新時代農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制建設(shè)探索

李婕 劉玉花 楊雯鈞

摘要 結(jié)合農(nóng)業(yè)科研單位A內(nèi)部控制研究現(xiàn)狀和工作實際，對當(dāng)前農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制管理存在的問題加以分析，并從內(nèi)部控制環(huán)境、預(yù)算、資產(chǎn)管理、內(nèi)外監(jiān)督、信息溝通等方面提出改進建議，以促進農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制的建設(shè)。

關(guān)鍵詞 農(nóng)業(yè)科研單位；內(nèi)部控制；全方位管理

中圖分類號 F302.6 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）29-0037-02

Abstract Combined internal control status and work practice of agricultural research institution A， the existing problems were analyzed in the internal control management， and improvement suggestions were also put forward from the aspects of internal control environment， budget， asset management， internal and external supervision as well as information communication. It can promote the internal control construction of agricultural scientific research institute

Key words Agricultural research institutes；Internal control；Omnidirectional management

2017年，為貫徹落實黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的有關(guān)精神，進一步加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告的編制、報送、使用及報告信息質(zhì)量的監(jiān)督檢查工作，財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》的通知，推動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息公開，以期提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告質(zhì)量。內(nèi)部控制工作是新時代農(nóng)業(yè)科研單位科學(xué)管理機制的重要組成部分。A單位是某省農(nóng)業(yè)科研的中流砥柱，其內(nèi)部實際存在的內(nèi)控問題在全區(qū)農(nóng)業(yè)類事業(yè)單位中十分典型，研究A單位內(nèi)部控制的實際情況及存在的缺陷，探索如何更好地建設(shè)內(nèi)部控制管理水平并實現(xiàn)全方位覆蓋，將對全區(qū)農(nóng)業(yè)類事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)起到借鑒參考意義。

1 農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制建設(shè)的必要性

新時代下，隨著國家對農(nóng)業(yè)科研重視程度的不斷提高，農(nóng)業(yè)科研項目數(shù)量和投入經(jīng)費不斷增加。在科研持續(xù)推進和科研成果不斷涌現(xiàn)的同時， 科研內(nèi)控的風(fēng)險在增加，面臨許多不確定的內(nèi)、外部環(huán)境因素，如果不加強內(nèi)部管理控制， 容易滋生經(jīng)濟和廉政風(fēng)險。全方位的內(nèi)控機制，可預(yù)防經(jīng)濟和廉政風(fēng)險，有助于處理好單位眼前利益和長遠利益的關(guān)系，促進農(nóng)業(yè)科研單位持續(xù)健康發(fā)展[1-3]。強化農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制機制要“制度+科技”兩手抓，加強內(nèi)控信息化管理，提高管理信息化程度，增強業(yè)務(wù)操作的透明度。信息化內(nèi)控是及時發(fā)現(xiàn)、監(jiān)控管理風(fēng)險、提高內(nèi)部控制質(zhì)量的重要手段。探索運行全方位的內(nèi)部控制機制，以系統(tǒng)的控制力引導(dǎo)、制約決策者的行為，以促使他們正確行使權(quán)力，制定和執(zhí)行本單位正確的發(fā)展戰(zhàn)略，妥善處理眼前利益和長遠利益，保障農(nóng)業(yè)科研單位健康、有序和持續(xù)地發(fā)展。

2 A單位內(nèi)部控制存在的問題

2.1 內(nèi)控制度規(guī)范性和內(nèi)控環(huán)境改善不受重視

2.1.1 對財務(wù)內(nèi)控工作重視度不高。A單位主要以農(nóng)業(yè)科研為主，對有關(guān)科技經(jīng)費財務(wù)政策導(dǎo)向重視度不高，體現(xiàn)在以下幾個方面。首先，農(nóng)業(yè)科研單位的主力是科技人員，財務(wù)人員受編制所限，數(shù)量較少，常常一人身兼數(shù)職。其次，受業(yè)務(wù)能力限制，會計人員難以實現(xiàn)定期的輪崗，越權(quán)審批的現(xiàn)象也時有發(fā)生，財務(wù)部門的管控能力較弱。再者，受當(dāng)前國家科技、財政體制改革要求，會計核算和財務(wù)管理的任務(wù)非常繁重，財會人員疲于應(yīng)付，難有時間和精力進行深入、統(tǒng)籌思考。碎片化管理等弊病普遍存在，經(jīng)過長時間的積累，成為“中梗阻”的溫床。此外，A單位缺乏明確的崗位責(zé)任制度，權(quán)責(zé)不清，授權(quán)審批制度不規(guī)范，未形成有效的崗位牽制；不相容崗位未能合理分離，雖然制定了一系列內(nèi)控制度，但只是印在紙上，貼在墻上，未能落實到行動上，結(jié)果成為擺設(shè)，流于形式，未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.1.2 國家政策的信息知曉滯后， 適應(yīng)性欠缺，科研經(jīng)費內(nèi)控管理不到位。從外部因素來看，科研事業(yè)的發(fā)展受外部環(huán)境的影響較大，需要結(jié)合國家與地方的宏觀政治、經(jīng)濟與制度管理政策，政策信息收集不完全或信息不對稱會造成科研經(jīng)費在使用過程中參照標(biāo)準(zhǔn)錯誤或缺乏標(biāo)準(zhǔn)而出現(xiàn)偏離。從內(nèi)部因素來看，A單位政策信息的普及不夠及時和全面，包括國家和地方有關(guān)科研項目的政策，有關(guān)科研成果轉(zhuǎn)化稅惠政策、內(nèi)部控制規(guī)范制度知識等，導(dǎo)致財務(wù)人員和科研人員不能靈活處理相關(guān)科研業(yè)務(wù)經(jīng)費的使用，難以激發(fā)科技人員的創(chuàng)新積極性，同時也阻礙資源的最優(yōu)化配置[4-5]。此外，科研經(jīng)費關(guān)乎科研人員的自身利益，有些思想松動的科研人員本身就具有濫用科研經(jīng)費的內(nèi)在動機，加之內(nèi)部控制管理不到位，容易產(chǎn)生“道德風(fēng)險”。

2.1.3 內(nèi)部會計監(jiān)督機制不到位， 對內(nèi)部審計的重視度不夠。A單位未設(shè)立獨立的內(nèi)部審計部門和崗位，無法及時跟蹤單位內(nèi)部控制建設(shè)情況，也不能及時將問題扼殺在搖籃里，一定程度上存在較大管理風(fēng)險。在實際工作中具體表現(xiàn)為普遍存在財務(wù)管理松弛、財務(wù)人員相互牽制理念淡薄、內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督機制缺位等。

2.2 業(yè)務(wù)層面內(nèi)控管理未能落實到位

2.2.1 國有資產(chǎn)管理未做到賬表與實物管理分離。由于業(yè)務(wù)管理崗位編制有限，A單位存在不相容崗位兼任情況，無獨立資產(chǎn)管理崗，由會計兼管資產(chǎn)并身兼數(shù)職；A單位的國有資產(chǎn)，無法做到實物管理與賬務(wù)管理分離，起不到監(jiān)督和制約作用，固定資產(chǎn)管理不完善，容易造成國有資產(chǎn)的無端流失。

2.2.2 科技人員對業(yè)務(wù)預(yù)算及審批制度不重視。A單位科技人員普遍對項目預(yù)算中培訓(xùn)費、因公出國費用和會議費認識不足，導(dǎo)致實際發(fā)生時，缺乏預(yù)算，無法實施項目中對外交流業(yè)務(wù)。究其緣由，有的科技人員認為填寫預(yù)算資料復(fù)雜而無必要，對預(yù)算程序心有抵觸，應(yīng)付式提交預(yù)算；有的脫離財務(wù)制度，要求財務(wù)手續(xù)越簡單越好，狹隘地認為單位內(nèi)部控制只是財務(wù)內(nèi)部控制，是財務(wù)部門的事，把預(yù)算和內(nèi)部控制單純看成一種約束，導(dǎo)致項目經(jīng)費執(zhí)行偏離實際。由于缺乏業(yè)務(wù)內(nèi)部控制支持，A單位的內(nèi)部控制風(fēng)險越來越突出。

2.2.3 合同和資產(chǎn)管理意識相對淡薄，“重購置、輕管理” 現(xiàn)象普遍。進行農(nóng)業(yè)科研，經(jīng)常需要采購試驗耗材、肥料、農(nóng)藥等材料。A單位許多業(yè)務(wù)部門為了節(jié)省人力，往往購置申請、詢價、采購、驗收、保管、領(lǐng)用等均由同一個部門或同一經(jīng)辦處理。對于簽訂的材料采購、勞務(wù)費開支合同等，也未能形成有效的執(zhí)行和監(jiān)督機制。合同審核審批未能按照分級授權(quán)要求執(zhí)行，重大合同的審核審批也未執(zhí)行A單位制定的三重一大決策制度要求。儀器設(shè)備管理上存在采購前期論證不充分、采購過程控制不到位、設(shè)備利用率不高、處置不規(guī)范等問題。

3 農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制構(gòu)建

3.1 加強內(nèi)部控制規(guī)范宣傳培訓(xùn)，提升員工內(nèi)控意識，形成合力 加強內(nèi)部控制規(guī)范的宣傳培訓(xùn)，讓單位全體職工了解內(nèi)部控制的必要性和重要性，強化單位全員的內(nèi)部控制意識——內(nèi)部控制不只是財務(wù)部門的事情，而是單位全體職工一起共同推動完成的重要事項。對此，農(nóng)業(yè)科研單位領(lǐng)導(dǎo)要起模范帶頭作用，帶動單位全員執(zhí)行內(nèi)控規(guī)范的積極性和主動性，營造一個良好的內(nèi)部控制環(huán)境。

3.2 建立內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)，加強內(nèi)部控制工作 以財務(wù)為核心，以法人為領(lǐng)導(dǎo)，建立內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確財務(wù)部門與其他業(yè)務(wù)部門的分工與協(xié)作關(guān)系，形成有效的崗位牽制和不相容崗位合理分離的機制。設(shè)立獨立的內(nèi)審部門或崗位，對科研經(jīng)費定期巡回審計[6-7]。內(nèi)部審計是內(nèi)部財務(wù)控制的一種特殊形式， 是對財務(wù)控制程序與方法實施情況進行監(jiān)督的重要手段。主要實施手段為：通過審查和評價科研單位的內(nèi)部控制情況，確定存在的風(fēng)險因素， 并加以識別和分析， 從而采取有效的措施加以防范， 把風(fēng)險降到最低或可允許的程度， 保證農(nóng)業(yè)科研單位健康、有序、持續(xù)地發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。

3.3 建立有決策權(quán)的主管領(lǐng)導(dǎo)與人才溝通的常規(guī)渠道，建立上級主管部門人才工作巡視制度，幫助及早發(fā)現(xiàn)問題和解決問題 相對于其他事業(yè)單位，農(nóng)業(yè)科研單位經(jīng)濟活動具有自己的特點：一是顯著的外部性，科研成果具有公共物品特征；二是農(nóng)業(yè)科研活動周期長，風(fēng)險和不確定性因素大；三是農(nóng)業(yè)科研成果的提供具有無差別性，效益具有不可分割性。與此相適應(yīng)，其內(nèi)部控制措施也有別于一般的行政事業(yè)單位。除了加強中期跟蹤，還需建立360°人才引進后評估制度，對成功和失敗的經(jīng)驗進行總結(jié)；面向所有項目負責(zé)人開展科研經(jīng)費政策宣講活動，減少科研經(jīng)費違規(guī)使用風(fēng)險；健全科研經(jīng)費管理制度體系，開展科研項目專項檢查，退回違規(guī)資金；推進A單位內(nèi)部控制建設(shè)，對財務(wù)管理業(yè)務(wù)進行風(fēng)險評估，制定《內(nèi)部控制風(fēng)險初評報告》，進一步強化預(yù)算控制和收支控制。

3.4 提高預(yù)算編制水平 落實預(yù)算編制責(zé)任，職能部門（課題組）是預(yù)算編制的主體，主要任務(wù)是遵循相關(guān)政策要求，圍繞單位發(fā)展規(guī)劃和年度重點工作計劃，做好各項業(yè)務(wù)的前期調(diào)研和論證工作，認真測算經(jīng)費需求。相關(guān)職能部門對歸口管理內(nèi)的業(yè)務(wù)進行合理性審核。財務(wù)處做好預(yù)算的審核、匯總及上報工作。增進業(yè)務(wù)內(nèi)部控制支持，防范內(nèi)部控制風(fēng)險產(chǎn)生。

3.5 強化國有資產(chǎn)內(nèi)部管控

3.5.1 增強國有資產(chǎn)管理意識，設(shè)立專門的資產(chǎn)管理機構(gòu)。通過設(shè)立資產(chǎn)管理部門，實行統(tǒng)一集中管理， 建立健全固定資產(chǎn)長期有效、規(guī)范管理活動的日常運行， 把國有資產(chǎn)管理作為一項重要內(nèi)容列入本單位工作目標(biāo)。

3.5.2 制定國有資產(chǎn)管理辦法。明確資產(chǎn)購進、使用、保管、維護、處置等方面的權(quán)力和責(zé)任 ， 并定期進行清查盤點， 從而防止國有資產(chǎn)受到損害和流失。

3.6 建立內(nèi)控信息系統(tǒng)，規(guī)范合同管理

3.6.1 引進信息化平臺。引進適合本單位的信息化平臺對內(nèi)控執(zhí)行具有極大的促進作用，從A單位實際需求出發(fā)，信息化平臺需要滿足以下要求：一是明確將單位層面及業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制要求（分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、不相容崗位分離等）嵌入信息系統(tǒng)；二是將流程控制中的編制崗、審核崗、審批崗等不相容崗位嵌入系統(tǒng)；三是將各不相容崗位的控制要素、控制要素的審批要求、審批要求的政策依據(jù)等嵌入系統(tǒng)[8-9]。以信息化手段加強內(nèi)部控制的剛性約束，減少人為因素對管理制度執(zhí)行的影響。

3.6.2 整合信息系統(tǒng)，促進數(shù)據(jù)集成和共享。任命專人通過信息化平臺對合同立項、流 轉(zhuǎn)、審查審批、編號登記、履行付款結(jié)算、歸檔、查詢統(tǒng)計以及評估的全過程實施標(biāo)準(zhǔn)化、程序化管理和實時監(jiān)控。通過合同管理信息的有效歸集，不僅可以全面提升合同管理水平，而且可以分析其中所包含的單位的管理信息，從而為事業(yè)單位的預(yù)決算工作、資源投入、業(yè)務(wù)發(fā)展等提供有效的參考與支持。

3.7 建立內(nèi)控信息反饋系統(tǒng)，提升內(nèi)控效益執(zhí)行力 內(nèi)控信息反饋系統(tǒng)作為一個反饋渠道，能夠反映各業(yè)務(wù)部門每年內(nèi)部控制執(zhí)行情況；經(jīng)過評估后，得出單位現(xiàn)階段存在的風(fēng)險點；利用評估結(jié)果，提出改進建議并制定下一年的計劃，能夠揚長補短，促進內(nèi)部控制執(zhí)行力的提高。此外，暢通的內(nèi)控信息反饋，能夠幫助營造良好、和諧的工作氛圍，提升內(nèi)部溝通的有效性。

4 結(jié)語

綜上所述，農(nóng)業(yè)科研單位的特殊性決定了其基于全方位的內(nèi)部控制體系建設(shè)存在諸多難點，就全方位全員行動管理視角下進行探索設(shè)計，發(fā)現(xiàn)信息建設(shè)、內(nèi)控意識宣傳、內(nèi)部監(jiān)督、內(nèi)控等方面對完善內(nèi)部控制起著重要作用，可促進單位全員在良好環(huán)境下更好地開展工作，取得高質(zhì)量成果。

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