PPP模式在我國興起的原因及其發(fā)展現(xiàn)狀研究

[摘 要]PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用，本文闡述了PPP模式的定義、特征，PPP模式在我國興起的原因及其發(fā)展現(xiàn)狀。期望對我國應(yīng)用PPP模式具有一定的指導(dǎo)性意義。

[關(guān)鍵詞]PPP模式;政府公共部門;民營部門

[中圖分類號]F283 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 PPP模式的定義

國際上，世界銀行、聯(lián)合國培訓(xùn)研究院、歐盟委員會、加拿大PPP國家委員會、美國PPP國家委員會等分別闡述了PPP模式的定義。近年來，我國許多部委針對PPP模式的發(fā)文中，也分別對PPP模式進(jìn)行了定義。本文結(jié)合國內(nèi)外的表述，對PPP模式進(jìn)行定義，即在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的投資建設(shè)中，由民營資本承擔(dān)實施及運維階段的大部分工作，實現(xiàn)“使用者付費及政府必要付費”相結(jié)合的付費方式，獲得合理的投資報酬;政府部門為保證公共利益最大化進(jìn)行價格和質(zhì)量監(jiān)管。

2 PPP模式的特征

2.1 伙伴關(guān)系

在PPP模式中，政府公共部門和民營部門之間是伙伴關(guān)系。它是PPP項目的基礎(chǔ)所在，強調(diào)政府公共部門和民營部門在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域投資中的法律地位平等，是合作伙伴，所有事情都要協(xié)商解決。他們之間的目標(biāo)是一致的，即在PPP項目全生命周期中，要以盡量少的資源消耗，實現(xiàn)盡量多的好的成果供給。他們都是以此目標(biāo)來實現(xiàn)自身利益的最大化，其實也實現(xiàn)了社會利益的最大化。

2.2 利益共享

PPP項目需要利益共享，即政府公共部門和民營部門共享PPP項目所實現(xiàn)的利潤。需要說明的是，利益共享除了共享PPP項目的社會成果，還包括所有相關(guān)部門都要取得長期的相對穩(wěn)定的投資回報。利益共享是伙伴關(guān)系的第一個重要基礎(chǔ)，倘若沒有利益共享機制，PPP模式的伙伴關(guān)系也就不可能存在。PPP項目應(yīng)該要以公共利益最大化為原則，保證經(jīng)濟(jì)效益和社會效益都較高，實現(xiàn)PPP項目利潤分配“盈利但不暴利”。

2.3 風(fēng)險分擔(dān)

PPP模式伙伴關(guān)系還意味著風(fēng)險分擔(dān)。政府公共部門和民營部門在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域投資中的法律地位平等，必須按法律辦事，堅持風(fēng)險分擔(dān)“誰最有能力控制就由誰控制”的原則，雙方都不能采用風(fēng)險轉(zhuǎn)移的策略將應(yīng)由自己承擔(dān)的風(fēng)險轉(zhuǎn)移給另一方。不管是政府公共部門還是民營部門，誰都不會喜歡風(fēng)險，倘若沒有風(fēng)險分擔(dān)，任一方總是習(xí)慣性地將風(fēng)險推給另一方，那么就不可能形成真正的伙伴關(guān)系。在PPP模式中， 政府公共部門與民營部門就必須合理分擔(dān)風(fēng)險，這樣可以使項目的整體風(fēng)險最小化，進(jìn)而達(dá)到成本最小化和利益最大化。

3 PPP模式在我國興起的原因

3.1 PPP模式的推行有利于化解地方政府債務(wù)危機

國家審計署文件表明， 2017年末，全國各級政府性債務(wù)余額已經(jīng)超過30萬億，其中償還責(zé)任債務(wù)接近20萬億，而國家為了保證2020年實現(xiàn)全國城鎮(zhèn)化率大于60%，基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域投資還需要超過40萬億。如果各級政府仍然采取舉借大量的債務(wù)來滿足基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域投資的需求，結(jié)果各級政府的債務(wù)規(guī)模就會不斷增大，最終必然會導(dǎo)致債務(wù)違約風(fēng)險。因此，各級政府應(yīng)尋求新的融資和發(fā)展模式以控制債務(wù)規(guī)模，化解債務(wù)風(fēng)險。如果積極推行PPP這種新型的投融資模式，轉(zhuǎn)變以前在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域單一依靠政府投資的傳統(tǒng)方式，形成可持續(xù)的多元化的投融資機制，有利于減輕甚至化解各級政府的還債壓力，

3.2 PPP模式的推行有利于加快政府職能的轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的政府職能是：政府是全能型的，通過指令性計劃和行政手段進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理和社會管理，政府即扮演生產(chǎn)者的角色，也扮演監(jiān)督者和控制者的角色，為社會和民眾提供公共服務(wù)的職能和角色被淡化。社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求政府把微觀主體的經(jīng)濟(jì)活動交給市場調(diào)節(jié)，政府由原來對微觀主體的指令性管理轉(zhuǎn)換到為市場主體服務(wù)上來，轉(zhuǎn)換到為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。事實表明，把經(jīng)濟(jì)決策權(quán)歸還給市場主體，同時創(chuàng)造各類市場主體自由競爭、公平交易的市場環(huán)境，讓市場主體自己決策并獨立承擔(dān)經(jīng)濟(jì)后果和社會影響，政府專注于市場環(huán)境和秩序維護(hù)，更有利于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

PPP模式要求政府和民營資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的地位平等，信息公開透明，交易公平，按法律辦事，這些正好有利于政府簡政放權(quán)，加快政府職能轉(zhuǎn)變，增強政府管理和服務(wù)質(zhì)量，提高管理效率。

3.3PPP模式的推行有利于激發(fā)市場主體經(jīng)濟(jì)活力和發(fā)展動力，提高經(jīng)濟(jì)增長率

民營資本與政府公共部門合作，參與基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域投資，是政府公共部門推行PPP模式所積極鼓勵的。這種投資模式有利于盤活社會存量資本，打造新的經(jīng)濟(jì)增長點，必然會得到民營企業(yè)的大力追捧，有利于激發(fā)市場主體的活力與發(fā)展動力，提高經(jīng)濟(jì)增長率。

3.4 PPP模式的推行有利于提高有效投資需求、推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整

李克強總理強調(diào)指出，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，要提高有效投資需求、推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。為了推動基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的投資，PPP這種新型模式正好有利于提高有效的投資需求、推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)。

4 PPP模式在我國的發(fā)展現(xiàn)狀

4.1 PPP的發(fā)展模式

國家遵循“以示范項目為抓手，著力打造樣板”的PPP模式發(fā)展原則。第一批PPP示范項目主要以存量為主開展項目示范，著力化解政府性債務(wù)風(fēng)險，并為今后PPP項目的開展提供借鑒經(jīng)驗。為進(jìn)一步“打樣板、樹標(biāo)桿”，國家發(fā)改委于2015年7月27日公布了政府和社會資本合作（PPP）模式的13個典型案例，意在通過深圳大運中心項目、北京地鐵4號線項目等作為示范引導(dǎo)各地積極有序地開展PPP項目建設(shè)，促進(jìn)了PPP項目的真正落地。

PPP發(fā)展模式引導(dǎo)資金，吸引社會資本。一方面給社會資本吃下了一顆定心丸，帶動其建設(shè)公共項目的積極性;另一方面也解決了公共項目貸款不足和自有資金不足的問題，從而促進(jìn)PPP項目的順利高效實施。

4.2 PPP的發(fā)展規(guī)模

我國財政部于2015年發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作綜合信息平臺運行的通知》，該文件建立了政府和民營資本合作（PPP）綜合信息平臺及項目庫。截至2017年6月30日，按照要求審核納入PPP綜合信息平臺項目庫的項目總計有13554個，總投資額達(dá)到16.3萬億。全國入庫項目和落地項目均呈逐月持續(xù)穩(wěn)步上升態(tài)勢。

國家推行PPP示范項目，目的是以“樣板”引領(lǐng)，形成PPP項目規(guī)范健康的制度體系，以便大力推廣PPP項目的實施。項目納入PPP綜合信息平臺后，經(jīng)各地財政部門推薦，國家財政部組織有關(guān)專家按照PPP示范項目評審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評審，陸續(xù)公布了三批示范項目。截至2017年，總共完成國家示范項目853個，總投資2.23萬億元。其中，2014年第一批22個，總投資709億元;2015年第二批205個，總投資6267億元;2016年第三批516個，總投資1.17萬億元。

目前，PPP模式在我國仍處于探索和發(fā)展階段，不論是在國家政策支持、社會經(jīng)濟(jì)需求還是資本運作等方面，PPP模式都有很好的應(yīng)用前景。為了把PPP模式發(fā)展得更好，應(yīng)該建立健全相關(guān)的法律法規(guī)，提高造價咨詢企業(yè)和人員的服務(wù)能力，積極學(xué)習(xí)和運用先進(jìn)的技術(shù)手段，以期更好地服務(wù) 于PPP項目。

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