立法協(xié)商的重慶實(shí)踐

張雙山

黨的十九大報(bào)告明確指出，要推動(dòng)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商。加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實(shí)踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利。其中，在民主立法實(shí)踐基礎(chǔ)上深入開(kāi)展立法協(xié)商是推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新的一個(gè)重大課題。

近年來(lái)，市人大及其常委會(huì)在立法協(xié)商方面進(jìn)行了積極探索，并積累了一定經(jīng)驗(yàn)。

將征求意見(jiàn)貫穿立法各環(huán)節(jié)

市人大常委會(huì)黨組書記、主任張軒多次要求，要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，積極推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，不斷拓展法規(guī)征求意見(jiàn)的廣度和深度，逐步融入立法協(xié)商元素，使制定的地方性法規(guī)更加有效管用。

記者梳理發(fā)現(xiàn)，市人大常委會(huì)在立法協(xié)商的推進(jìn)過(guò)程中，始終將征求意見(jiàn)貫穿于立法活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)。市四屆人大以來(lái)，立法相關(guān)方的參與，已由最初五年立法規(guī)劃和年度計(jì)劃的編制、法規(guī)案起草時(shí)的征求意見(jiàn)，逐漸擴(kuò)展到法規(guī)案的立項(xiàng)評(píng)估、表決前評(píng)估、立法后評(píng)估等各環(huán)節(jié)。

2015年1月，在市第四屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上，張軒在作常委會(huì)工作報(bào)告時(shí)莊嚴(yán)承諾：所有地方性法規(guī)出臺(tái)前都要征求全體市人大代表的意見(jiàn)。此后，邀請(qǐng)人大代表列席市人大常委會(huì)會(huì)議就成為“規(guī)定動(dòng)作”，其參與人數(shù)由過(guò)去的一次會(huì)議8名增加到現(xiàn)在的20名，這也使得更多代表有機(jī)會(huì)直接參與法規(guī)案的審議。

記者注意到，僅2015年，市人大法制委和常委會(huì)法制工委就召開(kāi)立法專題座談會(huì)、論證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)等116次，聽(tīng)取有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)代表、執(zhí)法人員和基層工作者的意見(jiàn)，參與人數(shù)達(dá)2100余人次?！斑@是市人大常委會(huì)更加注重直接聽(tīng)取利益相關(guān)方意見(jiàn)的具體體現(xiàn)?！笔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)副秘書長(zhǎng)劉春焱認(rèn)為。

此外，市人大常委會(huì)在立法工作中還注重發(fā)揮專家學(xué)者的作用，通過(guò)不斷充實(shí)立法咨詢專家?guī)斓确绞?，確保立法工作高質(zhì)高效。2013年換屆后，經(jīng)市人大常委會(huì)主任會(huì)議決定，聘請(qǐng)了22名市人大常委會(huì)立法咨詢專家，通過(guò)邀請(qǐng)專家參與調(diào)研，參加座談會(huì)、論證會(huì)等，較好地發(fā)揮了專家的智力優(yōu)勢(shì)。如：2015年，邀請(qǐng)立法咨詢專家參與立法活動(dòng)76人次，提出意見(jiàn)1100余條，立法中采納了670余條。同時(shí)，市人大財(cái)經(jīng)委、內(nèi)司委、農(nóng)委、城環(huán)委等還聘請(qǐng)了65位專家，并組織其直接參與相關(guān)立法活動(dòng)。

“擴(kuò)大公民有序參與地方立法的渠道，是市人大常委會(huì)推進(jìn)立法協(xié)商的又一有效途徑?！笔腥舜蠓ㄖ莆嚓P(guān)負(fù)責(zé)人介紹，每年9月左右，市人大都要與市政府聯(lián)合在市級(jí)媒體以及市人大、市政府網(wǎng)站公開(kāi)征集下一年全市立法建議項(xiàng)目；在市級(jí)主流媒體全文公開(kāi)擬提請(qǐng)審議的法規(guī)草案，刊登相關(guān)背景資料和爭(zhēng)議焦點(diǎn)等，引導(dǎo)公眾對(duì)法規(guī)草案提出意見(jiàn)建議。同時(shí)，在市人大網(wǎng)站設(shè)置專門的電子郵箱，接收公眾對(duì)立法的建議意見(jiàn)；委托區(qū)縣（自治縣）人大常委會(huì)，征求轄區(qū)人大代表和公民對(duì)法規(guī)草案的意見(jiàn)。

確保立法協(xié)商有章可循

市四屆人大期間，常委會(huì)研究室以“立法協(xié)商”為課題開(kāi)展了長(zhǎng)達(dá)半年多的專題調(diào)研。調(diào)研顯示：市一屆人大至四屆人大期間，注重加強(qiáng)民主立法的制度建設(shè)，在通過(guò)的一批直接或間接規(guī)范地方立法工作的法規(guī)和制度中，融入了立法協(xié)商精神，如立法咨詢專家工作規(guī)則、立法后評(píng)估試行辦法等。

市人大常委會(huì)于2013年在全國(guó)率先委托第三方清理地方性法規(guī)，委托西南政法大學(xué)對(duì)195部現(xiàn)行地方性法規(guī)進(jìn)行了清理，提出立法建議600余條，其中建議盡快修改的58件地方性法規(guī)中，有34件被納入了五年立法規(guī)劃。

除了委托第三方清理法規(guī)外，市人大常委會(huì)還創(chuàng)新啟動(dòng)了立法后評(píng)估工作。

2013年6月，市人大法制委、市人大常委會(huì)法工委與西南政法大學(xué)知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院簽訂委托評(píng)估協(xié)議，正式委托該院對(duì)《重慶市技術(shù)市場(chǎng)條例》《重慶市科學(xué)技術(shù)投入條例》《重慶市促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》《重慶市科技創(chuàng)新促進(jìn)條例》進(jìn)行全面評(píng)估。根據(jù)評(píng)估結(jié)果，市人大常委會(huì)隨后啟動(dòng)了這四部法規(guī)的修訂工作。

不僅如此，市人大常委會(huì)還積極探索建立立法后評(píng)估制度，在2013年11月召開(kāi)的主任會(huì)議上，通過(guò)了《重慶市地方性法規(guī)立法后評(píng)估試行辦法》，使立法后評(píng)估實(shí)現(xiàn)了制度化、常態(tài)化。

此外，市人大常委會(huì)為做好地方立法協(xié)商工作，建立起了上級(jí)人大向下級(jí)人大征詢立法意見(jiàn)的常態(tài)化工作機(jī)制，同時(shí)在上級(jí)人大和下級(jí)人大的立法工作機(jī)構(gòu)之間建立起了常態(tài)化信息交流和工作聯(lián)系制度。

在向社會(huì)公開(kāi)征求對(duì)法規(guī)案的意見(jiàn)建議的基礎(chǔ)上，市人大常委會(huì)還通過(guò)建立、改進(jìn)立法機(jī)構(gòu)與法學(xué)教學(xué)研究機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體、專家、智庫(kù)的立法協(xié)商工作方式和機(jī)制，建立健全了立法咨詢制度。

值得一提的是，2017年1月，在市四屆人大五次會(huì)議上，《重慶市地方立法條例》獲高票通過(guò)。條例把多年積累的科學(xué)立法、民主立法、依法立法等方面的好經(jīng)驗(yàn)、好做法固化下來(lái)，其中不乏大量推進(jìn)立法協(xié)商的經(jīng)驗(yàn)。

條例規(guī)定，在法規(guī)起草階段要廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，新設(shè)行政許可、行政強(qiáng)制措施和其他涉及行政管理部門與管理相對(duì)人之間重大利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)依法舉行聽(tīng)證。在審議階段，法制委員會(huì)要根據(jù)各方面意見(jiàn)進(jìn)行統(tǒng)一審議，法規(guī)案有關(guān)問(wèn)題存在重大意見(jiàn)分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進(jìn)行聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取有關(guān)基層和群體代表、部門、人民團(tuán)體、專家、市人大代表和社會(huì)有關(guān)方面的意見(jiàn)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，條例共85條，其中與立法協(xié)商相關(guān)的內(nèi)容就有19條，占比約22%，涉及立法規(guī)劃的起草、立法程序、審議法規(guī)、批準(zhǔn)自治條例和單行條例、公布備案和解釋等環(huán)節(jié)。

條例的通過(guò)和施行，為重慶地方立法立下了新規(guī)矩，樹(shù)立了新標(biāo)尺，也確保了立法協(xié)商有章可循。

進(jìn)一步拓展立法協(xié)商空間

市人大常委會(huì)研究室“立法協(xié)商”課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，隨著經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，立法征求意見(jiàn)工作也面臨著一些困難和問(wèn)題。

盡管立法法及各地地方立法條例都有立法須征求意見(jiàn)的規(guī)定，但對(duì)于立法征求意見(jiàn)的適用范圍、工作流程、參與途徑、意見(jiàn)反饋等都沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，有待進(jìn)一步細(xì)化。

實(shí)踐中，協(xié)商各方提出的意見(jiàn)建議匯總以后送交到地方人大，立法協(xié)商便止步于此。地方人大在法規(guī)草案審議階段多大程度考慮和采納了這些意見(jiàn)建議均無(wú)法量化體現(xiàn)，也沒(méi)有形成有效的反饋機(jī)制，這在一定程度上挫傷了立法協(xié)商參與主體的積極性。另一方面，地方人大及其常委會(huì)在法規(guī)草案表決通過(guò)后，還缺乏對(duì)立法協(xié)商全過(guò)程的整體評(píng)估，未能及時(shí)總結(jié)立法協(xié)商工作中的得失。

立法協(xié)商作為科學(xué)立法、民主立法的重要形式，并非立法征求意見(jiàn)的翻版或替代，而是深化與發(fā)展。這種深化與發(fā)展就是要通過(guò)精細(xì)化的立法準(zhǔn)備、內(nèi)容選擇、程序設(shè)計(jì)以及立法技術(shù)，按照自上而下、自下而上的循環(huán)立法邏輯，達(dá)到立法正當(dāng)、內(nèi)容科學(xué)、程序民主、實(shí)施有效的目的。

怎樣更好地開(kāi)展、推動(dòng)人大立法協(xié)商工作？對(duì)此，“立法協(xié)商”課題組建議，常委會(huì)五年立法規(guī)劃草案和年度立法計(jì)劃草案應(yīng)由常委會(huì)黨組報(bào)經(jīng)同級(jí)黨委原則同意后，由委員長(zhǎng)（主任）會(huì)議提請(qǐng)常委會(huì)審議通過(guò)。規(guī)劃和計(jì)劃在實(shí)施中如有較大變動(dòng)，按照相同程序辦理。法律（法規(guī)）案經(jīng)常委會(huì)初次審議，向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)時(shí)，應(yīng)說(shuō)明該法律（法規(guī)）案制度設(shè)計(jì)的基本精神、重要原則和主要爭(zhēng)議，以引導(dǎo)社會(huì)公眾關(guān)注。關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局、群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注、爭(zhēng)議又比較大的法律（法規(guī)）案，常委會(huì)二審后，應(yīng)梳理出常委會(huì)審議和社會(huì)集中反映的突出問(wèn)題和爭(zhēng)議焦點(diǎn)，組織有關(guān)專家、相關(guān)工作者和公眾代表進(jìn)行協(xié)商，展開(kāi)討論、互動(dòng)，從理論與實(shí)踐上加以引導(dǎo)，力求形成共識(shí)。常委會(huì)審議法律（法規(guī)）案期間，法律（法制）委員會(huì)先后所作的關(guān)于該法律（法規(guī)）案審議結(jié)果和修改情況的報(bào)告，集中反映了對(duì)常委會(huì)組成人員、列席人員和社會(huì)公眾的重要意見(jiàn)反饋，也是對(duì)該法律（法規(guī)）案主要問(wèn)題的進(jìn)一步闡釋，應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公布。法律法規(guī)頒布后，應(yīng)由立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)和新聞媒體、社會(huì)公眾互動(dòng)，用各種生動(dòng)活潑的方式加強(qiáng)對(duì)該法律（法規(guī)）的宣傳、解釋，普及相關(guān)法律知識(shí)，解惑釋疑，以增強(qiáng)法律（法規(guī)）的執(zhí)行力。

同時(shí)，地方人大及其常委會(huì)在立法中還應(yīng)充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過(guò)各種途徑和方式，選擇立法協(xié)商的參與主體。在廣泛征求人大代表意見(jiàn)建議的基礎(chǔ)上，依托立法咨詢專家?guī)?，邀?qǐng)法律顧問(wèn)、立法專家參與法規(guī)案的起草并在提請(qǐng)審議前聽(tīng)取他們的意見(jiàn)。對(duì)法規(guī)案中的重要問(wèn)題、各方分歧較大的問(wèn)題、專業(yè)性較強(qiáng)的問(wèn)題等，要召開(kāi)法律顧問(wèn)、立法專家專題論證會(huì)，深入聽(tīng)取意見(jiàn)。

“要建立健全公民旁聽(tīng)人大常委會(huì)會(huì)議審議法規(guī)案制度，拓寬旁聽(tīng)人員范圍，增加旁聽(tīng)人員名額，探索讓公民旁聽(tīng)常委會(huì)聯(lián)組會(huì)議和分組審議有關(guān)法規(guī)案?！比珖?guó)人大代表韓德云還建議，對(duì)旁聽(tīng)公民提出的相關(guān)建議，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)認(rèn)真研究處理。

韓德云同時(shí)建議，立法協(xié)商活動(dòng)結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)整理匯總各方的主張、爭(zhēng)論的焦點(diǎn)、達(dá)成的共識(shí)等，供常委會(huì)組成人員審議和表決法規(guī)草案時(shí)參考。還應(yīng)根據(jù)審議和表決情況，撰寫協(xié)商意見(jiàn)的反饋報(bào)告，書面函告或者通過(guò)地方人大網(wǎng)站等，告知參與此次立法協(xié)商的相關(guān)人員和組織。