廣元市易地扶貧搬遷實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、問題及對(duì)策研究

向喜宗　施長(zhǎng)江　李佳倫

〔摘要〕 易地扶貧搬遷是黨中央、國(guó)務(wù)院為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)采取的一項(xiàng)重要舉措。廣元市堅(jiān)持因地制宜，探索形成了適應(yīng)山區(qū)推進(jìn)易地扶貧搬遷工作的系列經(jīng)驗(yàn)做法，同時(shí)也顯露出一些具體問題。為確保易地扶貧搬遷工作積極穩(wěn)妥推進(jìn)，需要在易地扶貧搬遷項(xiàng)目實(shí)施前做好搬遷貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別及搬遷政策的宣傳與銜接工作，項(xiàng)目實(shí)施中要強(qiáng)化統(tǒng)籌規(guī)劃、加強(qiáng)資金監(jiān)管，在搬遷后要強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、培育文明新風(fēng)，確保貧困人口搬遷一批脫貧一批。

〔關(guān)鍵詞〕廣元市 精準(zhǔn)扶貧 易地搬遷 對(duì)策建議

〔中圖分類號(hào)〕D632.4 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1008—0694（2018）05—0105—05

易地扶貧搬遷是通過國(guó)家政策扶持，分年度、有計(jì)劃地把居住在“一方水土養(yǎng)不起一方人"地方的貧困群眾搬遷到條件相對(duì)較好的地方，從而使貧困群眾的交通、醫(yī)療、文化教育等生產(chǎn)生活條件短期內(nèi)得到改善，也使遷出區(qū)生態(tài)環(huán)境有效恢復(fù)，有利于貧困群眾創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，逐步提高收入水平和生活質(zhì)量。廣元市作為四川省六個(gè)整體納入扶貧開發(fā)范疇的市州之一，在易地扶貧搬遷方面逐步探索形成了以“突出差異化搬遷規(guī)劃好、著力規(guī)范化建設(shè)住房好、推進(jìn)多元化發(fā)展產(chǎn)業(yè)好、培樹文明化新風(fēng)生活好”為主要內(nèi)容“四化四好”模式。在認(rèn)真研究相關(guān)政策基礎(chǔ)之上，本文深入廣元市7個(gè)縣（區(qū)）15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)20個(gè)村，通過基層干部群眾座談、走訪在建搬遷戶、查看在建安置點(diǎn)等方式開展調(diào)查研究，全面總結(jié)新時(shí)期廣元易地扶貧搬遷工作推進(jìn)中取得的好的經(jīng)驗(yàn)做法，剖析存在的問題及原因，并提出針對(duì)性的對(duì)策建議。

一、廣元市易地扶貧搬遷的主要經(jīng)驗(yàn)

1.探索形成“四化四好”易地扶貧搬遷模式

形成了以“差異化搬遷規(guī)劃好、規(guī)范化建設(shè)住房好、多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展好、幸福生活風(fēng)氣好”為核心的易地扶貧搬遷“四化四好”廣元模式，較好地實(shí)現(xiàn)了易地扶貧搬遷“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”的目標(biāo)。

2.探索形成“四個(gè)四”易地扶貧搬遷經(jīng)驗(yàn)

堅(jiān)持“統(tǒng)籌科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌項(xiàng)目資金、統(tǒng)籌同步搬遷、統(tǒng)籌政策支撐”四統(tǒng)籌，確保搬得出；堅(jiān)持“對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、面積控制標(biāo)準(zhǔn)、資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、成本控制標(biāo)準(zhǔn)”四標(biāo)準(zhǔn)，確保建得好；堅(jiān)持“公服設(shè)施配套、產(chǎn)業(yè)支撐配套、生態(tài)環(huán)境配套、基層治理配套”四配套，確保留得??；堅(jiān)持“宣傳發(fā)動(dòng)到位、責(zé)任落實(shí)到位、激勵(lì)約束到位、黨建引導(dǎo)到位”四到位，確保推得快。

3.探索形成“五步”易地扶貧搬遷辦法

精準(zhǔn)識(shí)別，解決“究竟該搬誰”的問題；科學(xué)選址，解決“房子建哪里”的問題；控制面積，解決“房子建多大”的問題；政府支持，解決“群眾不負(fù)債”的問題；培育產(chǎn)業(yè)，解決“群眾能致富”的問題。

4.探索形成扭住“四個(gè)關(guān)鍵”嚴(yán)控易地扶貧住房面積和質(zhì)量的做法

扭住“規(guī)劃設(shè)計(jì)把關(guān)、過程監(jiān)督到位、強(qiáng)力整改糾偏、強(qiáng)化管控責(zé)任”四個(gè)關(guān)鍵，嚴(yán)控易地扶貧搬遷住房面積和質(zhì)量的做法。

5.探索形成“五個(gè)統(tǒng)籌結(jié)合”易地扶貧搬遷經(jīng)驗(yàn)

堅(jiān)持統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合，做實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃“領(lǐng)子”；堅(jiān)持統(tǒng)籌專項(xiàng)資金與多元化籌資結(jié)合，做大基礎(chǔ)設(shè)施資金“籠子”；堅(jiān)持統(tǒng)籌項(xiàng)目建設(shè)與精準(zhǔn)實(shí)施結(jié)合，夯實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目“底子”；堅(jiān)持統(tǒng)籌項(xiàng)目進(jìn)度與項(xiàng)目質(zhì)量安全結(jié)合，嚴(yán)把基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管“尺子”；堅(jiān)持統(tǒng)籌干部力量和群眾主體結(jié)合，拉緊基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目“鏈子”。

二、廣元市易地扶貧搬遷存在的主要問題及其原因

1.易地扶貧搬遷對(duì)象識(shí)別仍然存在個(gè)別不精準(zhǔn)情形

廣元市易地扶貧搬遷農(nóng)戶的識(shí)別工作是由市扶貧移民局在2015年12月至2016年2月牽頭組織開展的，是在新時(shí)期易地搬遷補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)尚未出臺(tái)的情況下錄入的易地扶貧搬遷戶，存在一定的不精準(zhǔn)的情況。一是錄入的個(gè)別搬遷戶并不是真正意義上的貧困戶，主要是由于個(gè)別縣（區(qū)）按縣域貧困發(fā)生率來框算鄉(xiāng)鎮(zhèn)建卡貧困戶數(shù)量的做法，這就造成建卡貧困戶同實(shí)際貧困戶數(shù)不一致，進(jìn)而導(dǎo)致易地扶貧搬遷戶數(shù)量、對(duì)象識(shí)別不精準(zhǔn)。二是個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社干部沒有真正走村入戶，缺乏與群眾深入交流，注重按程序完成工作任務(wù)，而忽視了個(gè)別群眾與鄰里關(guān)系問題，致使符合條件的應(yīng)納入易地扶貧搬遷工程的貧困戶在群眾推薦階段未納入，出現(xiàn)識(shí)別不精準(zhǔn)的情況。三是部分縣（區(qū)）為解決農(nóng)村土坯房存量過大、解除群眾住房安全隱患、改善人居環(huán)境，而擴(kuò)大了易地扶貧搬遷戶納入范圍，如原址重建戶中，就存在一定的不符合國(guó)家易地扶貧搬遷政策情形，主要是由于當(dāng)?shù)卮迳鐬楦纳破渚幼…h(huán)境，將個(gè)別不符合易地扶貧搬遷政策的群眾納入了易地扶貧搬遷范疇。四是真正符合標(biāo)準(zhǔn)的搬遷貧困戶希望易地搬遷修房但并未納入，主要因?yàn)槭谴褰M干部在征求群眾是否建房意見上不夠充分，有些貧困戶當(dāng)時(shí)想修房但缺乏自有資金就沒有申報(bào)，后來申報(bào)易地搬遷修房時(shí)搬遷對(duì)象已經(jīng)鎖定不能變動(dòng)。

2.易地扶貧搬遷戶補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)差異大的問題

易地扶貧搬遷補(bǔ)助是解決貧困群眾能夠“搬得出”的重要舉措?，F(xiàn)實(shí)中，由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異較大，各地對(duì)易地扶貧搬遷補(bǔ)助力度差異也非常明顯。一是同一縣（區(qū)）內(nèi)的易地扶貧搬遷戶因搬遷安置區(qū)域不同而造成補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)差異大。例如；個(gè)別縣（區(qū)）基于解決縣城商品房去庫存、實(shí)現(xiàn)搬遷戶一步到位等“長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮”，對(duì)易地扶貧搬遷戶實(shí)行四類搬遷安置方式，并按照“進(jìn)縣城人均補(bǔ)助5萬元，進(jìn)5個(gè)重點(diǎn)場(chǎng)鎮(zhèn)人均補(bǔ)助4萬元，進(jìn)其他安置點(diǎn)人均補(bǔ)助3萬元，分散安置人均補(bǔ)助2萬元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助。針對(duì)不同的安置區(qū)域分別實(shí)行差異化補(bǔ)助政策的做法值得肯定，但補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)差異過大也容易激發(fā)搬遷戶之間的矛盾。二是非貧困戶與貧困戶因補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)差異大容易激化矛盾的風(fēng)險(xiǎn)。人均2—5萬元的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)貧困地區(qū)非貧困家庭來講，也是一個(gè)相對(duì)“可觀”的數(shù)字。而同在一個(gè)村落，部分貧困戶與非貧困戶之間的收入差距、相對(duì)貧困程度本身差別可能不大，但在建房補(bǔ)助上，非貧困戶和貧困戶則有明顯差距，容易導(dǎo)致群眾之間產(chǎn)生矛盾，也會(huì)質(zhì)疑當(dāng)下的扶貧政策的科學(xué)性，引發(fā)不穩(wěn)定因素，在一定程度上制約易地扶貧搬遷工作的推進(jìn)。

3.貧困戶易地扶貧搬遷后持續(xù)發(fā)展問題堪憂

從調(diào)研來看，各地仍然存在對(duì)搬遷群眾的后續(xù)生活和發(fā)展致富路徑考慮不足的情形。一是一些地方產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目資金效益不佳，選擇的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，特別是個(gè)別地方扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展緩慢，扶貧資金不能及時(shí)使用發(fā)揮效益。同時(shí)，還存在一些項(xiàng)目建設(shè)后因無人進(jìn)行管護(hù)，而存在荒廢的可能，尤其是一些周期較長(zhǎng)的種植業(yè)項(xiàng)目，有的甚至長(zhǎng)達(dá)幾年難以短期見到效益，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)加大，持續(xù)發(fā)展?jié)撛趩栴}多。二是一些易地搬遷安置房屋建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與群眾實(shí)際生活需求結(jié)合不緊密。三是一些搬遷群眾盡管搬遷到新居，但是良好的生活習(xí)慣和風(fēng)氣仍然還沒有形成。

三、更好推進(jìn)廣元市易地扶貧搬遷的對(duì)策建議

1.精準(zhǔn)識(shí)別，動(dòng)態(tài)管理

一是堅(jiān)持人戶結(jié)合，以戶籍為依據(jù)，由縣（區(qū)）統(tǒng)籌，保證整戶納入搬遷，同時(shí)處理好一戶中部分成員不是搬遷對(duì)象的問題。二是嚴(yán)格程序，靈活采取戶申請(qǐng)、村組評(píng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審、縣公告程序，逐步鎖定搬遷對(duì)象并及時(shí)對(duì)外公告。三是動(dòng)態(tài)更新，建立進(jìn)出機(jī)制，堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，盡量使建檔立卡貧困戶自愿申請(qǐng)且符合易地扶貧搬遷政策的就應(yīng)全部納入，不符合易地扶貧搬遷政策的應(yīng)堅(jiān)決剔除。同時(shí)，對(duì)搬遷對(duì)象的核定原則上每半年修訂一次，自愿放棄搬遷的嚴(yán)格履行相關(guān)手續(xù)，力爭(zhēng)做到對(duì)易地扶貧搬遷戶的精準(zhǔn)識(shí)別和動(dòng)態(tài)管理。

2.把握政策內(nèi)涵，加強(qiáng)政策宣傳

一是準(zhǔn)確把握易地扶貧搬遷政策內(nèi)涵。易地扶貧搬遷政策性非常強(qiáng)，需要準(zhǔn)確把握其內(nèi)涵，避免政策執(zhí)行走樣；也要及時(shí)出臺(tái)適合地方實(shí)際的相關(guān)具體政策，便于基層工作有理、有據(jù)、有效開展，避免走彎路、出差錯(cuò)、生矛盾。二是加強(qiáng)政策指導(dǎo)。廣元市根據(jù)中央和省委相關(guān)意見要求，結(jié)合本市實(shí)際，及時(shí)制定出臺(tái)了《廣元市易地搬遷指導(dǎo)實(shí)施意見》，各縣（區(qū)）依據(jù)實(shí)施意見結(jié)合本縣（區(qū)）具體實(shí)際實(shí)行易地扶貧搬遷“一縣（區(qū)）一策”，對(duì)易地扶貧搬遷工作涉及的搬遷對(duì)象、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)要求等各個(gè)方面有具體貫徹落實(shí)意見，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社干部具體實(shí)施易地搬遷工作有基本的遵循，但仍然存在一定問題，需要及時(shí)優(yōu)化調(diào)整，進(jìn)一步細(xì)化，讓易地扶貧搬遷更具操作性。三是做好政策宣講。易地扶貧搬遷政策性強(qiáng)，群眾關(guān)注度高，各縣（區(qū)）應(yīng)及時(shí)成立專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織政策宣講組，主動(dòng)采取進(jìn)村開會(huì)集中講，入戶拉家常一對(duì)一地講，用群眾易接受能明白的語言講，將扶貧搬遷的政策目標(biāo)、搬遷對(duì)象、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、資金的性質(zhì)及來源等問題，進(jìn)行全面的講解，通過政策宣講，讓每一位干部群眾準(zhǔn)確把握政策內(nèi)涵，理解易地扶貧搬遷政策意圖，平衡補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)有差異的心理。

3.依托產(chǎn)業(yè)增收行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)搬遷群眾穩(wěn)定脫貧

一是可以探索在清產(chǎn)核資、“七權(quán)”同確的基礎(chǔ)上，實(shí)行股權(quán)量化改革，將財(cái)政投入資金、集體資產(chǎn)、社會(huì)資產(chǎn)及貧困群眾自身資產(chǎn)股權(quán)量化，構(gòu)建資產(chǎn)收益扶貧長(zhǎng)效機(jī)制，由新型經(jīng)營(yíng)主體按現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，確保資產(chǎn)增值有收益，確保特困群體有股份、有分紅、有穩(wěn)定的長(zhǎng)期收入來源。二是持續(xù)加大金融支持力度，積極引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)針對(duì)安置戶量身定制金融產(chǎn)品，加大對(duì)貧困戶的信貸支持力度，鼓勵(lì)安置群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)。三是加大對(duì)貧困群眾的職業(yè)指導(dǎo)和就業(yè)培訓(xùn)力度，對(duì)搬遷群眾免費(fèi)就業(yè)介紹、技能培訓(xùn)、提供政策咨詢、職業(yè)指導(dǎo)，切實(shí)幫助其實(shí)現(xiàn)就地就近就業(yè)和異地外出務(wù)工就業(yè)，提升貧困群眾獲得穩(wěn)定收入來源的能力。

四、小結(jié)

早在1983年，國(guó)家就探索實(shí)施“三西吊莊移民”扶貧，幫助當(dāng)?shù)厝罕姅[脫貧困，開啟了搬遷扶貧的先河。2001年后，易地扶貧搬遷實(shí)踐逐步擴(kuò)大到全國(guó)17個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）。2001年至2015年，全國(guó)累計(jì)支持地方搬遷貧困群眾680多萬人，取得了重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，為廣大貧困群眾帶來切實(shí)益處。2016年，國(guó)家發(fā)展改革委還專門編制《全國(guó)“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，全面推動(dòng)易地扶貧搬遷實(shí)踐?？梢灾v，易地扶貧搬遷是眾多扶貧措施中最為行之有效的扶貧措施之一，各地也因地制宜，探索出了諸多寶貴經(jīng)驗(yàn)路徑，但也逐步顯露出一些具體現(xiàn)實(shí)問題、經(jīng)驗(yàn)路徑和現(xiàn)實(shí)問題，均能夠?yàn)檎谏钊胪七M(jìn)的易地扶貧搬遷實(shí)踐提供有益參考。未來，地方深入推進(jìn)易地扶貧搬遷，需要緊密結(jié)合中央相關(guān)政策意見，努力探索既適合地方情況，又具有一定普適性的措施方法，為全國(guó)全面深入推進(jìn)易地扶貧搬遷貢獻(xiàn)智慧，為到2020年貧困人口全部脫貧貢獻(xiàn)積極力量。