中央行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行率問題研究

祝艷霞

摘 要：近年來，中央行政事業(yè)單位存在預(yù)算執(zhí)行率低的突出問題，問題產(chǎn)生的原因可以從預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)劑、預(yù)算績效管理、項(xiàng)目結(jié)余資金清理、預(yù)算與決算對(duì)比等方面探析。針對(duì)預(yù)算執(zhí)行率低的問題，建議從建立預(yù)算編制定額標(biāo)準(zhǔn)體系，科學(xué)編制項(xiàng)目預(yù)算；制定操作性強(qiáng)的預(yù)算調(diào)劑實(shí)施細(xì)則，下放調(diào)劑權(quán)限；制定有效的預(yù)算績效管理制度，落實(shí)績效評(píng)價(jià)；完善結(jié)題驗(yàn)收的控制措施，及時(shí)清理結(jié)余資金；將決算結(jié)果和預(yù)算進(jìn)行對(duì)比與關(guān)聯(lián)，為下年預(yù)算提供指導(dǎo)等方面加以解決。

關(guān)鍵詞：中央行政事業(yè)單位；預(yù)算執(zhí)行率；原因探析；對(duì)策建議

中央行政事業(yè)單位是國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的重要組成部分，在建設(shè)創(chuàng)新型國家、構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系和促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)揮指引性作用。而近年來中央行政事業(yè)單位存在預(yù)算執(zhí)行率低的突出問題，不僅影響了所承擔(dān)職能的有效實(shí)現(xiàn)，也在一定程度上減弱了對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用。中央事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行率低的原因何在？如何提升預(yù)算執(zhí)行率？本文選取63家國務(wù)院各部委及其管理的國家局、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為樣本，對(duì)此展開研究。

一、中央行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行率低的數(shù)據(jù)分析

中央行政事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行率可以采用以下公式計(jì)算：財(cái)政撥款預(yù)算執(zhí)行率=財(cái)政撥款本年支出數(shù)/（財(cái)政撥款年初結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余數(shù)+財(cái)政撥款本年收入數(shù)）。

將樣本單位的2014―2016年相關(guān)數(shù)據(jù)代入上述公式計(jì)算后，可知樣本單位2014―2016年預(yù)算執(zhí)行率均值為81%、83%、81%，年末財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余合計(jì)金額分為1072.65億元、1054.89億元、1003.84億元。可以看出，中央行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行率低是近幾年國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行當(dāng)中的突出問題。

二、中央行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行率低的原因探析

1.項(xiàng)目支出預(yù)算缺乏定額控制標(biāo)準(zhǔn)

預(yù)算編制的要求是“各項(xiàng)收支要符合部門的實(shí)際情況，測算時(shí)要有真實(shí)可靠的依據(jù)，不能人為提高開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算”。在具體編制預(yù)算時(shí)，中央行政事業(yè)單位預(yù)算支出科目包括基本支出和項(xiàng)目支出?；局С鲱A(yù)算實(shí)行以定員定額為主的管理方式；項(xiàng)目支出因其專項(xiàng)性、復(fù)雜性的原因，預(yù)算編制定額體系尚沒有完全建立，因而預(yù)算編制缺乏相應(yīng)的定額控制標(biāo)準(zhǔn)。

由于缺乏定額控制標(biāo)準(zhǔn)，部分單位在編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，為保證項(xiàng)目資金充裕，或者為在項(xiàng)目支出中列支本應(yīng)由基本支出列支的費(fèi)用，傾向于多編預(yù)算，造成“小項(xiàng)目大預(yù)算”，致使項(xiàng)目預(yù)算資金遠(yuǎn)大于項(xiàng)目實(shí)際需求。

預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制是緊密聯(lián)系的，預(yù)算編制缺乏定額控制標(biāo)準(zhǔn)，致使預(yù)算編制不科學(xué)、不合理，造成預(yù)算執(zhí)行基數(shù)過大，結(jié)轉(zhuǎn)資金過多，這樣預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度勢必緩慢，執(zhí)行率必然不高。

2.預(yù)算調(diào)劑尚無操作性強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則

中央行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時(shí)，每個(gè)科目需要支出的金額僅是預(yù)計(jì)支出，而在實(shí)際執(zhí)行時(shí)，每個(gè)科目支出的金額不可能與預(yù)算金額完全一致。在總預(yù)算不變的情況下，預(yù)算科目之間的調(diào)劑使用，是各單位在預(yù)算執(zhí)行過程中的切實(shí)需求。

關(guān)于預(yù)算科目之間的調(diào)劑，《預(yù)算法》第七十二條規(guī)定：嚴(yán)格控制不同預(yù)算科目、預(yù)算級(jí)次或者項(xiàng)目間的預(yù)算資金的調(diào)劑，確需調(diào)劑使用的，按照國務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定辦理?！蛾P(guān)于中央預(yù)算單位2018年預(yù)算執(zhí)行管理有關(guān)問題的通知》（財(cái)庫〔2017〕2017號(hào)）要求：執(zhí)行中如確需對(duì)政府預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類“類”級(jí)科目調(diào)劑的，應(yīng)當(dāng)報(bào)財(cái)政部批準(zhǔn)，不得自行辦理；確需對(duì)政府預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類“款”級(jí)科目調(diào)劑的，由各部門自行審核辦理，并報(bào)財(cái)政部備案。

而實(shí)際情況是，由于缺乏操作性強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則，對(duì)于單位提出的調(diào)劑預(yù)算科目的申請(qǐng)，上級(jí)單位要么答復(fù)“嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行”，要么遲遲不予答復(fù)。預(yù)算得不到及時(shí)調(diào)劑，部分科目的預(yù)算超過實(shí)際需求，經(jīng)費(fèi)結(jié)余；部分科目預(yù)算少于實(shí)際需求，工作無法正常開展。預(yù)算科目資金“供給”與“需求”的不匹配，嚴(yán)重影響了單位的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

3.預(yù)算績效評(píng)價(jià)缺少完善的管理制度

預(yù)算績效管理是在預(yù)算管理中引入績效理念，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果。《預(yù)算法》第五十七條規(guī)定：各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開展績效評(píng)價(jià)。《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕88號(hào)）要求“資金使用單位應(yīng)對(duì)照確定的績效目標(biāo)開展績效自評(píng)”“財(cái)政部或中央部門有針對(duì)性地選擇部分重點(diǎn)項(xiàng)目或部門，開展項(xiàng)目支出或部門（單位）整體支出績效評(píng)價(jià)”。但是一些單位在績效評(píng)價(jià)時(shí)，由于是自我評(píng)價(jià)，因而僅落實(shí)在文字上，并沒有真正開展績效評(píng)價(jià)。

另外，績效指標(biāo)是績效目標(biāo)的細(xì)化和量化，績效指標(biāo)設(shè)置粗獷，不適合各單位的具體情況，不利于開展預(yù)算績效評(píng)價(jià)。預(yù)算績效評(píng)價(jià)與預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度關(guān)系密切。通過績效評(píng)價(jià)，可以督促各單位按計(jì)劃開展工作，完成設(shè)定的年度指標(biāo)。各項(xiàng)工作按期實(shí)施，資金按計(jì)劃支付，預(yù)算執(zhí)行率將得以保障。

4.項(xiàng)目結(jié)余資金清理需要有效的控制措施

項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容完成后，剩余資金不再需要支付，但仍然留存在單位零余額賬戶，如果沒有及時(shí)清理為結(jié)余資金上繳財(cái)政，那么剩余資金將增加預(yù)算執(zhí)行的基數(shù)，拉低單位的預(yù)算執(zhí)行率。《中央部門結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕18號(hào)）要求“年度預(yù)算執(zhí)行中，因項(xiàng)目目標(biāo)完成、項(xiàng)目提前終止或?qū)嵤┯?jì)劃調(diào)整，不需要繼續(xù)支出的預(yù)算資金，中央部門應(yīng)及時(shí)清理為結(jié)余資金并報(bào)財(cái)政部，由財(cái)政部收回”。但是許多單位由于缺乏結(jié)題驗(yàn)收的控制措施，1年期項(xiàng)目到第二年才開始結(jié)題驗(yàn)收，使得經(jīng)費(fèi)使用期限延長到2年，大大降低了預(yù)算執(zhí)行率；多年期項(xiàng)目，特別是基建項(xiàng)目，由于實(shí)施周期較長、資金較多，且不存在預(yù)算資金連續(xù)兩年沒用完即清理為結(jié)余資金的規(guī)定，所以實(shí)施周期內(nèi)以及驗(yàn)收期內(nèi)的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度都很緩慢，同樣拉低了單位整體的預(yù)算執(zhí)行率。

5.決算結(jié)果和預(yù)算沒有對(duì)比與關(guān)聯(lián)

自2016年起，中央部門決算報(bào)表中增加了部門決算量化評(píng)價(jià)表，對(duì)預(yù)算編制情況、預(yù)算執(zhí)行情況等指標(biāo)設(shè)置權(quán)重，進(jìn)行計(jì)算評(píng)分，其中預(yù)算執(zhí)行情況的權(quán)重為40分。預(yù)算執(zhí)行情況的具體評(píng)價(jià)指標(biāo)包括：人員經(jīng)費(fèi)預(yù)決算差異率、公用經(jīng)費(fèi)預(yù)決算差異率、財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余率、“三公”經(jīng)費(fèi)支出預(yù)決算差異率等。由此可見，預(yù)算執(zhí)行情況已經(jīng)受到財(cái)政部的高度重視。通過預(yù)算與決算的對(duì)比，形成預(yù)算控制的閉環(huán)，既可以反映各單位的預(yù)算執(zhí)行情況，又能夠?yàn)橄履甑念A(yù)算編制提供參考，從而為下年的預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行打好基礎(chǔ)。但是在很多單位，沒有預(yù)決算對(duì)比的控制措施，預(yù)算與決算是分離的，兩者既沒有對(duì)比也不關(guān)聯(lián)，這使得下年預(yù)算編制的科學(xué)性得不到保證，影響了單位對(duì)經(jīng)費(fèi)收支的計(jì)劃和安排，必然延緩單位的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

三、提高中央行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行率的對(duì)策建議

1.建立預(yù)算編制定額標(biāo)準(zhǔn)體系，科學(xué)編制項(xiàng)目預(yù)算

財(cái)政部自2009年開始著手項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，出臺(tái)了《中央和國家機(jī)關(guān)會(huì)議費(fèi)管理辦法》《中央和國家機(jī)關(guān)培訓(xùn)費(fèi)管理辦法》等一系列定額標(biāo)準(zhǔn)管理辦法，但是全面的預(yù)算編制定額標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立。各單位應(yīng)根據(jù)自身項(xiàng)目特點(diǎn)，優(yōu)先建立本單位的控制標(biāo)準(zhǔn)。從支出科目的角度而言，根據(jù)經(jīng)濟(jì)分類支出科目，能適用財(cái)政部已出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)的，使用財(cái)政部通用定額標(biāo)準(zhǔn)；財(cái)政部尚未出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)的，各單位應(yīng)探索建立自己的專用定額標(biāo)準(zhǔn)。從項(xiàng)目類別的角度，根據(jù)項(xiàng)目重要性，將所有項(xiàng)目劃分為重大改革發(fā)展項(xiàng)目、專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目、其他項(xiàng)目三大類，結(jié)合項(xiàng)目業(yè)務(wù)特點(diǎn)，探索建立不同的定額標(biāo)準(zhǔn)。定額標(biāo)準(zhǔn)建立后，通過技術(shù)手段嵌入項(xiàng)目庫申報(bào)系統(tǒng)，各單位在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，必須通過該系統(tǒng)使用定額標(biāo)準(zhǔn)，這樣項(xiàng)目預(yù)算編制的科學(xué)性將有較大提升，“小項(xiàng)目大預(yù)算”的狀況將得到緩解，財(cái)政資金的預(yù)算執(zhí)行率會(huì)大幅度提高。

2.制定操作性強(qiáng)的預(yù)算調(diào)劑實(shí)施細(xì)則，下放調(diào)劑權(quán)限

2016年7月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》，將多數(shù)科目的預(yù)算調(diào)劑權(quán)下放給項(xiàng)目承擔(dān)單位，改革和創(chuàng)新了科研經(jīng)費(fèi)使用和管理方式。但是，對(duì)于非中央財(cái)政科研項(xiàng)目，尚沒有制定預(yù)算調(diào)劑實(shí)施細(xì)則，預(yù)算資金管理仍然存在過細(xì)過死的問題。從簡政放權(quán)、創(chuàng)新經(jīng)費(fèi)管理方式、激發(fā)項(xiàng)目活力的角度，建議財(cái)政部門下放財(cái)政資金預(yù)算科目調(diào)劑權(quán)限。以部門預(yù)算經(jīng)濟(jì)支出科目為例，在總預(yù)算不變的情況下，“三公”經(jīng)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、資本性支出只許調(diào)減，不許調(diào)增，其他科目調(diào)劑權(quán)限下放給各承擔(dān)單位，報(bào)主管部門備案。這樣既滿足了單位經(jīng)費(fèi)管理的實(shí)際需求，又有利于提高財(cái)政資金的使用效率。

3.制定有效的預(yù)算績效管理制度，落實(shí)績效評(píng)價(jià)

2011年財(cái)政部印發(fā)了《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)），對(duì)財(cái)政支出的績效評(píng)價(jià)進(jìn)行了規(guī)范。2015年財(cái)政部印發(fā)了《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕88號(hào)），對(duì)中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理進(jìn)行了規(guī)范。但是，這兩個(gè)辦法對(duì)單位整體支出績效指標(biāo)和項(xiàng)目支出績效指標(biāo)的設(shè)定都過于籠統(tǒng)。各單位應(yīng)根據(jù)自身的職能特點(diǎn)，編制適合本單位的細(xì)化績效指標(biāo)。在績效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，應(yīng)制定“誰批復(fù)目標(biāo)，誰評(píng)價(jià)目標(biāo)”的原則，由批復(fù)目標(biāo)的上級(jí)單位開展績效評(píng)價(jià)，衡量資金的使用效益，督促資金使用單位按時(shí)完成實(shí)施內(nèi)容或年度計(jì)劃，并根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲，與下年的預(yù)算安排掛鉤，以便激勵(lì)各單位重視績效管理，提高資金的使用效率和效益。

4.完善結(jié)題驗(yàn)收的控制措施，及時(shí)清理結(jié)余資金

各單位應(yīng)制定項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收的控制措施。在項(xiàng)目實(shí)施周期結(jié)束后，應(yīng)及時(shí)組織結(jié)題驗(yàn)收，以縮短項(xiàng)目從預(yù)算批復(fù)到驗(yàn)收完成的時(shí)間，從而提高預(yù)算執(zhí)行率。項(xiàng)目按期驗(yàn)收且驗(yàn)收通過的，以后項(xiàng)目負(fù)責(zé)人申請(qǐng)項(xiàng)目時(shí)優(yōu)先考慮。項(xiàng)目未按期驗(yàn)收或者驗(yàn)收不通過的，應(yīng)責(zé)令限期改正，并且未來兩年不準(zhǔn)申請(qǐng)新的項(xiàng)目。對(duì)于事業(yè)項(xiàng)目，項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收由各單位自行組織，各單位應(yīng)在2個(gè)月內(nèi)完成驗(yàn)收工作。結(jié)題驗(yàn)收完成后，該項(xiàng)目剩余資金不得使用，各單位應(yīng)在1個(gè)月內(nèi)清理剩余資金為結(jié)余資金，按規(guī)定程序上報(bào)財(cái)政部，由財(cái)政部收回。對(duì)于基建項(xiàng)目，項(xiàng)目竣工后，各單位應(yīng)在2個(gè)月內(nèi)將竣工驗(yàn)收材料上報(bào)上級(jí)主管部門，上級(jí)主管部門應(yīng)在1個(gè)月內(nèi)給予批復(fù)。驗(yàn)收通過的，各單位應(yīng)在1個(gè)月內(nèi)清理剩余資金為結(jié)余資金，按規(guī)定程序上報(bào)財(cái)政部，由財(cái)政部收回。

5.將決算結(jié)果和預(yù)算進(jìn)行對(duì)比與關(guān)聯(lián)，為下年預(yù)算提供指導(dǎo)

為減少預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制的差異率，提高預(yù)算編制質(zhì)量，并最終提高預(yù)算執(zhí)行率，各部門應(yīng)建立預(yù)算決算對(duì)比控制機(jī)制，參考部門決算量化評(píng)價(jià)表，設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行評(píng)分。人員經(jīng)費(fèi)可以按功能分類進(jìn)行預(yù)決算對(duì)比，公用經(jīng)費(fèi)按總額或按經(jīng)濟(jì)支出科目進(jìn)行預(yù)決算對(duì)比，可以選取部分重點(diǎn)科目進(jìn)行對(duì)比，比如“三公”經(jīng)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等。通過對(duì)比，分析決算和預(yù)算產(chǎn)生差異的原因，適當(dāng)調(diào)整下年的預(yù)算。用上年決算指導(dǎo)下年預(yù)算，促使預(yù)算編制符合單位實(shí)際需求，經(jīng)費(fèi)按預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算成為決算的指導(dǎo)，決算成為預(yù)算的結(jié)果。對(duì)于預(yù)決算差異少，得分較高的單位，應(yīng)給與鼓勵(lì)，以激勵(lì)各單位科學(xué)編制預(yù)算，合理執(zhí)行預(yù)算。

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（責(zé)任編輯：劉海琳）