間斷—均衡理論：探究政策過程中的穩(wěn)定與變遷邏輯

李文釗

摘 要： 間斷—均衡理論是由弗蘭克·鮑姆加特納和布賴恩·瓊斯于1990年代提出，他們試圖從議程設(shè)定理論出發(fā)，結(jié)合政策圖景和政策場所的互動，同時解釋政策過程中穩(wěn)定和變遷問題。與其他政策過程理論相比，間斷—均衡理論的一個最重要的特點(diǎn)是在保持內(nèi)核不變的同時，一直在演進(jìn)和發(fā)展過程之中。這也使得間斷—均衡理論的概念性框架沒有達(dá)成共識，不利于合作研究和持續(xù)理論發(fā)展。本文試圖對間斷—均衡理論不同發(fā)展階段的研究成果進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)，提出一個整合的框架結(jié)構(gòu)圖。通過將認(rèn)知、過程和制度進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，我們認(rèn)為作為一個整合的間斷—均衡理論，可以從行為模型、政治制度和政策圖景、隨機(jī)過程、正反饋和負(fù)反饋機(jī)制、核心命題、研究方法等六個方面進(jìn)行闡述。間斷—均衡理論的整合框架的提出，有利于該研究的傳播、檢驗(yàn)、交流、對話、發(fā)展和中國應(yīng)用。

關(guān)鍵詞： 間斷—均衡；不成比例信息處理模型；隨機(jī)途徑；一般間斷假設(shè)

間斷—均衡理論（Punctuated Equilibrium Theory， PET）是由弗蘭克·鮑姆加特納（Frank R. Baumgartner）和布賴恩·瓊斯（Bryan D. Jones）于1990年代提出，他們試圖從議程設(shè)定理論出發(fā)，結(jié)合政策圖景（Policy Images）和政策場所（policy venues）的互動，同時解釋政策過程中穩(wěn)定和變遷問題。此后，他們進(jìn)一步將間斷—均衡理論發(fā)展成為一般性間斷假設(shè)（the General Punctuation Hypothesis），認(rèn)為間斷—均衡廣泛地存在于政治過程之中，討論注意力分配（attention）、框架效應(yīng)（frame）、信息處理（information processing）和政策擴(kuò)散（policy diffusion）中蘊(yùn)含的間斷—均衡現(xiàn)象，并發(fā)展了基于“不成比例信息處理”模型（Disproportionate information-processing）的注意力政治學(xué)和信息政治學(xué)，這為議程變化和政策變遷建立更為微觀的理論基礎(chǔ)[1][2][3]。

間斷—均衡理論的概念性框架及其核心構(gòu)成要素并沒有達(dá)成一致性的意見，這也可能與間斷—均衡理論本身一直處于演進(jìn)中有很大關(guān)系[4]。為此，本文試圖對間斷—均衡理論不同發(fā)展階段的研究成果進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)，提出一個整合的框架結(jié)構(gòu)圖，以利于間斷—均衡理論研究的傳播、檢驗(yàn)、發(fā)展和中國應(yīng)用。通過將認(rèn)知、過程和制度進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，我們認(rèn)為作為一個整合的間斷—均衡理論，可以從行為模型、政治制度和政策圖景、隨機(jī)過程、正反饋和負(fù)反饋機(jī)制、核心命題、研究方法等六個方面進(jìn)行闡述。

一、間斷—均衡理論：一個整合的框架結(jié)構(gòu)圖

對于一個成熟的政策過程理論，它至少需要處理如下四個問題：是什么？怎么樣？為什么？有什么影響？與其他政策過程理論相比，間斷—均衡理論的一個最重要的特點(diǎn)是在保持內(nèi)核不變的同時，一直在演進(jìn)和發(fā)展過程之中。其理論內(nèi)核認(rèn)為政策過程中遵循較長時期的穩(wěn)定和突然的變遷，這些變遷采取非連續(xù)（disjoint）和劇烈變化方式（dramatic shifts），借鑒演化生物學(xué)理論將這一模式稱之為“間斷—均衡”，這也是對政策變遷過程和規(guī)律的描述，為理解政策過程提供了一個新的視角?！伴g斷—均衡”理論的不同方面和主張，可以分別按照這四個問題展開（見圖1）。

間斷—均衡理論在1993年提出時，它重點(diǎn)關(guān)注政策過程中是否存在間斷—均衡現(xiàn)象的問題。為此，鮑姆加特納和瓊斯[5]通過民用核電、殺蟲劑等典型案例的研究，描述政策領(lǐng)域中呈現(xiàn)的間斷—均衡模式，并將這一結(jié)果模式歸結(jié)為政策圖景和政策場所的互動。隨著研究的深入，鮑姆加特納和瓊斯試圖為間斷—均衡理論建立更為一般的微觀理論，并討論間斷—均衡理論對于政府的影響。于是基于有限理性，他們提出了“不成比例信息處理”模型，認(rèn)為個人在進(jìn)行信息處理時，總是會過高或過低反應(yīng)。對于間斷—均衡理論的影響，它考慮不成比例信息處理模式及其間斷—均衡現(xiàn)象會對官僚組織產(chǎn)生什么樣的影響？官僚組織如何應(yīng)對間斷—均衡現(xiàn)象？鮑姆加特納和瓊斯[6]提出信息政治學(xué)，發(fā)展更為一般的政府信息處理模型時，就是討論間斷—均衡的影響。

根據(jù)對間斷—均衡理論演進(jìn)過程和主要內(nèi)容的分析，我們可以將間斷—均衡理論的核心要素劃分六部分：政策選擇的行為模型、政治制度和政策圖景、隨機(jī)過程、正反饋和負(fù)反饋機(jī)制、一般間斷假設(shè)、研究方法（見圖2）。政策選擇的行為模型構(gòu)成了間斷—均衡理論的微觀機(jī)制，其核心是“不成比例信息處理”模型。政治制度和政策圖景構(gòu)成了間斷—均衡理論的約束條件和激勵機(jī)制，一方面政治制度和政策圖景會起到“摩擦”（friction）作用，它會阻止議程進(jìn)入，另一方面它是推動議程設(shè)立和政策變遷的激勵因素。隨機(jī)過程是對復(fù)雜的注意力分配、議程設(shè)置和政策變遷過程的描述，它是“不成比例信息處理”模型在政策過程中呈現(xiàn)形式。正反饋和負(fù)反饋機(jī)制分別會強(qiáng)化或弱化政策過程中穩(wěn)定與變遷，構(gòu)成了一個完整的循環(huán)系統(tǒng)。一般間斷假設(shè)是對整體政策過程結(jié)果的設(shè)想和假設(shè)，它是隨機(jī)過程的產(chǎn)物，上述所有因素所導(dǎo)致的結(jié)果就是一般間斷。研究方法是保證命題和假設(shè)得以被驗(yàn)證的基礎(chǔ)，它是研究結(jié)論科學(xué)性的保證。

二、不成比例信息處理：間斷—均衡理論的行為模型

間斷—均衡理論建立在西蒙提出的有限理性基礎(chǔ)之上，它強(qiáng)調(diào)個人和組織在選擇時會受到認(rèn)知和情感影響，這使得選擇只可能是意圖理性而非完全理性。有限理性的思想使得鮑姆加特納和瓊斯認(rèn)為應(yīng)該為政策選擇建立行為模型，于是他們提出了“政策選擇的行為模型”（A Behavior Model of Policy Choice）的思路，并將這一行為模型作為間斷—均衡理論的微觀基礎(chǔ)[7]。在構(gòu)造政策選擇的行為模型中，他們基于個人決策的行為模型（A Behavior Model of Individual Decision Making）和組織選擇的行為模型（A Behavior Model of Organizational Decision Making），提出了基于信息的不成比例信息處理模型，這一模型構(gòu)成了整個間斷—均衡理論的微觀基石[8]。

應(yīng)該說，前面兩個模型基本上是對有限理性的重述，而不成比例信息處理模型則體現(xiàn)了他們的理論創(chuàng)新。該模型挑戰(zhàn)了理性選擇模型中“成比例信息處理模型”，該模型認(rèn)為：“系統(tǒng)中將會存在對來自環(huán)境的輸入進(jìn)行持續(xù)監(jiān)測。決策也會隨著環(huán)境變化進(jìn)行成比例調(diào)整。問題將會直接根據(jù)他們的嚴(yán)重性成比例界定，解決方案也會根據(jù)他們解決問題的效率進(jìn)行排列。這將是一個完全成比例的過程（a Fully Proportionate Process）：回應(yīng)中任何變化規(guī)模將會與來自環(huán)境信號中任何變化規(guī)模成比例”[9]。但是由于個人和組織原因，他們在處理來自環(huán)境的信息時通常是遵循“不成比例信息處理”模型，其中注意力分配不成比例最嚴(yán)重，當(dāng)然在問題界定和方案提供中也會存在不成比例信息處理現(xiàn)象。為了進(jìn)一步刻畫不成比例信息處理模型，討論這一模型對注意力分配的影響，鮑姆加特納和瓊斯[10]發(fā)展了從信息到注意力分配的隱含指數(shù)模型（The Implicit Index Model）（見圖3）。

圖3的左邊是不同來源的信息，以及這些信息所產(chǎn)生的不完善指標(biāo)，右邊是決策者收到信息之后對不同來源信息進(jìn)行整合，然后做出決策。在這一過程中，有兩個點(diǎn)可能存在噪音，一個是從信息來源轉(zhuǎn)化為指標(biāo)的過程，另一個是對不同指標(biāo)進(jìn)行整合的過程。隱含指數(shù)模型是不成比例信息處理模型的具體化，它進(jìn)一步闡述了不成比例信息處理模型的具體運(yùn)行過程，以及導(dǎo)致不成比例信息處理的原因。它認(rèn)為決策者進(jìn)行決策時會遵循非線性邏輯，只有當(dāng)決策者將一些緊急或急迫的新指標(biāo)帶入指數(shù)中，才可能推動政策變遷，而一旦一些指標(biāo)此前已經(jīng)被知曉則只會進(jìn)行漸進(jìn)調(diào)整。除了指標(biāo)類型會導(dǎo)致不成比例信息處理之外，對于指標(biāo)的解釋也會導(dǎo)致不成比例信息處理。

三、政治制度和政策圖景：間斷—均衡理論的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)

政治制度和政策圖景就代表了政策過程的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，前者是政策行動的場所，后者是有關(guān)政策的價值和信仰，政策變遷是政治制度和政策圖景互動的結(jié)果[11]。對于試圖維持政策現(xiàn)狀的人員而言，他們一方面通過限制政策行動的參與人員數(shù)量，另一方面通過樹立政策的“正面形象”來實(shí)現(xiàn)“政策壟斷”的目的，通過政治制度和政策圖景的相互作用建立政策子系統(tǒng)。只要政策子系統(tǒng)一直維持穩(wěn)定和不被打破，議題和對議題的理解就不會發(fā)生變化，現(xiàn)有政策就會維持原狀。對于希望改變政策現(xiàn)狀和推動政策變遷的人員而言，他們也可以通過向不同政策場所推銷他們的議題，或者通過樹立不同的政策形象來實(shí)現(xiàn)政策變遷。

政治制度為政策行動提供了“場所”（Venues），它是由機(jī)構(gòu)和決策規(guī)則構(gòu)成。鮑姆加特納和瓊斯認(rèn)為，“社會中有一些機(jī)構(gòu)或集團(tuán)，它們擁有相關(guān)議題決策的權(quán)威，我們稱之為‘政策議定場所。政府議定場所可能是壟斷的也可能是分享的，也就是說，同一個議題可能同時歸屬好幾個機(jī)構(gòu)管轄，也可能只歸屬于眾機(jī)構(gòu)中的某一個單一機(jī)構(gòu)領(lǐng)域”[12]。對于政治制度在政策行動中作用，瓊斯等[13]有一個清晰定義，他們認(rèn)為政治制度（Political Institutions）將一系列輸入轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出，這些輸入包括變化的偏好、新參與者、新信息和對以前信息的突然關(guān)注等。由于分工和專業(yè)化原因，所有國家基本上存在多樣性的“政策場所”，他們是以不同機(jī)構(gòu)名稱呈現(xiàn)。以美國為例，包括聯(lián)邦政府、國會、司法、聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)、地方政府等，正是多樣性政策場所存在，使得政策場所具備購買場所的性質(zhì)（Venue Shopping），不同政策行動者可以在不同政策場所進(jìn)行游說。對于作為政策場所的政治制度而言，他們通常會對政策行動增加制度成本（Institutional costs）和制度摩擦力（Institution friction），給政策變遷增加難度。鮑姆加特納和瓊斯指出：“為了對變化的環(huán)境進(jìn)行反應(yīng)，決策系統(tǒng)在制定決策時需要承擔(dān)四種成本：決策成本（Decision Costs）、交易成本（Transaction Costs）、信息成本（Information Costs）和認(rèn)知成本（Cognitive Costs）”[14]。決策成本是達(dá)成協(xié)議而產(chǎn)生的成本，交易成本是協(xié)議達(dá)成之后執(zhí)行協(xié)議的成本，信息成本是獲取與決策有關(guān)的信息而導(dǎo)致的搜尋成本，認(rèn)知成本是由于人類信息處理有限性而導(dǎo)致的成本。在這些成本中，信息成本和認(rèn)知成本是所有決策系統(tǒng)都需要面臨的問題，而決策成本和交易成本受到?jīng)Q策規(guī)則和程序的影響，它們又被稱為“制度成本”。

政策圖景構(gòu)成了政策行動的“觀念結(jié)構(gòu)”，它為政策存在提供了合法性基礎(chǔ)，也是對政策存在的理由進(jìn)行一種觀念層面辯護(hù)。對于政策圖景，鮑姆加特納和瓊斯給出了一個簡單定義，即“一個政策是如何被理解和討論的”[15]。政策圖景是經(jīng)驗(yàn)信息（empirical information）和情感呼吁（emotive appeals）的混和，它是基于事實(shí)的價值判斷。因此，每一個政策圖景至少包含著兩個構(gòu)成要素：經(jīng)驗(yàn)性的和評價性的。經(jīng)驗(yàn)性內(nèi)容構(gòu)成了政策圖景的基本事實(shí)，它涉及政策的描述性內(nèi)容，評估性內(nèi)容則構(gòu)成了政策圖景的語調(diào)（Tones），它是以簡單的和符號性詞匯來進(jìn)行概括，涉及政策的規(guī)范性內(nèi)容。由于不同群體和人員會關(guān)注公共政策的不同事實(shí)維度，并且會對不同事實(shí)維度給出不同評價，這使得不同群體對于同一公共政策會有不同的政策圖景。即便人們關(guān)注公共政策的同樣事實(shí)維度，也可能會給出完全不同的評價。這意味著同樣一個公共政策可能會存在多個維度的政策圖景，政策的贊成者會關(guān)注其中一個維度的政策圖景，而政策的反對者則關(guān)注另外一個維度的政策圖景，這些不同政策圖景之間存在競爭關(guān)系。因此，政策壟斷的建立與維護(hù)，總是與支持性的政策圖景聯(lián)系在一起，并且這些支持性的政策圖景常常也是正面政策圖景。一旦政策圖景從正面形象向負(fù)面形象轉(zhuǎn)變，這使得政策的反對者可能會有機(jī)會利用負(fù)面政策圖景對現(xiàn)有政策進(jìn)行攻擊，從而促進(jìn)議程建立和政策變遷。鮑姆加特納和瓊斯[16]曾經(jīng)就民用核電政策圖景的變化進(jìn)行了分析，民用核電從經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的政策圖景向危險和環(huán)境破壞的政策圖景轉(zhuǎn)化，這直接導(dǎo)致了美國民用核電政策的變遷。鮑姆加特納等[17]在《死刑的下降和無辜者的發(fā)現(xiàn)》一書中，就討論了美國人關(guān)于死刑政策的政策圖景變化，這一變化主要是通過“發(fā)現(xiàn)無辜者”（the Discovery of Innocence）導(dǎo)致了公眾意見的歷史性轉(zhuǎn)變，以及這一轉(zhuǎn)變隨之帶來了整個國家司法機(jī)構(gòu)對于死刑的減少使用。對于政策圖景的形成，通常也稱之為框架效應(yīng)（Framing）。羅茲和鮑姆加特納[18]就討論了貧窮的框架建構(gòu)過程，這使得對于窮人從一種積極和樂觀的正面政策圖景向一種消極的負(fù)面政策圖景轉(zhuǎn)變，這些轉(zhuǎn)變使得貧窮的歸因轉(zhuǎn)變，也使得美國政府在窮人方面的支出減少。

四、隨機(jī)過程模型：間斷—均衡理論的運(yùn)行機(jī)制

信息處理途徑是間斷—均衡理論關(guān)注決策過程的主要視角，它認(rèn)為決策過程是一個信息處理的過程，信息在決策過程中發(fā)揮著關(guān)鍵而重要的作用。瓊斯等[19]甚至認(rèn)為間斷—均衡理論只是一般性政府信息處理理論的一個特例和表現(xiàn)形式，提出了政策變遷的信息處理理論（An Information Processing Theory of Policy Dynamics）。信息的優(yōu)先性（Prioritization of Information）和信息供給（Supply of Information）是政府信息處理理論的兩個核心構(gòu)成要素，前者涉及對信息的注意力分配，后者涉及信息來源。以不成比例信息處理模型為基礎(chǔ)，間斷—均衡理論發(fā)展了政策過程的隨機(jī)模型，來對“決策黑箱”進(jìn)行解剖。

通過區(qū)分“系統(tǒng)與環(huán)境”，間斷—均衡理論尤其重視系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)在政策過程中作用，認(rèn)為信息輸入（Input）、系統(tǒng)內(nèi)部動態(tài)邏輯（Internal Dynamics）和政策產(chǎn)出（Output）三者互動成為理解“決策黑箱”的關(guān)鍵變量。對此，鮑姆加特納和瓊斯指出：“政策變遷的信息處理途徑強(qiáng)調(diào)政策制定過程中內(nèi)部因素和來自政治與經(jīng)濟(jì)環(huán)境中外部事件的互動。漸進(jìn)主義模型的錯誤在于它忽略了外部事件對組織過程的反射，這些組織過程是政策選擇賴以存在的基礎(chǔ)。那些關(guān)注外部力量對政策變遷影響的研究則忽略了內(nèi)部動態(tài)機(jī)制在應(yīng)對外部事件反應(yīng)中作用?！盵20]。

為了論證不同信息處理模型所導(dǎo)致的政策選擇結(jié)果，尤其是要對不同理論假設(shè)進(jìn)行檢驗(yàn)，首先需要對政策變遷這一結(jié)果變量進(jìn)行測量。在對政策變遷進(jìn)行測量時，間斷—均衡理論主要是從時間序列（Time Series）或者變遷分布（Change Distribution）來描述變遷模式（Patterns of change）。時間序列簡單跟蹤某一感興趣的變量隨著時間變化圖，如國防支出的時間序列圖。變遷分布則是將一個時間到另一個時間變化（Period-to-Period）找出來，將其放在一個變化比率和頻次的分布圖中。這樣，就可以從直觀上觀察，有哪些大的變化？有哪些小的變化？哪些是處于穩(wěn)定，哪些是處于變遷？對于政策變遷分布，可以直接計(jì)算結(jié)果之間差異，也可以計(jì)算比率差異。以政府預(yù)算為例，直接計(jì)算結(jié)果差異意味著本年度與上一年度之間在預(yù)算方面的差值，而計(jì)算比率差異則是本年度與上一年度之間差值占上一年度預(yù)算的比率，正值代表增長率，負(fù)值代表減少率。

從信息處理途徑來理解政策過程，解開“決策黑箱”，就需要將政策結(jié)果變遷與決策過程聯(lián)系起來，間斷—均衡理論提出了三種有競爭力的理論模型來描述決策過程與政策變遷結(jié)果之間的內(nèi)在聯(lián)系。第一種理論模型是傳統(tǒng)的漸進(jìn)主義模型，決策者通過對現(xiàn)有政策的漸進(jìn)調(diào)整來實(shí)施政策變遷，最具有代表的應(yīng)用領(lǐng)域是預(yù)算分配，該模型主張決策在面臨復(fù)雜性和不確定性環(huán)境之下，基于有限理性，按照標(biāo)準(zhǔn)操作程序（Standard Operational Procedure， SOP）進(jìn)行決策，這些決策規(guī)則也是漸進(jìn)的。對于這種模型之下的政策變遷模式，鮑姆加特納和瓊斯[21]指出：“理解的關(guān)鍵點(diǎn)是漸進(jìn)過程將會不可避免導(dǎo)致結(jié)果變遷呈現(xiàn)正態(tài)分布。同樣，反過來：任何政策變遷的正態(tài)分布必須是由漸進(jìn)過程所產(chǎn)生?！钡诙N理論模型是作為漸進(jìn)模型的更新版的成比例信息處理模型（Proportionate Information-Processing as Updating in the Incremental Model），與漸進(jìn)模型忽略環(huán)境不一樣，它強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)通過針對環(huán)境信號進(jìn)行成比例反應(yīng)，即信息處理與問題嚴(yán)重程度成正比。一旦決策者能夠根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境變化對現(xiàn)狀進(jìn)行更新，漸進(jìn)模型和成比例信息處理模型兩者之間沒有顯著性差異。于是，鮑姆加特納和瓊斯[22]得出了如下推論：“通過對來自環(huán)境信號成比例應(yīng)對來對漸進(jìn)決策進(jìn)行更新，這最終會導(dǎo)致政策變遷呈現(xiàn)正態(tài)分布”。第三種理論模型是鮑姆加特納和瓊斯提出的不成比例信息處理模型，他們認(rèn)為人們在面對信號時會過度警覺（Alarmed Discovery）或過度恐慌（Panic），這使得政策變遷結(jié)果分布不會呈現(xiàn)正態(tài)分布。對此，鮑姆加特納和瓊斯[23]指出：“他們會呈現(xiàn)尖峰態(tài)分布（leptokurtic）。政策選擇中的尖峰態(tài)分布是選擇過程中不成比例的主要指標(biāo)?！弊詈笠粋€理論模型所描述的政策過程，又被稱之為隨機(jī)過程，該過程重視隨機(jī)性和不確定性發(fā)揮的重要作用，并且從系統(tǒng)層面討論政策變遷結(jié)果的分布。

對于隨機(jī)過程模型而言，它非常重視三種自我強(qiáng)化過程（Self-reinforcing Processes），即瀑布效應(yīng)（Cascades）、篩效應(yīng)（Sieves）和摩擦效應(yīng)（Friction）。瀑布過程是指一種正反饋發(fā)揮主導(dǎo)作用的過程，它強(qiáng)調(diào)每一個變化會產(chǎn)生更大變化。篩過程是指決策者對決策過程實(shí)施更為嚴(yán)格限制的過程，增加限制會排除一些限制的可能性，而一旦調(diào)整發(fā)生時，就會產(chǎn)生離現(xiàn)狀更大的變遷。摩擦過程是指制度阻礙變遷，但是一旦這些阻礙被克服，就會產(chǎn)生較大“跳躍”式改變。所有這三個過程，最終都會產(chǎn)生尖峰態(tài)分布。隨機(jī)過程是復(fù)雜性（Complexity）的表現(xiàn)形式，復(fù)雜性意味著系統(tǒng)中不同要素之間存在較大相互依賴性，復(fù)雜性結(jié)果不會以正態(tài)分布方式展現(xiàn)，而是一個厚尾性分布（Fat-tailed Distribution），這主要是因?yàn)槭录g不是相互獨(dú)立的，而是具有較強(qiáng)的相互依賴性。這三個過程構(gòu)成了隨機(jī)過程處理復(fù)雜性的三種機(jī)制，這三種機(jī)制可能同時出現(xiàn)，也可能不同時出現(xiàn)，但是他們可以解釋復(fù)雜性情景之下政策變遷。

五、正反饋和負(fù)反饋：間斷—均衡理論的反饋機(jī)制

正反饋機(jī)制和負(fù)反饋機(jī)制是間斷——均衡理論的重要組成部分之一，它們分別對應(yīng)政策選擇的穩(wěn)定與變遷，起到對穩(wěn)定與變遷的強(qiáng)化作用，也是解釋穩(wěn)定與變遷的重要機(jī)制。鮑姆加特納和瓊斯[24]在編輯《政策動態(tài)》（Policy Dynamics）一書時，就在第一章中專門闡述了正反饋機(jī)制和負(fù)反饋機(jī)制在政治科學(xué)和政策過程中的角色和作用，他們將反饋機(jī)制與很多理論模型聯(lián)系在一起，并且討論了不同理論模型背后所包含的反饋機(jī)制。對此，他們指出：“總體而言，政治系統(tǒng)共享負(fù)反饋和正反饋過程的一些共同特點(diǎn)，盡管這兩個過程不同可能同時對同一議題發(fā)揮作用”[25]。這意味著，政策過程同時包含著穩(wěn)定與變遷的雙重特點(diǎn)：一方面政策過程有時候抵制變遷，遵循標(biāo)準(zhǔn)操作程序，按照共識原則，很少引起公共注意，將政策制定過程局限于政策子系統(tǒng)；另一方面政策過程有時候會快速變化，新問題進(jìn)入議程，政府采取新的政策，公眾也會對這一議題給予足夠關(guān)注，政策制定過程從政策子系統(tǒng)進(jìn)入宏觀政治領(lǐng)域。從圖2可以看出，正反饋機(jī)制和負(fù)反饋機(jī)制將政策過程劃分為兩個子系統(tǒng)，負(fù)反饋機(jī)制與政策穩(wěn)定聯(lián)系在一起，它是政策穩(wěn)定的形成機(jī)制，正反饋機(jī)制與政策變遷聯(lián)系在一起，它是政策變遷的形成機(jī)制，不同機(jī)制與不同政策結(jié)果之間具有相互強(qiáng)化的作用。

負(fù)反饋系統(tǒng)包含著自我平衡系統(tǒng)（Homeostatic）或自我糾正機(jī)制（Self-correcting Mechanism），它是一種促進(jìn)均衡的系統(tǒng)。對于負(fù)反饋系統(tǒng)的關(guān)鍵內(nèi)容，鮑姆加特納和瓊斯有過十分精確的闡述，他們認(rèn)為：“負(fù)反饋系統(tǒng)的關(guān)鍵要素很簡單，它對來自于環(huán)境的任何變化采取抵消而非強(qiáng)化的應(yīng)對措施”[26]。例如，任何國家央行在實(shí)施貨幣政策對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控時，會采取負(fù)反饋機(jī)制，當(dāng)經(jīng)濟(jì)過熱時，會提高利率，當(dāng)經(jīng)濟(jì)蕭條時，會降低利率，從而實(shí)現(xiàn)反周期操作，這種反周期操作就是一種負(fù)反饋機(jī)制。在對很多國會和官僚行為模型進(jìn)行分析之后，鮑姆加特納和瓊斯[27]指出：“幾乎所有制度行為模型總會涉及收益遞減這一關(guān)鍵要素，這主要是因?yàn)樗蔷夥治龅谋匾M成部分之一?！贝送猓邢蘩硇?、漸進(jìn)主義和行政行為都會涉及負(fù)反饋系統(tǒng)，負(fù)反饋系統(tǒng)是政策子系統(tǒng)運(yùn)行的基礎(chǔ)。因此，對于負(fù)反饋系統(tǒng)在政治過程和政策過程中作用，鮑姆加特納和瓊斯進(jìn)行了總結(jié)和歸納，他們強(qiáng)調(diào)：“負(fù)反饋系統(tǒng)作為一種機(jī)制，它可以發(fā)揮如下作用：誘發(fā)公共政策的穩(wěn)定與漸進(jìn)主義模式；他們是大部分官僚行為模型、政策子系統(tǒng)運(yùn)行、利益集團(tuán)多元主義概念、民主僵局模型和其他政策過程突出觀點(diǎn)的基礎(chǔ)”[28]。一旦政策反饋系統(tǒng)和政治制度、政策圖景有機(jī)結(jié)合，這會使得一項(xiàng)公共政策能夠持續(xù)幾十年維持不變。杰夫·沃沙瑪和豪恩·斯托爾[29]就討論了美國農(nóng)業(yè)政策子系統(tǒng)如何通過負(fù)反饋系統(tǒng)來抵制政策變遷，不讓民權(quán)維度影響農(nóng)業(yè)政策的制定過程。

正反饋系統(tǒng)包含著自我增加機(jī)制，它是強(qiáng)化而不抵消一種趨勢。與負(fù)反饋過程相比，正反饋過程是變幻無常的、易變的和不穩(wěn)定的狀態(tài)。馬太效應(yīng)（Matthew Effect）是正反饋機(jī)制的典型案例，“凡有的，還要加給他，叫他多余”，“沒有的，連他所有的也要奪走，關(guān)進(jìn)監(jiān)牢里”，它強(qiáng)調(diào)好的愈好，壞的愈壞，多的愈多，少的愈少的一種現(xiàn)象。很顯然，這是一種正反饋機(jī)制。正反饋系統(tǒng)在經(jīng)濟(jì)和金融領(lǐng)域表現(xiàn)突出，它也是泡沫和蕭條的作用機(jī)制。對此，鮑姆加特納和瓊斯指出：“大量的工作標(biāo)準(zhǔn)，包括鐵路軌距、電氣插頭和其他熟悉項(xiàng)目，都展示了一些共同特征：在技術(shù)領(lǐng)域比作出正確決策更重要的是：一個人只想做出其他人也做出類似的選擇，這樣方便物品能夠被更容易地分享”[30]。抵消趨勢是負(fù)反饋，與趨勢同行甚至強(qiáng)化趨勢則是正反饋。在政治過程中，有兩種機(jī)制可以促進(jìn)正反饋的形成。一種是模仿機(jī)制（Mimicking Models），一個人會觀察其他人行動，并且根據(jù)其他人行動來采取自己的行動。這意味著，一旦達(dá)到某種臨界（Critical Mass）和閾效應(yīng)（Threshold Effect），某種行為就會出現(xiàn)自我強(qiáng)化從而成為一種流行或趨勢。另一種是序列信息處理（Serial Information Processors），當(dāng)人們從一種注意力轉(zhuǎn)向另一種注意力時，他們會迅速改變自身的行為。這意味著，一旦人們開始關(guān)注某一議題，或者同一議題的不同維度，這個時候會出現(xiàn)自我強(qiáng)調(diào)現(xiàn)象，從而導(dǎo)致更多人關(guān)注，推動政策變遷。

六、一般間斷假設(shè)：間斷—均衡理論的核心命題

鮑姆加特納和瓊斯對于間斷—均衡理論的一個重要發(fā)展是從間斷—均衡假設(shè)（Punctuated Equilibrium Hypothesis）發(fā)展到一般間斷假設(shè)（General Punctuation Hypothesis），將間斷—均衡理論擴(kuò)展到對整個政治過程的分析，而不是局限于政策子系統(tǒng)的分析，這也使得間斷——均衡理論成為重要的政治理論之一。盡管如此，一般間斷假設(shè)與間斷—均衡假設(shè)共享基本分析邏輯和框架，將認(rèn)知模型和制度規(guī)則作為解釋間斷—均衡的主要變量，從注意力分配的視角出發(fā)，關(guān)注他們對整個政策過程和政治過程的影響，并且通過對適應(yīng)范圍進(jìn)行了擴(kuò)大，以增加理論的外部有效性（External Validity）。

在《注意力政治學(xué)：政府是如何對問題優(yōu)先性排序的？》一書中，瓊斯和鮑姆加特納提出了他們所倡導(dǎo)的一般間斷假設(shè)的三個基本命題，即人類決策的間斷性、正式規(guī)則導(dǎo)致的間斷性、以及決策和正式規(guī)則相互作用導(dǎo)致間斷性的程度存在不同差異。對于這三個基本命題的具體內(nèi)容，他們指出：“整本書中我們將詳細(xì)闡述三個基本論斷。第一，涉及人類決策的所有分布都會展現(xiàn)穩(wěn)定和間斷的模式。第二，治理政策制定過程的正式規(guī)則的運(yùn)行也會導(dǎo)致間斷，這些正式規(guī)則是美國民主所具有的制約和均衡特征。第三，決策的認(rèn)知屬性和正式規(guī)則與程序的互動會使我們能夠?qū)﹂g斷的嚴(yán)重性進(jìn)行排序，從最少的間斷性（正式規(guī)則不是限制性的，否決群體沒有被賦予權(quán)力）到最多的間斷性（正式程序會放大間斷性）”[31]。

很顯然，瓊斯和鮑姆加特納所討論的這三個基本命題都包含著因果關(guān)系，它們分別闡述了間斷—均衡的表現(xiàn)及其原因。從圖2的間斷—均衡理論的框架結(jié)構(gòu)圖看，這三個基本命題分別討論了認(rèn)知、制度和兩者之間相互關(guān)系對間斷—均衡的影響。如果將前面對不成比例信息處理模型、隨機(jī)過程、政治制度等變量的考慮，將結(jié)果呈現(xiàn)的間斷—均衡與導(dǎo)致這一結(jié)果的原因區(qū)分，將認(rèn)知層面與制度層面進(jìn)行區(qū)分，就可以將上面三個命題形成六個基本命題，這些命題構(gòu)成了一般間斷假設(shè)的主要內(nèi)容（見表1）。

H1（人類決策分布命題）：人類決策的結(jié)果分布（Distribution）會呈現(xiàn)間斷—均衡模式，并且會以尖峰分布形式展現(xiàn)。

H2（不成比例信息處理命題）：由于人類在信息處理過程中會采取不成比例信息處理模型，這使得人類決策結(jié)果和產(chǎn)出以間斷—均衡模式展現(xiàn)，并呈現(xiàn)尖峰分布狀態(tài)。

H3（制度產(chǎn)出分布命題）：處理復(fù)雜問題的人類決策機(jī)構(gòu)（制度）的產(chǎn)出變化分布會呈現(xiàn)正向尖峰（Positive Kurtosis）分布狀態(tài)。

H4（隨機(jī)過程模型）：由于制度成本的摩擦力作用，政策制定過程和政治過程會展現(xiàn)隨機(jī)過程的特點(diǎn)，這種隨機(jī)過程是間斷—均衡的理論基礎(chǔ)。

H5（間斷差異性分布命題）：決策的認(rèn)知屬性和正式規(guī)則與程序的互動會使得不同機(jī)構(gòu)的間斷性存在差異性，從最少的間斷性到最多的間斷性存在不同等級序列。

H6（制度差異性命題）：制度施加更多的摩擦力，它的產(chǎn)出分布會呈現(xiàn)更大的尖峰分布狀態(tài)。

七、多樣性的研究方法：間斷—均衡理論的科學(xué)基礎(chǔ)

在論證作為隨機(jī)過程的政策過程和這一過程所產(chǎn)生的穩(wěn)定與變遷結(jié)果時，間斷—均衡理論使用了案例（Case Studies）、定量（Quantitative Methods）、仿真（Simulations）和類比（Analogy）等多種研究方法，這也是政策過程研究中少有的方法論創(chuàng)新（見表2）。研究方法是研究結(jié)論的合理性和有效性的重要保障，研究的科學(xué)性主要是通過方法的科學(xué)性來得以體現(xiàn)。間斷—均衡理論通過將政策選擇區(qū)分為“過程和結(jié)果”兩個部分，分別對政策選擇的過程和結(jié)果進(jìn)行深入研究，讓我們更好地理解了政策選擇的間斷—均衡模式，以及這一模式產(chǎn)生的原因。與其他政策過程理論相比，間斷—均衡理論在研究方法中有較多創(chuàng)新。除了使用較為常用的案例研究方法之外，間斷—均衡理論在應(yīng)用定量方法和仿真等前沿方法方面有較多創(chuàng)新。

案例研究既是間斷—均衡理論早期論證其研究結(jié)論的一個重要方法，也是其一直非常重視的研究方法之一。早在1991年，鮑姆加特納和瓊斯[43]發(fā)表《議程變遷與政策子系統(tǒng)》的論文時，他們就以美國民用核電為例，討論民用核電的“政策圖景”在美國的變遷過程，以及這一變遷對政策變遷的影響。而他們最有影響力的著作《美國政治中議程與不穩(wěn)定性》也基本上是以案例研究為主，討論了吸煙、城市事務(wù)和汽車安全等事項(xiàng)的演變過程。此后，鮑姆加特納[44][45]非常重視政策圖景的作用，并以美國的死刑政策和貧困政策為例，討論了美國人對這兩個問題的“政策圖景”變遷過程，以及這一變遷過程的政策意蘊(yùn)。

定量研究是間斷—均衡理論采用的另外一種重要方法，它主要應(yīng)用于對美國預(yù)算問題和美國政治制度的研究，強(qiáng)調(diào)預(yù)算領(lǐng)域和政治制度中呈現(xiàn)間斷—均衡的特征。其中，對于美國國會預(yù)算變遷的研究，開創(chuàng)一種基于間斷—均衡理論的新預(yù)算理論[46][47]。鮑姆加特納和瓊斯認(rèn)為預(yù)算理論之所以沒有生產(chǎn)出來主要是因?yàn)樗荒軌虍a(chǎn)生，其主要理由是：“預(yù)算過程是整個政策過程的一部分，沒有一個政策過程理論就不可能產(chǎn)生一個真正的預(yù)算理論”[48]。通過引入年度預(yù)算變化比率的概念，鮑姆加特納、瓊斯和楚爾[49]分別從宏觀和領(lǐng)域的角度討論了美國預(yù)算年度變化的中位數(shù)（Median）和平均數(shù)（Average），他們發(fā)現(xiàn)在宏觀層面存在政策間斷（Macro-Punctuations），而在各個領(lǐng)域也存在間斷現(xiàn)象，當(dāng)把所有領(lǐng)域的預(yù)算變化比率放在同一個表格時，就會呈現(xiàn)尖峰分布的狀態(tài)。此外，美國政治制度也存在間斷—均衡現(xiàn)象，也符合尖峰分布狀態(tài)。

仿真是間斷—均衡理論嘗試使用的最前沿研究方法之一，它主要是利用人工智能通過仿真的途徑來對政策過程和結(jié)果進(jìn)行模擬。瓊斯和鮑姆加特納[50]分別對成比例信息處理模型、不成比例信息處理模型、一般成本結(jié)構(gòu)模型和制度摩擦力的動態(tài)變遷過程等進(jìn)行了仿真，從而再現(xiàn)了基于間斷—均衡理論的政策選擇模型，證明了認(rèn)知結(jié)構(gòu)和制度成本是不成比例信息處理模型和隨機(jī)過程的原因，它們的綜合影響會導(dǎo)致政策變遷結(jié)果呈現(xiàn)尖峰分布狀態(tài)，不同于正態(tài)分布狀態(tài)。

類比是間斷—均衡理論經(jīng)常使用的一種重要研究方法，通過將生物科學(xué)和地理科學(xué)的發(fā)現(xiàn)應(yīng)用于政策過程，讓政策過程中政策變遷模式更易于理解。類比意味著將一個領(lǐng)域的知識移植到另一個領(lǐng)域，其前提是這兩個領(lǐng)域具有較強(qiáng)的相似性。在對間斷—均衡理論的理論基礎(chǔ)的討論中，就指出過間斷—均衡理論中“間斷—均衡”一詞是對生物演化學(xué)的借鑒[51]。間斷—均衡理論還借鑒了自然科學(xué)的思想，尤其是地球物理學(xué)的思想，將間斷—均衡看作是一個地震過程。從地震的分布看，絕大部分都是較小的地震，很少的中等程度地震，相對比較多的較大程度的地震，地震的分布狀態(tài)也呈現(xiàn)尖峰分布。地震的頻率與地震的大小存在冪函數(shù)關(guān)系（Power Function），這一發(fā)現(xiàn)又被稱為古登堡-里克特定律（the Gutenberg-Richter Law）[52]。此后，有學(xué)者根據(jù)這一發(fā)現(xiàn)，給出了解釋，形成了板塊結(jié)構(gòu)法。板塊結(jié)構(gòu)學(xué)認(rèn)為地球的外殼是由主要部分或板塊構(gòu)成，這些不同板塊之間會相互作用，它可以解釋地球的漂移，也可以解釋地震。鮑克[53]提出了沙堆模型（Sandpile Model），該模型強(qiáng)調(diào)如果我們有一堆沙在平直表面，對沙堆持續(xù)沙滴，一次一粒，持續(xù)觀察沙堆對沙滴的反應(yīng)，沙堆并不會對每一粒沙進(jìn)行反應(yīng)，但是山崩仍然會發(fā)生。沙堆模型也符合間斷—均衡原理，一粒沙并不能夠改變什么，持續(xù)的沙滴最終會導(dǎo)致系統(tǒng)破壞，發(fā)生雪崩現(xiàn)象。

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