地方立法質(zhì)量提升路徑研究

鄭偉華

地方法治是法治國家建設(shè)的基本構(gòu)成。以中國領(lǐng)土面積之廣袤，治理領(lǐng)域之多樣，統(tǒng)籌事宜之復(fù)雜，則“地方行政之好壞，關(guān)系最為重要”。

重慶市直轄以來，重慶市人大及其常委會(huì)緊緊圍繞進(jìn)一步提高立法質(zhì)量這一中心，成績斐然。例如：2005年，開展立法工作“回頭看”活動(dòng)；2007年，推進(jìn)地方性法規(guī)評(píng)估工作，全面回顧總結(jié)重慶市地方立法經(jīng)驗(yàn)；2013年，在全國率先委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)現(xiàn)行地方性法規(guī)進(jìn)行清理等。馬克思在《哲學(xué)的貧困》中指出，無論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已。重慶市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生的巨變，離不開直轄以來市人大及其常委會(huì)所制定實(shí)施的地方性法規(guī)的保駕護(hù)航。

地方特色是衡量立法質(zhì)量的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)

隨著法治社會(huì)建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，立法質(zhì)量在不斷提升，是否體現(xiàn)地方特色已成為衡量一部地方性法規(guī)立法質(zhì)量的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。沒有地方特色，地方立法就失去了存在的價(jià)值。直轄以來，重慶市人大及其常委會(huì)在重慶市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的過程中，立足市情，不斷在立法實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，特色比較鮮明。

特色一：在立法起草、內(nèi)容、審議等方面不斷創(chuàng)新。二十年時(shí)間里，中國地方立法的多個(gè)“第一”都在這個(gè)年輕的直轄市產(chǎn)生。1998年6月5日，市人大常委會(huì)委托西南政法大學(xué)起草《重慶市司法鑒定條例（草案）》，是直轄后委托專家學(xué)者起草的第一部地方性法規(guī)，在全國具有獨(dú)創(chuàng)性，是全國省級(jí)人大首次委托專門院校立法；2001年2月28日，市人大法制委員會(huì)與重慶索通律師事務(wù)所簽訂協(xié)議，委托該所起草《重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例（草案）》，開創(chuàng)了中國律師參與地方立法的先河；《重慶市職工權(quán)益保障條例》則是全國第一部關(guān)于勞動(dòng)保障的綜合性地方法規(guī)；《重慶市長江三峽庫區(qū)流域水污染防治條例》首次以法規(guī)形式在省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)全面禁止使用磷超標(biāo)的洗滌用品，在探索長江流域環(huán)境保護(hù)立法上有了新的突破；2008年制定的《重慶市促進(jìn)開放條例》在全國首次以地方綜合性立法的形式促進(jìn)開放。

特色二：注重解決帶有“重慶元素”的立法實(shí)踐問題。重慶市直轄以來，不斷深刻總結(jié)自身地緣環(huán)境、特殊市情和國家戰(zhàn)略地位優(yōu)勢(shì)，努力在地方立法中考慮解決“三峽”“大城市帶大農(nóng)村”“大港口”等帶有“重慶元素”的立法實(shí)踐問題。針對(duì)三峽庫區(qū)保護(hù)和移民問題，市人大常委會(huì)結(jié)合三峽工程建設(shè)、庫區(qū)水污染防治和移民工作的實(shí)際，在2001年、2002年先后出臺(tái)《重慶市長江三峽庫區(qū)流域水污染防治條例》和《重慶市實(shí)施〈長江三峽工程建設(shè)移民條例〉辦法》。針對(duì)大城市與大農(nóng)村并存的特點(diǎn)，制定了很多具有實(shí)效性的農(nóng)村建設(shè)法規(guī)，如：《重慶市村鎮(zhèn)供水條例》《重慶市城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例》《重慶市農(nóng)村初級(jí)衛(wèi)生保健條例》和《重慶市農(nóng)村扶貧條例》等。針對(duì)“大港口”問題，2016年及時(shí)修訂了《重慶市港口條例》。

特色三：率先委托第三方機(jī)構(gòu)開展法規(guī)清理工作。2013年6月開始，重慶市人大在全國開創(chuàng)性地委托第三方機(jī)構(gòu)——西南政法大學(xué)對(duì)現(xiàn)行地方性法規(guī)進(jìn)行清理，實(shí)現(xiàn)了立法實(shí)務(wù)工作和立法理論研究的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，使得法規(guī)清理更加客觀、真實(shí)。以前法規(guī)清理，主要是人大內(nèi)部自我清理，清理重點(diǎn)主要是解決法規(guī)與上位法規(guī)定不一致的地方，屬于專項(xiàng)清理。而此次委托清理，對(duì)地方性法規(guī)全面清理、整體清理，規(guī)模大、中立性強(qiáng)，有效確保了地方性法規(guī)能夠“立得住、行得通、真管用”。

特色四：不斷加強(qiáng)立法后評(píng)估制度建設(shè)。立法質(zhì)量如何，需要在現(xiàn)實(shí)中進(jìn)行檢驗(yàn)，進(jìn)行立法后評(píng)估。一些法規(guī)條款隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和客觀環(huán)境的改變，必須進(jìn)行修訂。2013年11月25日通過的《重慶市地方性法規(guī)立法后評(píng)估試行辦法》詳細(xì)規(guī)定了立法后評(píng)估的工作步驟、工作時(shí)間、評(píng)估結(jié)果運(yùn)用等。2017年1月19日修訂通過的《重慶市地方立法條例》也對(duì)立法后評(píng)估工作加以規(guī)定。

地方立法存在一些問題亟待解決

我國大部分省市都存在著城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大、基礎(chǔ)設(shè)施不完善，創(chuàng)新要素配置效率不高、創(chuàng)新能力有待提升等問題。這些因素都會(huì)影響到地方立法。以重慶市地方立法為例，地方立法存在一些問題亟待解決。

一是立法質(zhì)量問題。立法工作精細(xì)化水平還需提升，立法質(zhì)量有待進(jìn)一步提高。重慶市直轄以后，重慶市地方立法工作雖然取得了不錯(cuò)的成績，但與北京、上海和天津三個(gè)直轄市相比，地方立法起步較晚，立法力量相對(duì)薄弱，而且地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也相對(duì)落后，因而在立法質(zhì)量問題上面臨的考驗(yàn)更多、壓力更大、任務(wù)也更艱巨。

二是立法權(quán)限問題。地方立法時(shí)既涉及與全國人大等上級(jí)立法機(jī)關(guān)的權(quán)限劃分，也涉及人大及其常委會(huì)與同級(jí)政府的權(quán)限劃分等，當(dāng)立法權(quán)限不清晰時(shí)，容易引起“立法打架”等不符合科學(xué)立法要求的問題。

三是立法公開問題。當(dāng)前，地方立法在立法公開上存在一些問題：未能有效動(dòng)員社會(huì)各方力量，廣泛發(fā)動(dòng)群眾參與；不能及時(shí)舉行相應(yīng)的聽證會(huì)，發(fā)動(dòng)公民廣泛參與立法討論；未能將生效的地方法規(guī)及時(shí)在權(quán)威媒體向社會(huì)公布接受公眾查詢并積極組織地方法規(guī)宣傳宣講等。

四是立法工作隊(duì)伍水平問題。當(dāng)前，地方立法工作隊(duì)伍水平有待進(jìn)一步提高，存在人民代表立法專業(yè)性欠缺、知識(shí)結(jié)構(gòu)不完整等問題，應(yīng)該按照中央相關(guān)要求，加強(qiáng)人大代表自身能力建設(shè)，扎實(shí)做好立法專業(yè)人才培養(yǎng)工作，積極引進(jìn)高層次立法專業(yè)人才。

地方立法質(zhì)量提升要理論和實(shí)踐并重

現(xiàn)代社會(huì)學(xué)和公共行政學(xué)最重要的創(chuàng)始人之一馬克斯·韋伯認(rèn)為，法律是經(jīng)濟(jì)尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生和存在的條件，法律是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“支持性資源”。要行使好地方立法權(quán)，可以說是壓力與動(dòng)力并存，機(jī)遇與挑戰(zhàn)同在。地方人大及其常委會(huì)需要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，堅(jiān)持從地方改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，在保持“地方特色”的同時(shí)，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。理論層面上需要正確處理好五個(gè)方面的問題和準(zhǔn)確把握好立法工作基本原則，實(shí)踐層面上需要有效落實(shí)好一些具體制度安排。

在立法理論基礎(chǔ)層面，需要處理好以下五個(gè)方面的問題：一是立法與改革的關(guān)系，要解決好立法與改革的適用性問題；二是立法與創(chuàng)新的關(guān)系，立法創(chuàng)新的主線是發(fā)揮人大主導(dǎo)，立法創(chuàng)新的原則是依法創(chuàng)新、立足地方實(shí)際，立法創(chuàng)新的重要載體是健全立法工作制度體系；三是地方立法的合憲性、合法性與合理性，保證新制定、修訂的地方性法規(guī)與憲法、法律和行政法規(guī)相一致，維護(hù)法律的統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威；四是地方立法和地方保護(hù)主義的關(guān)系，地方立法對(duì)招商引資、促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠發(fā)揮積極的作用，但是也可能造成地區(qū)封鎖和地方保護(hù)，應(yīng)該盡量做到和其他行政區(qū)地方立法相協(xié)調(diào)；五是地方立法中的部門利益和行業(yè)利益博弈，地方性法規(guī)有相當(dāng)一部分是由相關(guān)部門或行業(yè)起草的，相關(guān)部門或行業(yè)可能在地方立法中不由自主地向自身的利益和權(quán)力傾斜，這就有違立法為民的初衷和本意，應(yīng)該堅(jiān)決杜絕。從地方立法工作基本原則方面考慮，人大及其常委要主動(dòng)適應(yīng)新形勢(shì)，在立法工作中把握好以下幾個(gè)原則：一是堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法；二是堅(jiān)持不與上位法相抵觸；三是突出地方特色；四是增強(qiáng)可操作性；五是充分尊重民意；六是規(guī)范公權(quán)力運(yùn)行。

在立法實(shí)踐制度層面，為了更好地發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，可從以下四個(gè)方面進(jìn)一步完善地方立法工作制度。

一是健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參的途徑和方式，進(jìn)行立法項(xiàng)目征集，廣泛分析論證。健全立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾溝通機(jī)制。健全法規(guī)草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制，對(duì)涉及面廣、情況復(fù)雜的立法項(xiàng)目可委托第三方起草法規(guī)草案。

二是建立立法規(guī)劃的督導(dǎo)制度，堅(jiān)持立法與執(zhí)法并重。立法規(guī)劃制定后，人大及其常委會(huì)的法制工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將年度立法項(xiàng)目逐項(xiàng)分解，明確起草重點(diǎn)和要求，督促相關(guān)部門按要求實(shí)施。堅(jiān)持立法與執(zhí)法并重，加大執(zhí)法檢查力度，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，確保地方性法規(guī)的實(shí)施落到實(shí)處。

三是加強(qiáng)立法工作隊(duì)伍建設(shè)。強(qiáng)化培訓(xùn)，提高立法工作隊(duì)伍素質(zhì)。有針對(duì)性地對(duì)人大常委會(huì)組成人員、人大代表以及人大機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行法律知識(shí)培訓(xùn)，逐步提高法律素養(yǎng)，尤其是要加強(qiáng)立法人員的培訓(xùn)與輔導(dǎo)，使其熟悉地方立法的程序、技術(shù)要領(lǐng)、規(guī)范要求，提高審議能力和立法技術(shù)水平。

四是建立并完善地方立法法治評(píng)估制度。法治建設(shè)是目的，法治評(píng)估是促進(jìn)法治建設(shè)及實(shí)現(xiàn)法治秩序的一種手段，二者共同推進(jìn)地方法治化進(jìn)程。建立并完善地方立法法治評(píng)估機(jī)制，重點(diǎn)在于把法治建設(shè)工作按照各個(gè)職能部門的職責(zé)對(duì)其進(jìn)行分解、分工，使落實(shí)和管理具體化。各個(gè)職能部門是否履行其職責(zé)是法治評(píng)估的核心。從制定立法計(jì)劃、立法征集到立項(xiàng)起草、調(diào)查研究、立法協(xié)商、評(píng)估論證到最后的會(huì)議審議、表決通過、頒布實(shí)施、檢查監(jiān)督、跟蹤問效等環(huán)節(jié)入手，構(gòu)建起地方人大及其常委會(huì)對(duì)整個(gè)立法過程的監(jiān)測(cè)，切實(shí)提高立法質(zhì)量。

（作者單位：西南政法大學(xué)行政法學(xué)院）