從一起典型案件談林權(quán)歷史性糾紛案件的法律與政策適用

劉恒

[摘要] 集體林地、林權(quán)是集體所有制經(jīng)濟的重要組成部分。有關(guān)人民政府及司法機關(guān)在處理林權(quán)歷史性糾紛的相關(guān)案件中，既要正確適用當(dāng)前有效的法律政策，也要正確適用歷史性政策、法令的內(nèi)在精神，從而對案件作出公平合理的處理。

[關(guān)鍵詞]林權(quán)歷史性糾紛，法律與政策適用

[中圖分類號]F307.21 [文獻標(biāo)識碼]A

林地、林權(quán)是集體所有制經(jīng)濟的重要組成部分。森林法明確規(guī)定，國家所有的和集體所有的森林、林木和林地，個人所有的林木和使用的林地，由縣級以上地方人民政府登記造冊，發(fā)放證書，確認(rèn)所有權(quán)或使用權(quán)。

產(chǎn)權(quán)制度是社會主義市場經(jīng)濟的基石，保護產(chǎn)權(quán)是堅持社會主義基本經(jīng)濟制度的必然要求，這是中共中央國務(wù)院《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》中所明確的政策精神，有關(guān)人民政府及司法機關(guān)在處理相關(guān)案件中，既要正確適用當(dāng)前有效的法律與政策，也要正確適用歷史性政策、法令的內(nèi)在精神，從而對案件作出公平合理的實體處理結(jié)論。

1 案例簡介

浙江省某縣A村與B村之間有一名為“牛山”之地，被當(dāng)?shù)卣蚪ㄔO(shè)火電廠而征用。B村以牛山之林系其村民所植為由，要求將林木及征地補償款歸于該村；A村則主張該山系其自古以來即享有權(quán)利的“族山”，且B村在牛山之上所植林木系侵占A村的土地所實施的“占地造林”侵權(quán)行為，雙方為此曾在20世紀(jì)60年代即因B村侵權(quán)造林而發(fā)生過集體械斗事件，故要求政府將補償權(quán)益劃歸本村。雙方援引的依據(jù)均包括《土地改革法》及人民公社時期有效執(zhí)行的法令與政策。

A村認(rèn)為，政府將林木權(quán)益單純地劃歸B村，但對林地權(quán)屬未作出任何確權(quán)結(jié)論，處理決定僅考量了B村對牛山之林的管理現(xiàn)狀而未考慮A村對林地所享有的歷史性權(quán)利因素。為此，A村與縣人民政府及第三人B村之間發(fā)生“林業(yè)行政裁決糾紛”之訴。

2 法理分析

在政府對集體林地、林權(quán)的確權(quán)與裁決處理中，歷史性糾紛案件往往發(fā)生在相鄰的村委、村民小組或集體經(jīng)濟組織單位之間。由于所涉林權(quán)、林地在歷史上的地理分界和產(chǎn)權(quán)管理界限并不十分明確，政府在確權(quán)裁決中常陷入既必須依法處理又難以達(dá)到公平合理的“兩難”境地。

司法實踐中，涉及集體林權(quán)、林地的歷史性糾紛情形紛繁復(fù)雜。有的糾紛具有歷史持續(xù)性，可能從劃界發(fā)生糾紛時起歷經(jīng)行政處理、行政復(fù)議及各類級別的行政訴訟而至今仍無定論，一直處于持續(xù)的申訴程序中；有的是原本雖有糾紛事實但各方認(rèn)為爭議價值不大，故從未啟動相關(guān)行政確權(quán)或司法審理程序，后因涉及政府征地補償?shù)痊F(xiàn)實利益的歸屬而引發(fā)糾紛。

更難處理的是，如果一方實際管理林權(quán)而另一方擁有地權(quán)，則管理林權(quán)的一方往往援引“管理現(xiàn)狀”的確權(quán)規(guī)則而要求政府和司法機關(guān)給予保護；而另一方則以林地系其“歷史性權(quán)利”之地為由，認(rèn)為對方的植樹造林屬于侵權(quán)行為，從而要求將林地林權(quán)均確認(rèn)歸己方所有。

2.1 正確認(rèn)知《土地改革法》等歷史上有效的法令與政策在

確權(quán)糾紛中的可適用問題

“土改”不僅是一項根本性的土地所有制改革，而且是一項涉及“重構(gòu)”中國社會階級的憲政改制運動。目前，《土地改革法》雖因失去了適用的歷史和現(xiàn)實條件而廢止，但在土地、林木確權(quán)的歷史性糾紛中，其有關(guān)規(guī)則依然具有最高確權(quán)效力。

本案爭議牛山在土改時屬于具有公益性質(zhì)的山地、山林，而《土地改革法》第23條曾明確規(guī)定：“為維持農(nóng)村中的修橋、補路、茶亭、義渡等公益事業(yè)所必需的小量土地，得按原有習(xí)慣予以保留，不加分配?！币布?，此類山林不屬于土地改革運動征收和分配的范疇。事實上，土改運動也未對牛山整體作出任何重新分配決定，故牛山的歷史性權(quán)利一直屬于A村。

根據(jù)《土地改革法》第11條規(guī)定，“分配土地，以鄉(xiāng)或等于鄉(xiāng)的行政村為單位，在原耕基礎(chǔ)上，按土地數(shù)量、質(zhì)量及其位置遠(yuǎn)近，用抽補調(diào)整方法按人口統(tǒng)一分配”。顯然，土地改革是一項有規(guī)則、有步驟的法律實施活動，對土地分配的區(qū)域范疇嚴(yán)格以“村”或“鄉(xiāng)”為單位。也即，如果AB兩村土改時所在的鄉(xiāng)，均將土地的所有權(quán)結(jié)構(gòu)打亂而重新跨鄉(xiāng)跨村分配的話，則全鄉(xiāng)各村之間土地的“地權(quán)結(jié)構(gòu)”必須以土改后的結(jié)果為準(zhǔn)；如果當(dāng)年未徹底打亂原有各村的土地建制，從而沒有在各村之間進行“跨村”重新分配的話，則土改只是在原有的“村莊”范疇內(nèi)進行。也就是說，原屬于A村的土地不可能分配給B村；同樣，原屬于B村的土地當(dāng)然也不能給A村。

因此，有關(guān)縣級人民政府的處理決定或是復(fù)議決定，以及人民法院的司法裁判均應(yīng)查明當(dāng)年土地改革的歷史事實，以作出正確的確權(quán)結(jié)論。

2.2 在林業(yè)“三定”時錯誤發(fā)放林權(quán)證的，應(yīng)當(dāng)據(jù)實糾正，

且不得以此頒證行為作為確權(quán)依據(jù)

1981年3月8日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》。其中，在“穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)，落實林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制”一節(jié)中明確規(guī)定：“凡林權(quán)有爭議的，由有關(guān)政府，組織有關(guān)雙方，協(xié)商解決。協(xié)商無效時，提請人民法院裁決。在糾紛解決之前，任何一方都不準(zhǔn)砍伐有爭議的林木，違者依法懲處。”

本案中，1982年浙江省實施林業(yè)“三定”時，AB兩村之間在20世紀(jì)60年代因牛山爭議引發(fā)的歷史性糾紛并未消除，不符合給任何一村頒發(fā)林權(quán)證的法定條件。故該縣人民政府于林業(yè)“三定”時向B村作出頒發(fā)林權(quán)證的行政行為有違當(dāng)時的政策法令精神，同時也未盡到向爭議另一方A村的通知或公告義務(wù)。

據(jù)此，應(yīng)根據(jù)“尊重歷史事實，尊重集體主權(quán)”的原則對發(fā)證行為予以糾正，不宜以“時代久遠(yuǎn)”為由而將侵權(quán)之舉合法化，更不得以錯誤頒發(fā)的林權(quán)證為據(jù)而作為目前確權(quán)的根據(jù)。

2.3 要正確認(rèn)知歷史上的林權(quán)證和土地證的不同法律效力

當(dāng)前，我國實行統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度，但本案中縣政府給B村的林權(quán)證頒發(fā)于1982年，當(dāng)時的林權(quán)證和林地證尚未合一，是兩種不同性質(zhì)的權(quán)利憑證。原國家土地管理局辦公室在《關(guān)于林地發(fā)證問題的復(fù)函》中明確，土地管理部門依照《土地管理法》和《森林法》確定土地權(quán)屬后核發(fā)的土地證書與林業(yè)部門依照《森林法》頒發(fā)的林權(quán)證的性質(zhì)不同，土地證書是土地使用權(quán)和土地所有權(quán)的法律憑證，林權(quán)證是地上林木所有權(quán)的法律憑證，各自具有不同的法律效力，二者不能互相代替。

因此，在縣級人民政府有關(guān)確權(quán)處理決定中僅涉及林權(quán)而遺漏了地權(quán)處理事項的，爭議各方可另行提請政府就林地權(quán)屬作出處理。

綜上，筆者認(rèn)為，對上述糾紛的確權(quán)與裁決規(guī)則宜采取“尊重林地的歷史性權(quán)利，尊重林權(quán)的現(xiàn)實管理狀態(tài)”這一雙重尊重的基本原則，將林地確權(quán)歸于享有歷史性權(quán)利的一方，將林權(quán)確權(quán)為雙方共有，從而公平合理地解決有關(guān)歷史性糾紛。

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