我國農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制的創(chuàng)新性探索

戴旭宏　王薔

〔摘要〕 完善農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的核心。近年來，國家積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，先后選擇試點(diǎn)區(qū)域，通過發(fā)揮市場作用健全完善農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制。從試點(diǎn)情況看，面對不同的資源稟賦、區(qū)域特征及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不同地區(qū)探索實(shí)踐亦不相同。本文在現(xiàn)有學(xué)者對農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制的研究基礎(chǔ)上，結(jié)合四川省試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐探索，分析得出農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制改革的基本判斷以及推動(dòng)農(nóng)業(yè)水價(jià)更好運(yùn)行的相關(guān)建議。

〔關(guān)鍵詞〕 農(nóng)業(yè)水價(jià) 形成機(jī)制 綜合改革

〔中圖分類號〕F323.213 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1008—0694（2018）05—0058—06

一、引言

農(nóng)業(yè)一直以來都是我國用水大戶，也是節(jié)水潛力所在。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)用水受到需求日益加劇而供給顯著不足的雙重壓力。從需求方面來看，我國農(nóng)業(yè)對水資源的依賴性極強(qiáng)，約有65%的糧食作物和90%的經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)在灌溉農(nóng)田上；而同時(shí)，干旱等自然災(zāi)害頻發(fā)也使得農(nóng)業(yè)灌溉用水的需求大大提升。從供給方面來看，近年來我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的蓬勃發(fā)展為水資源持續(xù)利用帶來了巨大的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)：一是水源污染嚴(yán)重。目前，我國海河流域水源污染較為嚴(yán)重，部分湖泊萎縮、河湖斷流、水體富營養(yǎng)化、生態(tài)退化等問題突出，直接影響水源使用。二是用水超采問題。當(dāng)前，我國已有多個(gè)地下水超采區(qū)，面積近20萬平方公里，造成部分地區(qū)地面持續(xù)沉降的地質(zhì)問題。三是水土流失嚴(yán)重。近年來，我國水土流失面積年均超過200萬平方公里，嚴(yán)重的水土流失導(dǎo)致部分地區(qū)土地荒漠化、耕地?fù)p毀、河湖游積等問題，加劇了下游地區(qū)的洪澇災(zāi)害。四是生態(tài)惡化突顯。由于河道內(nèi)水源過量使用，河流斷流次數(shù)加劇，斷流時(shí)間和斷流河段增長，嚴(yán)重破壞河道生態(tài)健康。同時(shí)，工業(yè)和生活用水的快速增長爭奪了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水份額，也使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水供給量大為減少。上述現(xiàn)實(shí)問題導(dǎo)致農(nóng)業(yè)水資源供給短缺已然成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要制約因素。

水價(jià)調(diào)控是水資源管理最有效的經(jīng)濟(jì)手段之一，合理的水價(jià)能有效減少水資源浪費(fèi)，促進(jìn)水資源合理配置，有利于實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。近年來，我國以健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制為核心，發(fā)揮市場作用實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水資源的合理配置，提高農(nóng)業(yè)用水效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。2014年，國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部等四部委聯(lián)合發(fā)文，在已有試點(diǎn)基礎(chǔ)上，選定80個(gè)試點(diǎn)縣，推行農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目。2016年，國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》提出，“用10年左右時(shí)間，建立健全合理的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)用水方式?！?017年中央一號文件進(jìn)一步指出“全面推廣農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，完善農(nóng)業(yè)水價(jià)的形成機(jī)制與農(nóng)業(yè)節(jié)水的激勵(lì)機(jī)制”。一系列的國家政策為我國農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制改革提供了強(qiáng)有力的制度支撐。

四川作為農(nóng)業(yè)大省，總體而言，水資源含量豐富，常年降水較為豐沛，因此推動(dòng)農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制改革、農(nóng)民形成節(jié)水意識的難度較大，改革積極性也較弱。因此，四川省將推動(dòng)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革、建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制的目標(biāo)重點(diǎn)鎖定在精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)的機(jī)制建立層面，即通過建立內(nèi)在的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民形成節(jié)水意識，促進(jìn)農(nóng)業(yè)合理用水。由此，2017年，四川省出臺了《推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)施方案》，通過配套完善灌排河供水脊梁工程體系，深化農(nóng)田水利工程管理體制改革，構(gòu)建可持續(xù)的精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制；分灌區(qū)、分區(qū)域、分步驟穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，建立健全科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，大力提升農(nóng)業(yè)用水效率，優(yōu)化農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)用水方式由粗放式向集約化轉(zhuǎn)變。

二、國內(nèi)研究現(xiàn)狀

目前，國內(nèi)農(nóng)業(yè)水價(jià)研究主要集中在以下四個(gè)方面：一是農(nóng)業(yè)水價(jià)承載力研究。沈大軍等（2001）對黃淮海流域灌區(qū)農(nóng)民灌溉水費(fèi)支出進(jìn)行調(diào)查研究，分析了水費(fèi)支出占收入的比例情況。姜文來（2003）在回顧我國農(nóng)業(yè)水價(jià)演變歷程基礎(chǔ)上，分析了當(dāng)前政策難以實(shí)施的影響因素，提出了農(nóng)業(yè)水價(jià)承載力的模型公式。呂彥（2014）指出，農(nóng)民是農(nóng)業(yè)水價(jià)承受的主體，其承受能力的大小決定著農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的力度和進(jìn)程。二是農(nóng)業(yè)水價(jià)補(bǔ)貼研究。鄒新峰（2005）指出，農(nóng)村稅費(fèi)改革對末級渠系建設(shè)和農(nóng)業(yè)水費(fèi)收取影響巨大，建議推動(dòng)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，建立合理的農(nóng)業(yè)用水補(bǔ)償機(jī)制。劉紅梅等（2006）從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對不同農(nóng)業(yè)水價(jià)補(bǔ)貼方式比較分析，研究表明農(nóng)業(yè)水價(jià)補(bǔ)貼方式透明化的激勵(lì)效益更顯著。孫亞武（2011）根據(jù)案例地區(qū)實(shí)踐中存在的問題，提出了公共財(cái)政對水價(jià)成本補(bǔ)償?shù)恼呓ㄗh。三是農(nóng)戶灌溉決策行為以及影響因素研究。張新煥等（2013）指出，自然因素是導(dǎo)致農(nóng)戶灌溉行為區(qū)域差異的根源，影響農(nóng)戶對灌溉和節(jié)水的認(rèn)識主要是農(nóng)戶教育水平和認(rèn)知結(jié)構(gòu)，而政府政策會(huì)顯著影響農(nóng)戶的決策行為。楊宇等（2016）對農(nóng)戶在嚴(yán)重干旱情況下的灌溉適應(yīng)行為進(jìn)行了分析，結(jié)果表明良好的農(nóng)田水利設(shè)施條件對農(nóng)戶灌溉行為產(chǎn)生顯著的正向效果，農(nóng)戶種植規(guī)模、戶主年齡以及教育水平等農(nóng)戶家庭特征也顯著地影響農(nóng)戶的灌溉行為。四是農(nóng)業(yè)水價(jià)變動(dòng)對農(nóng)戶灌溉決策行為的影響。蘇永新（2003）研究了灌溉用水量和農(nóng)業(yè)水價(jià)之間的關(guān)系，指出水資源定價(jià)太高會(huì)導(dǎo)致作物用水需求得不到滿足，抑制農(nóng)作物產(chǎn)量，并指出灌溉用水的合理取值范圍在0.07元/立方米—0.22元/立方米之間。劉一明等（2011）通過建立農(nóng)戶灌溉用水行為模型，指出單一水價(jià)與超定額累進(jìn)加價(jià)均會(huì)激勵(lì)農(nóng)戶采用灌溉效率高的灌溉技術(shù)、對農(nóng)戶的種植面積與結(jié)構(gòu)以及當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)市場產(chǎn)生影響。

綜上，國內(nèi)學(xué)者的研究大多通過對農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的案例分析并提出相關(guān)的政策建議。進(jìn)一步分析，一方面，我國的國情決定了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革目標(biāo)是多重的，不單單是讓稀缺的水資源回歸真實(shí)價(jià)格，促進(jìn)水資源的節(jié)約利用和可持續(xù)發(fā)展，還應(yīng)該注重農(nóng)民福利供給、國家糧食安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多重目標(biāo)。另一方面，已有研究也表明，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革進(jìn)程應(yīng)在堅(jiān)持使市場在資源配置中起決定作用和更好發(fā)揮政府作用的基礎(chǔ)上而逐步發(fā)展。

三、四川省瀘州市杏花村的創(chuàng)新性探索

在相關(guān)政策指導(dǎo)下，四川省試點(diǎn)地區(qū)不斷探索改革，形成了自上而下指導(dǎo)、自下而上探索的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。本文以瀘州市杏花村為例，重點(diǎn)探討農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制改革及取得的成效。

1.基本現(xiàn)狀

杏花村位于四川省瀘州市納溪區(qū)，是典型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村，幅員面積5.7平方公里，轄10個(gè)生產(chǎn)小組，全村410戶，1402人，共有耕地1400畝（其中水田800畝）。杏花村屬于缺水農(nóng)作區(qū)，村境內(nèi)有1座庫容13萬立方米的小二型水庫（清水溪水庫），2013年?duì)幦∈〖墶靶∞r(nóng)水”項(xiàng)目，安裝了8.6公里的供水管道。但農(nóng)戶認(rèn)為管道屬國家資產(chǎn)，在主管道上隨意鉆孔，方便水流入自家農(nóng)田，造成集體資產(chǎn)出現(xiàn)“公地悲劇”，管道項(xiàng)目不僅沒有發(fā)揮應(yīng)有作用，還成為百姓爭搶的矛盾來源。農(nóng)業(yè)用水的現(xiàn)實(shí)矛盾倒逼項(xiàng)目改革。杏花村村支書在反復(fù)了解群眾意見之后，全村成員共同決定通過村民代表大會(huì)“一事一議”的方式解決村內(nèi)農(nóng)業(yè)用水存在的問題。

2.具體做法

一是明確管理主體。村民經(jīng)過村民代表大會(huì)決議，明確村內(nèi)安全飲水工程、農(nóng)業(yè)灌溉工程歸村集體所有，采取“兩個(gè)工程、一套班子”的管理模式，管理主體為村民委員會(huì)。在明確集體資產(chǎn)、管理主體之后，村民對各項(xiàng)水利設(shè)施樹立了所有人意識，解決了工程“有人管”問題。

二是建立使用規(guī)范。明確在國家補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)用水主管道項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)基礎(chǔ)上，村內(nèi)用水戶若要使用灌溉水，必須按規(guī)定提前申請，并繳納1200元管網(wǎng)建設(shè)費(fèi)，用于入戶管道、表箱、表井、閥門等所需材料及安裝相關(guān)費(fèi)用。每個(gè)用戶都安裝水表到田塊按用量收取水費(fèi)，田土不集中的，根據(jù)情況可以安多個(gè)水表，確保科學(xué)計(jì)量，據(jù)實(shí)收費(fèi)。任何人不得在管網(wǎng)上私拉亂接、鉆孔取水等，如果發(fā)現(xiàn)則以損害公共設(shè)施進(jìn)行嚴(yán)厲查處。

三是制定合理水價(jià)。村民根據(jù)供水對象、水質(zhì)要求的不同，采取“兩條管線，兩個(gè)水價(jià)”，將人畜飲水和灌溉用水分開，人畜飲水按1.5元/立方米計(jì)收，灌溉用水按0.15元/立方米計(jì)收。灌溉水價(jià)依據(jù)后期維護(hù)情況，可進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，以確保工程維持良性運(yùn)行。

四是落實(shí)管護(hù)經(jīng)費(fèi)。為保障用水管網(wǎng)的良好運(yùn)行，杏花村聘請了1名管網(wǎng)管護(hù)人員，每年給予400元誤工補(bǔ)助，規(guī)定管網(wǎng)運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)在收取的水費(fèi)中列支，不足部分由村集體公共運(yùn)行經(jīng)費(fèi)給予補(bǔ)助。

3.初步成效

自農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制改革以來，杏花村申請使用供水的農(nóng)戶97戶，安裝水表149個(gè)，灌溉面積600余畝，占全村水田面積的75%以上，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的成效顯著。

一是農(nóng)業(yè)用水供給穩(wěn)定。村民建立了用水設(shè)施集體所有觀念，國家投資項(xiàng)目實(shí)效得以發(fā)揮，更有利于水利設(shè)施的合理使用。同時(shí)，用水入戶管道有效保障了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水來源，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺水地區(qū)提供了穩(wěn)定用水，提高了農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性。

二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升。杏花村在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革之前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的平均用水成本為35元/畝，稻谷產(chǎn)量平均為1800斤/畝；農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革項(xiàng)目實(shí)施之后，農(nóng)民使用灌溉用水的平均成本僅為20元/畝，糧食產(chǎn)量也達(dá)到2000多斤/畝。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本大幅降低，且生產(chǎn)效率得到顯著提升，改革實(shí)效得到充分體現(xiàn)。

三是農(nóng)民節(jié)水意識增強(qiáng)。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革之前，杏花村部分群眾缺乏節(jié)水意識，使用主管道供水時(shí)任灌溉用水四處流淌，不加節(jié)制。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革之后，農(nóng)民因使用灌溉用水需自行繳費(fèi)的現(xiàn)實(shí)約束，形成了強(qiáng)烈的節(jié)水意識，在完成農(nóng)田灌溉之后，均會(huì)關(guān)閉管道閥門，且對農(nóng)田用水的合理用量進(jìn)行了詳細(xì)測算，先前隨意使用浪費(fèi)的情況大大減少。

四、相關(guān)建議

通過對四川省試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐分析，本文得出如下三方面的基本判斷：

一是四川省前期的五小水利工程項(xiàng)目為本輪農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革奠定了良好基礎(chǔ)，水利設(shè)施的完善有利于進(jìn)一步促進(jìn)水價(jià)改革的有序完成。

二是類似瀘州市杏花村這樣的缺水地區(qū)應(yīng)當(dāng)作為四川省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的先行試點(diǎn)地區(qū)，面對長期供給貧乏的現(xiàn)實(shí)約束，農(nóng)民更依賴灌溉用水的使用，水價(jià)改革的積極性也更強(qiáng)，自發(fā)改革及內(nèi)生改革的動(dòng)力也更顯著，政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的成本更低。

三是政府在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革過程中，應(yīng)重點(diǎn)建設(shè)灌區(qū)水利設(shè)施和建立補(bǔ)貼機(jī)制。一方面，積極保障農(nóng)業(yè)水利設(shè)施設(shè)備的有效運(yùn)行，為農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金保障；另一方面，對積極落實(shí)農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制的試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)當(dāng)給予政策補(bǔ)貼，推動(dòng)試點(diǎn)地區(qū)更好更快探索農(nóng)業(yè)水價(jià)市場化運(yùn)行。

與此同時(shí)，為進(jìn)一步推動(dòng)四川省農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制的規(guī)范建立，本文提出如下相關(guān)建議：

一是科學(xué)制定農(nóng)業(yè)分類水價(jià)政策。針對全省不同地區(qū)的水資源分布情況、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革需要因地制宜制定水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，缺水地區(qū)和豐水地區(qū)、糧食作物地區(qū)和經(jīng)濟(jì)作物地區(qū)等不同區(qū)域不可制定一刀切的農(nóng)業(yè)水價(jià)。

二是大力推進(jìn)灌區(qū)節(jié)水改造和配套設(shè)施建設(shè)。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革需在設(shè)施灌區(qū)深入推行，開展農(nóng)村供水灌溉現(xiàn)狀調(diào)查，根據(jù)各地區(qū)實(shí)際情況，做好配套設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，大力實(shí)施全省灌區(qū)改造工程行動(dòng)，將建設(shè)時(shí)間長、運(yùn)行效率低的設(shè)施設(shè)備、提灌渠道列入改造計(jì)劃，逐年實(shí)施改造行動(dòng)，切實(shí)提高灌區(qū)運(yùn)行效率，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

三是建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。公共財(cái)政需承擔(dān)農(nóng)業(yè)綜合水價(jià)改革成本，將農(nóng)業(yè)灌溉工程運(yùn)行管理納入農(nóng)村公益財(cái)政服務(wù)體系當(dāng)中。進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制，將節(jié)水灌溉工程納入節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)范圍，制定農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉激勵(lì)政策。同時(shí)，應(yīng)側(cè)重灌區(qū)運(yùn)行管理、配套設(shè)施建設(shè)與節(jié)水改造技術(shù)等方面的補(bǔ)貼投入。此外，鼓勵(lì)通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式，采取資金支持、設(shè)備物資、節(jié)水技術(shù)等多種形式加大投入。