淺析農(nóng)村土地“三權(quán)分置”實(shí)施中的問題與對策

張雪敏 劉洋

[摘要]我國農(nóng)地“三權(quán)分置”改革旨在農(nóng)村土地集體所有的條件下，將經(jīng)營權(quán)由承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，達(dá)到農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化經(jīng)營的效果。但是，這其中涉及經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)與權(quán)利關(guān)系，實(shí)施過程中可能存在一些政策、法律以及實(shí)踐操作難題。需要運(yùn)用科學(xué)合理的手段，推進(jìn)“三權(quán)分置”政策的實(shí)施。

[關(guān)鍵詞]三權(quán)分置；土地經(jīng)營權(quán)；土地承包權(quán)

[中圖分類號]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 引言

當(dāng)前，我國農(nóng)村“三權(quán)分置”的土地制度具有成本低、收益大等特點(diǎn)，是農(nóng)村勞動力持續(xù)轉(zhuǎn)移與分化的動力、農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營持續(xù)發(fā)展的驅(qū)動力、新型農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的需求力。但是在推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的實(shí)踐時(shí)還需進(jìn)一步分析所存在的困惑和問題，并找出解決方法。

2 我國農(nóng)地“三權(quán)分置”政策在實(shí)踐中存在的問題

2.1 分離后的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)存在分歧

就承包權(quán)而言，當(dāng)前有“成員權(quán)”與“物權(quán)”兩種看法。第一種看法指出，承包權(quán)應(yīng)屬于成員權(quán)；第二種看法認(rèn)為，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)和“三權(quán)分置”前提下，承包權(quán)被視為一種物權(quán)，應(yīng)屬于集體成員享有的權(quán)利。關(guān)于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)也兩種看法，即“債權(quán)”和“物權(quán)”。債權(quán)說認(rèn)為，農(nóng)村土地承包經(jīng)營本質(zhì)上是一種聯(lián)產(chǎn)承包合同關(guān)系，土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容由合同確立，它只能約束發(fā)包方和承包方，不能對抗第三人。因此，農(nóng)地使用權(quán)（土地承包經(jīng)營權(quán)）屬于債權(quán)性質(zhì)。在對土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的爭論中，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán)性質(zhì)的民事權(quán)利。其理論依據(jù)是

假如把承包權(quán)的性質(zhì)認(rèn)為是物權(quán)，那么承包人一旦承包了某塊土地，則使承包權(quán)就從所有權(quán)這一典型物權(quán)中脫離出來，具有排斥包括發(fā)包人在內(nèi)的其他一切人的非法干涉的特性。這樣一來，要對承包權(quán)獨(dú)立頒證，和承包權(quán)只限于集體經(jīng)濟(jì)組織的成員才具有資格存在沖突。假如把經(jīng)營權(quán)視作債權(quán)的一種，在一定程度上經(jīng)營權(quán)就難以對抗承包權(quán)，這很有可能出現(xiàn)一些短期行為，導(dǎo)致經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定，也難以進(jìn)行農(nóng)地抵押。如果把土地經(jīng)營權(quán)視作物權(quán)，則同一塊土地上同時(shí)存在兩種物權(quán)，不符合一個(gè)物權(quán)原則，可能會導(dǎo)致經(jīng)營權(quán)人和承包權(quán)人之間的矛盾。

2.2 承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)在法律上體現(xiàn)不明確

目前我國《農(nóng)村土地承包法》只提出了荒溝、荒山、荒灘、荒丘等農(nóng)村土地不宜以家庭為單位的承包方式，并通過公開協(xié)商、拍賣、招標(biāo)等形式獲取的土地承包經(jīng)營權(quán)入股、出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等其他形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，對家庭承包經(jīng)營權(quán)是否能夠進(jìn)行抵押暫無明確要求。可見，現(xiàn)行的法律法規(guī)阻礙了家庭享有的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的實(shí)現(xiàn)。更為重要的是，“三權(quán)分置”制度雖然已經(jīng)在政策層面上給出了界定，但在學(xué)術(shù)上關(guān)于經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)的權(quán)能及屬性仍存在爭論，在法律解釋上還欠缺完善的法律規(guī)定，導(dǎo)致諸如抵押和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)權(quán)利的落實(shí)存在著缺乏法律依據(jù)等問題。

2.3 經(jīng)營者與承包農(nóng)戶間的利益關(guān)系處理困難

我國農(nóng)地?fù)?dān)負(fù)著生產(chǎn)因素和社會保障兩種功能，有關(guān)部門針對農(nóng)地改革的方針方向，不僅要充分利用土地本身財(cái)產(chǎn)功能及要素配置，還要統(tǒng)籌土地對廣大農(nóng)民的生存和就業(yè)的保障功能。2015年頒布的《農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)可以進(jìn)行抵押，且設(shè)置了需要“承包方已經(jīng)明確告知發(fā)包方”“承認(rèn)方同意”等一些限定條件，這一規(guī)定兼顧了集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的雙重利益，也就是說，目前實(shí)行的有關(guān)規(guī)定在土地改革方面，仍然難以脫離農(nóng)村土地固有的兩種功能的“窠臼”。這種規(guī)定取向保全農(nóng)村土地的兩種功能，卻在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中有著強(qiáng)烈矛盾。

3 對于“三權(quán)分置”實(shí)施中存在問題的解決建議

3.1 合理科學(xué)界定承包權(quán)及經(jīng)營權(quán)的權(quán)能

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中土地經(jīng)營權(quán)是否需要頒證確權(quán)，抑或簽訂合同，這決定著其為債權(quán)還是物權(quán)。在土地經(jīng)營權(quán)作為債權(quán)模式時(shí)，其自身存在不穩(wěn)定性、抗衡土地所有者的能力有限，且可能占據(jù)的時(shí)限相對較短。若定位為物權(quán)，其影響又是截然不同的，土地經(jīng)營者擁有對農(nóng)戶承包土地自主有償使用、土地征收地上物補(bǔ)償、繼受間接占有、相關(guān)政策補(bǔ)貼、農(nóng)作物處置全額收益等權(quán)利，且有對農(nóng)地在承包者知情并同意前提下的抵押權(quán)和再流轉(zhuǎn)權(quán)。唯有在土地經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)分開的條件下，經(jīng)營權(quán)才能夠獨(dú)自發(fā)揮作用。

3.2 適時(shí)完善相關(guān)法律

要確保經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)在分開之后各自發(fā)揮應(yīng)有的功能，需要適時(shí)完善《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《擔(dān)保法》等涉及到農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)地法律，明確“三權(quán)”內(nèi)容、職能和義務(wù)的劃分；堅(jiān)持市場對資源配置的決定性，規(guī)避土地收益分配的不公；明確對土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容和權(quán)利、確權(quán)形式、土地經(jīng)營者的經(jīng)營界限和權(quán)利及義務(wù)、流轉(zhuǎn)形式、抵押和處置、價(jià)值評估、土地經(jīng)營權(quán)的監(jiān)管等。

3.3 合理利用相關(guān)政策

均衡第三方經(jīng)營者與土地承包者之間的關(guān)系。針對農(nóng)業(yè)利好政策進(jìn)行明確的分類，對與農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營過程存在直接關(guān)系的補(bǔ)貼項(xiàng)目，應(yīng)明確落實(shí)到現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營者手中，保證補(bǔ)貼政策能夠有效地發(fā)揮其應(yīng)有的激勵作用；合理改變現(xiàn)行的耕地征收補(bǔ)償辦法，明確區(qū)分補(bǔ)償形式，其中涉及到被征收的土地本身、導(dǎo)致承包權(quán)喪失的相關(guān)補(bǔ)償項(xiàng)目，應(yīng)明確落實(shí)到承包權(quán)主體；如果觸及農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等補(bǔ)貼政策，要明確接受補(bǔ)貼的主體是真正的種糧者，以保證補(bǔ)貼政策對種糧積極性的激勵作用。

就長時(shí)間發(fā)展看來，漸漸降低擁有承包權(quán)的農(nóng)村人口數(shù)量，是解決“三權(quán)分置”在實(shí)踐的過程中出現(xiàn)的諸多問題的有效辦法。

4 結(jié)論

土地政策是我國宏觀調(diào)控手段之一，而“三權(quán)分置”將調(diào)整農(nóng)村土地資源在時(shí)間、空間、產(chǎn)業(yè)方面的配置，是我國目前農(nóng)村剩余勞動力分散分工與轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的必然選擇，“三權(quán)分置”解決了農(nóng)村人口離鄉(xiāng)打工期間保留農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)、承包權(quán)的后顧之憂，從而促進(jìn)城市化長期發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

與此同時(shí)，農(nóng)地“三權(quán)分置”在實(shí)際落實(shí)過程中還存在著諸多問題和矛盾，想要不斷推動農(nóng)地“三權(quán)分置”的順利實(shí)施，今后應(yīng)嚴(yán)謹(jǐn)并合理地劃分經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)的權(quán)利職能，實(shí)事求是的對相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，合理調(diào)整土地征收和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，伴隨著社會保障系統(tǒng)逐漸完善、農(nóng)村勞動力的持續(xù)轉(zhuǎn)移和農(nóng)戶土地承包權(quán)自愿有償退出的意愿逐步提升，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)將逐漸得到釋放、農(nóng)戶承包權(quán)平穩(wěn)過渡、集體土地所有權(quán)繼續(xù)保留。國家要在戰(zhàn)略部署上制定適當(dāng)?shù)霓r(nóng)民土地承包權(quán)的自愿有償退出的相關(guān)政策，促進(jìn)這一趨勢健康向上發(fā)展。

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