組織、商業(yè)組織和地方政府的意見和建議。？譻？訛政府績效的推動(dòng)力主要來源于政府。英國地方政府績效評(píng)價(jià)主要的推動(dòng)力還是來源于政府，并從政府能力、成本和產(chǎn)出來設(shè)計(jì)最后價(jià)值績效指標(biāo)，以此引導(dǎo)地方政府提升能力、降低成本和提高服務(wù)水平。2007年英國政府又進(jìn)一步完善CPA，從民眾生活、區(qū)域整體、未來發(fā)展、公民參與等角度改進(jìn)CPA評(píng)價(jià)體系，試用綜合區(qū)域評(píng)估體系（CAA）。從英國地方政府績效評(píng)價(jià)的發(fā)展中不難看出，其績效評(píng)價(jià)的推動(dòng)力主要來源于中央政府和地方政府，也就是說其組織評(píng)價(jià)的主體集中于政府這一層，獨(dú)立機(jī)構(gòu)更多的是輔助機(jī)制而不是主要的評(píng)價(jià)主體，公民在事前的績效目標(biāo)制定和事后的績效監(jiān)督都發(fā)揮著相應(yīng)作用。從模型選擇的角度而言，民意調(diào)查型評(píng)價(jià)、考核型評(píng)價(jià)、決策型評(píng)價(jià)是英國地方政府的主流模型。

（3）日本地方政府績效評(píng)價(jià)的模型選擇

日本現(xiàn)行績效評(píng)價(jià)制度的體系主要包括在中央政府層面上的評(píng)價(jià)和地方層面上的評(píng)價(jià)。中央政府的評(píng)價(jià)包括：政策評(píng)價(jià)（事前和事后），如費(fèi)用效果分析；效率評(píng)價(jià)（事后），如業(yè)績測(cè)定；綜合評(píng)價(jià)（事后），如項(xiàng)目評(píng)價(jià)；規(guī)制影響評(píng)價(jià)（事前），如成本收益分析；獨(dú)立行政法人評(píng)價(jià)和國立大學(xué)法人評(píng)價(jià)，如業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)。地方政府的評(píng)價(jià)包括：行政評(píng)價(jià)（事后），如業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)；政策評(píng)價(jià)（事前和事后），如投入產(chǎn)出分析；獨(dú)立行政法人評(píng)價(jià)，如業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)。日本評(píng)價(jià)制度的特征是：具有綜合性，即評(píng)價(jià)的范圍、時(shí)間、手段、方法；現(xiàn)有模式與新設(shè)模式同時(shí)運(yùn)行；由多層次的機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)績效評(píng)價(jià)目標(biāo)，包括內(nèi)閣府、總務(wù)省、各省府、財(cái)務(wù)省、會(huì)計(jì)檢察院；績效目標(biāo)集中于內(nèi)部管理行為的改善以及對(duì)公民責(zé)任的實(shí)現(xiàn)；基本為行政內(nèi)部評(píng)價(jià)。地方政府不同的評(píng)價(jià)體系對(duì)應(yīng)著日本地方政府不同的績效評(píng)價(jià)對(duì)象、目標(biāo)、功能、評(píng)價(jià)者等。行政評(píng)價(jià)的對(duì)象是行政事務(wù)，評(píng)價(jià)目的是改善行政效率并對(duì)公眾負(fù)責(zé)，績效目標(biāo)由政府部門制定，其功能是考核和咨詢，評(píng)價(jià)者是行政內(nèi)部人員與專家。政策評(píng)價(jià)的對(duì)象是公共政策，評(píng)價(jià)目的是改善效率并對(duì)公眾負(fù)責(zé)，績效目標(biāo)的設(shè)定是法律規(guī)定或政策管理者，其功能是評(píng)價(jià)、咨詢和研究，評(píng)價(jià)者由內(nèi)部人員與專家構(gòu)成。獨(dú)立行政法人評(píng)價(jià)的對(duì)象是獨(dú)立法人的相關(guān)業(yè)務(wù)，目的是對(duì)獨(dú)立法人相關(guān)業(yè)務(wù)的完成度進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)目標(biāo)由管理該獨(dú)立法人的主管大臣來設(shè)定，其功能是評(píng)價(jià)和監(jiān)察，評(píng)價(jià)者由內(nèi)部人員和專家組成。從日本現(xiàn)行績效評(píng)價(jià)制度而言，內(nèi)部人員和專家是評(píng)價(jià)的主體，大學(xué)等研究機(jī)構(gòu)也對(duì)政府進(jìn)行相對(duì)獨(dú)立的評(píng)價(jià)。從其模型選擇而言，側(cè)重考核型評(píng)價(jià)、監(jiān)督型評(píng)價(jià)和決策型評(píng)價(jià)。

18 研究政府績效后期的激勵(lì)效果可以選用對(duì)相關(guān)績效評(píng)價(jià)報(bào)道內(nèi)容進(jìn)行內(nèi)容分析，由于后期激勵(lì)的問題不但涉及社會(huì)反映還涉及政府內(nèi)部的實(shí)際作用，本文并沒有采用該種方式。此處內(nèi)容研究的對(duì)象是起初案例搜索的相關(guān)學(xué)術(shù)論文，在各案例模型選擇分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行。內(nèi)容研究分析類目為：評(píng)價(jià)目標(biāo)、評(píng)價(jià)組織者、評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)結(jié)果的使用者、評(píng)價(jià)結(jié)果使用的途徑、評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)施的監(jiān)督者、監(jiān)督評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)施的途徑、評(píng)價(jià)的持續(xù)性。由此可見，此處的激勵(lì)性并不完全，本文只從可能的制度機(jī)制對(duì)產(chǎn)生的激勵(lì)性進(jìn)行研究和相對(duì)高低的評(píng)判。

19 對(duì)于美國政府績效評(píng)價(jià)中模型選擇的研究參考馬佳錚，包國憲：《美國地方政府績效評(píng)價(jià)實(shí)踐進(jìn)展評(píng)述》，《理論與改革》 2010年第4期。

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