發(fā)揮主導(dǎo)作用規(guī)避“立法尋租”

廖燦勇

立法權(quán)是憲法法律賦予地方人大及其常委會(huì)的重要職能。十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，要健全人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。

發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，是新形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的一個(gè)重要著力點(diǎn)，也是充分發(fā)揮立法引領(lǐng)推動(dòng)作用、保障民生的必然要求。

重慶實(shí)踐？

改革開(kāi)放以來(lái)，為了盡快解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展無(wú)法可依的問(wèn)題，在立法工作中特別是法規(guī)草案的起草過(guò)程中，實(shí)行行政部門(mén)歸口起草，緩解了社會(huì)對(duì)立法發(fā)展的迫切要求與國(guó)家立法供給不足之間的矛盾。

政府主導(dǎo)立法，雖然對(duì)解決法律空白、提高立法效率發(fā)揮了重要作用，但一定程度上存在“行政主導(dǎo)”和“部門(mén)本位主義”，產(chǎn)生了諸如“立法尋租”“部門(mén)利益法制化”等問(wèn)題，有的法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)。

近年來(lái)，市人大及其常委會(huì)加強(qiáng)了在法規(guī)立項(xiàng)上的主導(dǎo)作用，全面探索立法計(jì)劃由人大提出、立法項(xiàng)目由人大確定、重要法規(guī)由人大起草、法規(guī)內(nèi)容由人大審議決定、法規(guī)解讀由人大負(fù)責(zé)的立法主導(dǎo)工作機(jī)制?！吨貞c市老年人權(quán)益保障條例》是市人大主導(dǎo)立法的典型，《重慶市大氣污染防治條例》《重慶市河道管理?xiàng)l例》《重慶市國(guó)防動(dòng)員條例》《重慶市志愿服務(wù)條例》《重慶市教育督導(dǎo)條例》……也是市人大主導(dǎo)立法的生動(dòng)實(shí)踐。市四屆人大換屆以來(lái)，市人大共自主起草并提請(qǐng)審議通過(guò)的法規(guī)案18件，占通過(guò)法規(guī)案總量的39.1%。

“由人大主導(dǎo)立法，不僅能夠更加全面地平衡管理部門(mén)和行政相對(duì)人的權(quán)力與權(quán)利，也可以更加開(kāi)放地吸納民意，增強(qiáng)立法的科學(xué)性和民主性，還可以主動(dòng)觸及涉及復(fù)雜利益關(guān)系的、政府部門(mén)不愿碰的立法‘深水區(qū)?！笔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)法制工委負(fù)責(zé)人說(shuō)。

把握主動(dòng)權(quán)？

“法規(guī)立項(xiàng)工作是體現(xiàn)人大立法主導(dǎo)作用的關(guān)鍵，是立法主導(dǎo)性的第一道關(guān)口?！贝斫ㄗh，要發(fā)揮人大在立項(xiàng)工作中的主導(dǎo)作用，健全立法項(xiàng)目公開(kāi)征集制度，通過(guò)各種媒體，向社會(huì)廣泛征求立法項(xiàng)目，克服以行政部門(mén)申報(bào)為主的問(wèn)題；要做好立法項(xiàng)目的統(tǒng)籌，注重長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和年度計(jì)劃相結(jié)合，科學(xué)地進(jìn)行預(yù)測(cè)和頂層設(shè)計(jì)，注重前瞻性、戰(zhàn)略性，注重法規(guī)體系的科學(xué)性和完整性；要以問(wèn)題為導(dǎo)向，根據(jù)社會(huì)發(fā)展和人民群眾的需求，按照輕重緩急、成熟與否的原則進(jìn)行逐項(xiàng)論證，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法。

立法的起草工作直接關(guān)系到法律的質(zhì)量?！皯?yīng)當(dāng)逐步改變‘誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)起草的工作模式，積極探索開(kāi)放式、多元性的起草機(jī)制，發(fā)揮人大在起草工作中的主導(dǎo)作用?！被鶎尤舜蠊ぷ髡呒按斫ㄗh，要建立健全法規(guī)集中起草制度，成立由人大及其常委會(huì)有關(guān)專工委牽頭，政府部門(mén)、人大代表及專家學(xué)者共同組成的立法起草小組，強(qiáng)化人大對(duì)法規(guī)起草工作的把控能力；要探索人大專門(mén)委員會(huì)直接起草法律法規(guī)或委托高校、科研等第三方社會(huì)組織起草法規(guī)草案等起草方式；建立健全立法專家顧問(wèn)制度、征求人大代表意見(jiàn)制度、社會(huì)公眾溝通機(jī)制等，拓寬公民有序參與立法的途徑；要完善溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)部門(mén)間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，引入第三方評(píng)估，充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)。

“法規(guī)的審議工作是立法工作的最后一道關(guān)口。”基層人大工作者及代表建議，要發(fā)揮人大在審議工作中的主導(dǎo)作用，要做好審議前的研究、分析和論證，以及研究吸收審議中提出的修改意見(jiàn)；要科學(xué)安排審議次數(shù)，盡量用“二審三表決”或“三審”的審議模式，仔細(xì)推敲、充分研究吸收各方意見(jiàn)；要明確每次審議的著重點(diǎn)，如一審著重審議草案的體例、框架、結(jié)構(gòu)和重點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題，二審逐條逐句審議草案的條文等。

同時(shí)，還要加強(qiáng)法規(guī)清理及績(jī)效評(píng)估。在法規(guī)清理中，要變專項(xiàng)清理為全面清理、變內(nèi)部自我清理為委托清理，開(kāi)出立并廢改釋的“良方”；在績(jī)效評(píng)估上，既要重視立法前評(píng)估的制度化建設(shè)，把新的發(fā)展理念融入立法前評(píng)估工作全過(guò)程，使出臺(tái)的法規(guī)更加科學(xué)、更符合實(shí)際、更具可操作性，也要加強(qiáng)立法后評(píng)估工作，建立法規(guī)實(shí)施情況反饋制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行法規(guī)的瑕疵并促進(jìn)其修改完善，同時(shí)對(duì)實(shí)施效果進(jìn)行科學(xué)檢驗(yàn)，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量。

“沒(méi)有高素質(zhì)的立法隊(duì)伍，就沒(méi)有高質(zhì)量的法規(guī)。”基層人大工作者建議，要發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，就要提升人大常委會(huì)和各專工委組成人員的專業(yè)化、職業(yè)化水平，并優(yōu)化他們的年齡、專業(yè)結(jié)構(gòu)；要建立立法專家咨詢制度，從行政、審判、檢察機(jī)關(guān)和高校、科研單位等機(jī)構(gòu)中遴選專業(yè)人士組成；要順應(yīng)新時(shí)代，加大立法隊(duì)伍的培訓(xùn)力度，不斷提高立法隊(duì)伍的政治素質(zhì)和專業(yè)水平。