農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位推進(jìn)預(yù)算績效管理的思考

馬珺

摘要 按照黨的十九大報告提出的“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”要求，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位在落實(shí)政策的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)采取有力措施推進(jìn)預(yù)算績效管理。在此提出對推進(jìn)預(yù)算績效管理的具體措施及實(shí)施方法的思考，有助于農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算績效管理，實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)。

關(guān)鍵詞 農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位；預(yù)算績效管理；措施；實(shí)施方法

中圖分類號 F302.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）29-0131-02

Abstract According to the requirements of the report of the 19th national congress of the communist party of China，“establish a comprehensive， standardized， transparent， standard and scientific budget system and fully implement performance management”， agricultural scientific research institutions should continue to take effective measures to promote budget performance management on the basis of implementing policies.The article put forward some thoughts on the specific measures and implementation methods to promote budget performance management， which was helpful for agricultural scientific research institutions to further promote budget performance management and achieve performance goals.

Key words Agricultural scientific research institutions；Budget performance management；Measure；Implementation method

預(yù)算績效管理是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，它是以預(yù)算為人民服務(wù)的理念，強(qiáng)調(diào)支出的效率和責(zé)任，要求預(yù)算在編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全部過程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出與結(jié)果，要通過大力推進(jìn)預(yù)算績效管理，不斷提高農(nóng)業(yè)科研服務(wù)水平和質(zhì)量，科學(xué)高效地使用預(yù)算資金、多辦實(shí)事、多出成果[1-3]。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》、財政部《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》、財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》等文件精神和要求，為適應(yīng)全面預(yù)算績效管理改革[4-5]的需要，推動科研事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作的開展，深入思考具體措施及實(shí)施方法。作為農(nóng)業(yè)科學(xué)研究事業(yè)單位，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理[1]，關(guān)鍵在于設(shè)定全面、科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捻?xiàng)目績效目標(biāo)，以及真實(shí)有效、能夠充分發(fā)揮推動作用的績效評價。可是如何才能做好績效目標(biāo)的申報與編制，是整個預(yù)算績效管理的首要任務(wù)。編制好績效目標(biāo)之后，如何通過績效評價行之有效地對項(xiàng)目預(yù)算績效進(jìn)行監(jiān)督與評價，確實(shí)能夠使項(xiàng)目按任務(wù)預(yù)算執(zhí)行，達(dá)到目標(biāo)任務(wù)，促進(jìn)科研項(xiàng)目研究出高水平的科研成果，真正為農(nóng)業(yè)科研做出貢獻(xiàn)，為農(nóng)民增收服務(wù)，為社會創(chuàng)造豐富的價值，而不是簡單的“走過程”進(jìn)行評價。通過對農(nóng)業(yè)科研院所近年來部分項(xiàng)目預(yù)算績效管理情況的觀察與研究發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目績效目標(biāo)編制不夠全面、績效評價部分指標(biāo)缺失的問題；績效評價重事后、輕事中等情況較為多見。想要解決部分農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目預(yù)算績效管理當(dāng)中發(fā)現(xiàn)的問題，經(jīng)過認(rèn)真思考，總結(jié)在預(yù)算績效管理的實(shí)際工作當(dāng)中分別從以下3個方面進(jìn)行完善，可能對發(fā)現(xiàn)的問題會有所幫助。

1 認(rèn)真細(xì)化預(yù)算績效管理的內(nèi)容

項(xiàng)目預(yù)算遵照“誰申請資金，誰編制績效目標(biāo)”的原則，根據(jù)各研究室學(xué)科方向，實(shí)行歸口管理，配合院所財務(wù)做好項(xiàng)目支出預(yù)算的編制申報較為科學(xué)[6]，績效目標(biāo)編制的具體工作內(nèi)容如下。

（1）績效目標(biāo)的主要內(nèi)容。包括預(yù)期產(chǎn)出，提供的公共產(chǎn)品和社會農(nóng)業(yè)服務(wù)的數(shù)量；預(yù)期效果，社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和可持續(xù)發(fā)展；成本費(fèi)用及占用資源；服務(wù)對象與項(xiàng)目受益人滿意度的績效指標(biāo)。

（2）績效目標(biāo)的編制應(yīng)當(dāng)目標(biāo)明確、具體細(xì)化、科學(xué)合理、實(shí)際可行?？冃繕?biāo)應(yīng)當(dāng)符合農(nóng)業(yè)科學(xué)研究事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，與支出范圍及成果、社會效益、經(jīng)濟(jì)效益等密切相關(guān)；績效目標(biāo)從質(zhì)量、數(shù)量、成本與時效等各方面進(jìn)行細(xì)化，并按照定量、定性分級分檔形式表述；制定績效目標(biāo)要經(jīng)過充分的調(diào)查研究與科學(xué)論證，應(yīng)當(dāng)符合客觀實(shí)際。明確設(shè)定科研項(xiàng)目績效目標(biāo)，項(xiàng)目申報書和任務(wù)書要有適用于考核的結(jié)果指標(biāo)，并按照關(guān)鍵點(diǎn)設(shè)定明確、細(xì)化的階段性目標(biāo)和指標(biāo)，用于判斷項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)展。

（3）績效目標(biāo)的審核，應(yīng)當(dāng)歸口匯總、審核其統(tǒng)籌事項(xiàng)的預(yù)算基礎(chǔ)資料及各項(xiàng)目主持人提交的預(yù)算計(jì)劃等。結(jié)合各科研項(xiàng)目的特點(diǎn)設(shè)定績效指標(biāo)，能夠客觀反映項(xiàng)目績效水平和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，對預(yù)算編制的必要性、項(xiàng)目資金確定的準(zhǔn)確性、績效目標(biāo)設(shè)立的合規(guī)性、相關(guān)性、可行性、全面性、科學(xué)性等進(jìn)行全面審核，必要時可聘請專家或委托第三方評價機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核[7]。

（4）認(rèn)真執(zhí)行主管部門審核通過下達(dá)的績效目標(biāo)，及時做好資金安排計(jì)劃，為預(yù)算執(zhí)行結(jié)果績效分析做好準(zhǔn)備工作，督促各項(xiàng)目資金執(zhí)行人嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目年度任務(wù)預(yù)算和績效目標(biāo)，并做好考核與監(jiān)督的機(jī)制，推進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算績效管理。

2 加強(qiáng)預(yù)算績效管理，重在績效評價及其信息公開

2.1 如何扎實(shí)做好績效評價工作

2.1.1 項(xiàng)目績效評價內(nèi)容。項(xiàng)目績效評價通常以預(yù)算年度為周期，對重大項(xiàng)目且跨年度項(xiàng)目根據(jù)項(xiàng)目支出完成情況進(jìn)行階段性評價，主要基本內(nèi)容包括：績效目標(biāo)設(shè)定與核定；資金投入與使用；為實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)制定制度及措施，建立以科學(xué)創(chuàng)新、質(zhì)量和貢獻(xiàn)為導(dǎo)向的績效評價體系，準(zhǔn)確評價農(nóng)業(yè)科研成果的科學(xué)價值、技術(shù)價值、經(jīng)濟(jì)價值、社會價值、文化價值；績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的效果與程度等。

2.1.2 依據(jù)項(xiàng)目任務(wù)書，建立重質(zhì)量、重結(jié)果的項(xiàng)目績效評價。加強(qiáng)項(xiàng)目關(guān)鍵點(diǎn)的考核力度，項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度嚴(yán)重滯后的，或確實(shí)難以達(dá)到預(yù)期績效目標(biāo)時，應(yīng)當(dāng)及時調(diào)整或取消后續(xù)支撐。

2.1.3 實(shí)行科研項(xiàng)目績效分類評價。根據(jù)國家相關(guān)政策，基礎(chǔ)研究與應(yīng)用基礎(chǔ)研究類項(xiàng)目重點(diǎn)評價新發(fā)現(xiàn)、新原理、新方法、新規(guī)律的重大原創(chuàng)性和科學(xué)價值、解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家安全等重大需求中關(guān)鍵科學(xué)問題的效能、支撐技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)的效果、代表性論文等科研成果的質(zhì)量和水平，以國際國內(nèi)同行評議為主。技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)類項(xiàng)目重點(diǎn)評價新技術(shù)、新方法、新產(chǎn)品、關(guān)鍵部件等的創(chuàng)新性、成熟度、穩(wěn)定性、可靠性，突出成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用情況及其在解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展關(guān)鍵問題、支撐引領(lǐng)行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮的作用。應(yīng)用示范類項(xiàng)目績效評價以規(guī)模化應(yīng)用、行業(yè)內(nèi)推廣為導(dǎo)向，重點(diǎn)評價集成性、先進(jìn)性、經(jīng)濟(jì)適用性、輻射帶動作用及產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會效益，更多采取應(yīng)用推廣相關(guān)方評價和市場評價方式[7]。

2.1.4 嚴(yán)格依據(jù)項(xiàng)目任務(wù)書開展綜合績效評價。項(xiàng)目績效評價要嚴(yán)格按照任務(wù)書的約定，逐項(xiàng)考核結(jié)果指標(biāo)的完成情況，對績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度做出明確的結(jié)論，不能“走過程”，沒有合理正當(dāng)?shù)睦碛刹坏醚舆t項(xiàng)目驗(yàn)收，應(yīng)用研究和工程技術(shù)研究要突出技術(shù)指標(biāo)的“含金量”，禁止使用成果充抵等。突出具有代表性的成果和項(xiàng)目實(shí)施效果的評價，對提交評價的論文、專利、著作等做出明確的數(shù)量限制規(guī)定。成果轉(zhuǎn)化、應(yīng)用推廣等項(xiàng)目可在結(jié)束后3年內(nèi)進(jìn)行績效跟蹤評價，重點(diǎn)關(guān)注科研項(xiàng)目的成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、應(yīng)用推廣以及產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。項(xiàng)目實(shí)施單位和合作企業(yè)應(yīng)當(dāng)如實(shí)根據(jù)成果轉(zhuǎn)化推廣及應(yīng)用情況客觀真實(shí)地開具科研項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)社會效益證明，杜絕弄虛做假。

2.2 制定和完善有利于創(chuàng)新的績效評價激勵制度 為了貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)科技領(lǐng)域“放管服”改革的要求，建立完善以信任為前提的科研管理機(jī)制，充分釋放農(nóng)業(yè)科研人員的創(chuàng)新活力，調(diào)動科研人員工作積極性，激勵潛心研究、攻堅(jiān)克難，大力提升創(chuàng)新能力和關(guān)鍵領(lǐng)域核心技術(shù)攻關(guān)能力，多出高水平科技成果，壯大經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動能。

2.2.1 農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的項(xiàng)目管理部門建立自由探索和顛覆性技術(shù)創(chuàng)新科研活動免責(zé)機(jī)制。科學(xué)研究原本就是探索未知、研究與創(chuàng)新的總過程。在研究與創(chuàng)新的整體過程中，需要科技人員投入大量的時間、精力，需要國家投入大量的資金。由于國家對科技創(chuàng)新高度重視，對科學(xué)研究大力支持、社會各界的高度關(guān)注、企業(yè)和農(nóng)民生產(chǎn)的迫切需求等，科技人員不負(fù)使命，忘我犧牲，全力投入科技創(chuàng)新研究與開發(fā)的工作中，工作目標(biāo)任務(wù)重、工作壓力也非常大，科技人員通過不懈努力拿出了許多更好的科研成果，但是在科學(xué)試驗(yàn)與研究當(dāng)中也有不盡人意的方面，比如由于各種技術(shù)線路的原因等，一些研究項(xiàng)目會失敗是不可避免的。有些試驗(yàn)10次有9次都是失敗的，甚至長期無數(shù)次的試驗(yàn)都沒有成功過，因技術(shù)路線或確實(shí)難以解決的問題，使項(xiàng)目無法達(dá)到預(yù)定項(xiàng)目績效目標(biāo)的，經(jīng)績效評價審定后，可依據(jù)科研事業(yè)單位的項(xiàng)目管理部門建立科研創(chuàng)新活動免責(zé)機(jī)制對項(xiàng)目負(fù)責(zé)人予以免責(zé)。失敗是成功之母，沒有失敗哪有成功，充分的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為后期的科學(xué)研究也總結(jié)了大量的數(shù)據(jù)信息，為后面的科研道路總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、掃平障礙，通過這項(xiàng)激勵機(jī)制，給予科研人員充分探索研究的積極性，激發(fā)科研人員不畏艱難、繼續(xù)堅(jiān)持潛心研究的創(chuàng)新動力。

2.2.2 制定和執(zhí)行加大對農(nóng)業(yè)科研人員薪酬的激勵機(jī)制。根據(jù)國家相關(guān)政策，對全時全職承擔(dān)任務(wù)的團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人、首席科學(xué)家、總負(fù)責(zé)人等以及引進(jìn)的高端人才，實(shí)行一項(xiàng)一策、清單式管理和年薪制。單位從國家關(guān)鍵領(lǐng)域核心技術(shù)攻關(guān)任務(wù)項(xiàng)目間接費(fèi)用中提取的績效支出，向承擔(dān)任務(wù)的中青年科研骨干傾斜。進(jìn)一步完善以科技成果為紐帶的產(chǎn)學(xué)研深度融合機(jī)制，建立農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)等各方參與的創(chuàng)新聯(lián)盟，支持農(nóng)業(yè)科研院所科研人員到企業(yè)兼職開展研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化，加大農(nóng)業(yè)科研院所和國有企業(yè)科研人員科技成果轉(zhuǎn)化股權(quán)激勵力度，使科研人員獲得職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化的現(xiàn)金獎勵。作為農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)全面貫徹國家相關(guān)政策，并加快制定細(xì)化本單位行之有效的細(xì)則，盡快把提高科技人員薪酬待遇的利好政策落到實(shí)處，充分調(diào)動農(nóng)業(yè)科技人員的工作積級性，為國家科技攻堅(jiān)克難、再創(chuàng)更多更好的科技成果，帶動企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)快速提高、提質(zhì)增效，帶動地方農(nóng)民增收起到關(guān)鍵性作用[8]。

2.3 績效評價工作的步驟 績效評價工作的開展應(yīng)從3個時點(diǎn)進(jìn)行：一是事前績效評價。開展事前績效評價的工作步驟，根據(jù)核定的項(xiàng)目績效目標(biāo)指標(biāo)、評價指標(biāo)等確定項(xiàng)目預(yù)算資金的合理性，結(jié)合績效目標(biāo)申報和完成項(xiàng)目入庫工作。二是事中績效評價。在項(xiàng)目實(shí)施中期，根據(jù)項(xiàng)目績效目標(biāo)指標(biāo)、評價指標(biāo)、項(xiàng)目資金及進(jìn)度計(jì)劃指標(biāo)，跟蹤檢驗(yàn)項(xiàng)目績效目標(biāo)的設(shè)定是否合理、資金使用及效率情況。中期績效評價可聘請第三方評價機(jī)構(gòu)按核定的績效目標(biāo)和計(jì)劃進(jìn)度進(jìn)行評價并提出意見，由項(xiàng)目實(shí)施單位進(jìn)行整改。三是事后績效評價。項(xiàng)目實(shí)施完成后，項(xiàng)目實(shí)施單位通過績效自我評價，聘請第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行重點(diǎn)績效評價，根據(jù)核定的項(xiàng)目績效目標(biāo)指標(biāo)、評價指標(biāo)、重點(diǎn)評價指標(biāo)等檢驗(yàn)資金的產(chǎn)出效益與效果，評價項(xiàng)目績效目標(biāo)實(shí)施的完成情況，提出績效評價報告，為績效評價結(jié)果提供真實(shí)可靠的結(jié)論。

2.4 績效評價工作的信息公開 推進(jìn)績效管理信息公開，以績效考評為代表的有關(guān)績效管理的信息內(nèi)容應(yīng)當(dāng)定期或者不定期向政府部門、人大、政協(xié)、社會公眾、社會媒體等進(jìn)行公開，有利于促進(jìn)提高政府績效管理效率、提升農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位對農(nóng)業(yè)科研服務(wù)的供給水平。

3 項(xiàng)目績效評價結(jié)果的應(yīng)用

績效評價的結(jié)果通常以評分與評級相結(jié)合，充分利用績效評價結(jié)果和意見為項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)、提高績效管理水平?？冃гu價的結(jié)果應(yīng)作為項(xiàng)目調(diào)整、后續(xù)支持的重要依據(jù)，以及項(xiàng)目承擔(dān)單位、項(xiàng)目管理部門業(yè)績考核的重要參考依據(jù)。區(qū)分因科研不確定性、技術(shù)線路等問題未能完成項(xiàng)目目標(biāo)和因科研態(tài)度不端、盲目行為等導(dǎo)致項(xiàng)目失敗無法完成項(xiàng)目目標(biāo)，鼓勵科技人員大膽創(chuàng)新，嚴(yán)懲弄虛作假。

項(xiàng)目承擔(dān)單位提高對科研項(xiàng)目績效評價結(jié)果的重視，在評定職稱、制定績效工資收入分配制度等工作中，不能只簡單計(jì)算獲得科研項(xiàng)目的數(shù)量和科研經(jīng)費(fèi)的規(guī)模。

項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對項(xiàng)目事中績效評價的重視程度。在項(xiàng)目實(shí)施中期聘請第三方機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目績效指標(biāo)、資金及進(jìn)度計(jì)劃指標(biāo)等對項(xiàng)目實(shí)施的績效目標(biāo)和計(jì)劃進(jìn)度全面進(jìn)行評價，通過其提出的評價意見，可以及時發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，并且使項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題明晰化，項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度及支出情況透明化等。項(xiàng)目實(shí)施單位在項(xiàng)目執(zhí)行的事中就可以進(jìn)行有效整改和落實(shí)，糾正問題、積極推進(jìn)項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度，可在事后績效評價時得到較好地避免不必要的問題發(fā)生，充分發(fā)揮績效管理的作用，更好地達(dá)到績效目標(biāo)任務(wù)，為項(xiàng)目實(shí)施單位爭取以后年度預(yù)算項(xiàng)目安排奠定良好的工作基礎(chǔ)。

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