高校教師職稱評審權(quán)下放良性運行的困境與對策

譚正航 尹珊珊

[摘 要]高校職稱評審權(quán)下放是驅(qū)動政府高校管理模式機制改革，優(yōu)化人才評價與激勵，促進高校教師職業(yè)公平發(fā)展的重要制度創(chuàng)新。高校職稱評審權(quán)下放是高校辦學自主權(quán)的回歸。我國高校教師職稱評審權(quán)下放將面臨政府職稱管理模式難以轉(zhuǎn)型、高校內(nèi)部治理難以保障公平、社會參與職稱制缺失、與之相關(guān)人事制度改革推進緩慢的主要困境。為推進高校治理體系改革縱深發(fā)展和現(xiàn)代大學制度建設(shè)，我國應(yīng)從政府、高校、社會三個維度協(xié)同構(gòu)建高校職稱評審權(quán)下放綜合治理機制，以克服“一放就亂，一亂就收”的惡性循環(huán)。

[關(guān)鍵詞]職稱評審；評審權(quán)下放；性質(zhì)；困境；對策

[中圖分類號] G4515 [文獻標識碼] A [文章編號]1005-5843（2018）07-0066-05

[DOI]1013980/jcnkixdjykx201807011

高校職稱是學術(shù)資源配置、人才專業(yè)技術(shù)能力的基本指標，也是高校治理問題突出的領(lǐng)域。一項關(guān)于“哪些職業(yè)最受職稱評審之累”的社會調(diào)查顯示，教師職業(yè)排在首位，而“職稱評定”高居教師“十大痛”之首[1]。高校教師職稱評審權(quán)下放是破解職稱評審積弊，驅(qū)動高校辦學自主權(quán)落實與擴大的重要改革。2016年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化職稱制度改革的意見》提出：“發(fā)揮用人主體在職稱評審中的主導(dǎo)作用，科學界定、合理下放職稱評審權(quán)限?！?017年3月，教育部等五部門《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》提出：“高校教師職稱評審權(quán)直接下放至高校，由高校自主組織職稱評審、自主評價、按崗聘用?！?017年7月，教育部辦公廳發(fā)布的《教育部人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組2017年工作要點》明確該年度將高校教師職稱評審權(quán)直接下放至高校。高校教師職稱評審權(quán)下放對于進一步理順政府與高校關(guān)系，強化政府服務(wù)監(jiān)督功能，消解職稱評審問題，落實與擴大高校辦學自主權(quán)，推進高等教育治理模式與治理體系現(xiàn)代化等都具有重要意義。

一、高校教師職稱評審權(quán)下放的性質(zhì)分析

厘清高校辦學職稱評審權(quán)下放行為的性質(zhì)，是正確理解政府管理權(quán)與高校自主辦學權(quán)關(guān)系，保障高校教師職稱評審持續(xù)發(fā)展，進一步深化高校教師職稱評審制度改革的基礎(chǔ)。

長期以來，受計劃經(jīng)濟體制與單位制的影響，我國公立高校的教師職稱評審被視為教育行政審批的事項[2]。理論與實務(wù)成為高校教師職稱評審權(quán)視為教育行政權(quán)的組成部分。高校教師職稱評審啟動、運行及管理都認為是政府行為。雖然部分高校在高校職稱評審權(quán)全面下放就具有高校教師高級職稱評審權(quán)，但都是經(jīng)過教育行政部門部審批而獲得。主流觀點也一直堅持高校獲得教師職稱評審權(quán)是政府授權(quán)委托的結(jié)果。2017年11月，教育部、人力資源社會保障部印發(fā)的《高校教師職稱評審監(jiān)管暫行辦法》第17條規(guī)定：“對整改無明顯改善或逾期不予整改的高校，暫停其自主評審資格直至收回評審權(quán)?！焙翢o疑問，該規(guī)范主張高校職稱評審權(quán)屬于政府權(quán)力，高校教師評審權(quán)下放是政府將此授權(quán)委托高校行使，委托人保留收回授權(quán)行為權(quán)力的傳統(tǒng)觀點。

在“放管服”戰(zhàn)略全面推進和高等教育治理模式轉(zhuǎn)型背景下，將高校教師職稱評審權(quán)下放定性為政府授權(quán)行為有些不合適。政府授權(quán)行為說為政府任意干預(yù)高校職稱評審權(quán)行使提供了理論依據(jù)，不僅會影響到政府徹底將職稱評審權(quán)下放，而且會阻礙高校職稱評審長效發(fā)展。筆者認為，將高校職稱評審權(quán)下放定位為高校辦學權(quán)的回歸行為較為合適，也就是說政府原基于特定原因行使本應(yīng)由高校行使的職稱評審權(quán)，因政府管理體制及政府職權(quán)調(diào)整而返還給高校。其理由在于，一是職稱評審權(quán)是我國高校辦學自主權(quán)的法定內(nèi)容之一。《高等教育法》第37條規(guī)定：“高校按照國家有關(guān)規(guī)定，評聘教師和其他專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)?！睆钠淞⒎康呐c規(guī)范規(guī)定來看，高校職稱評審權(quán)為高校辦學自主權(quán)的內(nèi)容之一；從法律規(guī)定來看，高校辦學自主權(quán)是高校辦學者應(yīng)有的權(quán)利。目前，部分學者也堅持高校辦學自主權(quán)是高校作為辦學主體應(yīng)具有的權(quán)力。如有學者認為高校辦學自主權(quán)為高校固有的社團自治權(quán)[3]。有學者認為辦學自主權(quán)是具有憲法意義上的自有權(quán)利，本質(zhì)上它是學術(shù)自由權(quán)制度性保障的表象，而不是結(jié)社權(quán)（社團自治）、言論自由權(quán)等權(quán)利的體現(xiàn)，雖然與它們密切相關(guān)[4]。作為高校辦學自主權(quán)重要內(nèi)容之一的職稱評審權(quán)也應(yīng)為高校自有權(quán)利。二是高校是教師職稱聘任者與評價者，理應(yīng)具有對高校職稱的評審權(quán)，以實現(xiàn)評審、評價與使用的統(tǒng)一，提高職稱評審的公平性和效益度。隨著我國高等教育發(fā)展和高校辦學體制改革深化和推進，高校治理能力和治理體系得到明顯提高，政府將高校職稱評審權(quán)回歸高校，具有現(xiàn)實必要性和可行性。

二、高校教師職稱評審權(quán)下放良性運行面臨困境

高校職稱評審權(quán)下放是驅(qū)動政府高校管理模式機制改革，優(yōu)化人才培養(yǎng)與使用，保障高校教師職稱評審公正的重要制度創(chuàng)新。但是，由于我國保障和驅(qū)動高校教師職稱評審權(quán)下放的基礎(chǔ)性及配套性制度建設(shè)尚未完成，高校教師職稱評審權(quán)下放良性運行將面臨一些阻礙，實施效果難以達到預(yù)期目標。

（一）政府職稱管理模式難以轉(zhuǎn)型

高校職稱評審權(quán)下放是我國驅(qū)動政府高校管理職能轉(zhuǎn)型的重要突破口。但在政校關(guān)系還沒有全面理順，其他相關(guān)改革沒有協(xié)同推進背景下，政府職稱評審權(quán)下放必然面臨困境。一是政府行政化管理模式的路徑依賴。隨著“放管服”戰(zhàn)略推進，我國政府逐步實現(xiàn)由全面細微管理向宏觀調(diào)控與監(jiān)督服務(wù)轉(zhuǎn)向，高校辦學自主權(quán)逐步得以落實。但從總體來看，政府對高校依然采取行政化管理模式。高校人才管理、專業(yè)學科建設(shè)、重要資源配置等依然受到政府嚴格控制。雖率先推進高校職稱評審改革具有必要性，但由于政府行政化管理模式的路徑依賴，政府會繼續(xù)采取行政化思維干預(yù)高校職稱評審。比如目前很多省市已經(jīng)將高校教師評審權(quán)全面下放到高校，但政府依然間接通過控制職稱指標、評審?fù)ㄟ^率等方式影響職稱評審。在高校獨立辦學主體地位難以有效保障背景下，高校職稱評審權(quán)下放必然帶有政府主導(dǎo)性、不穩(wěn)定性等問題。二是政府職稱評審監(jiān)督難以有效。2017年11月，教育部、人力資源社會保障部印發(fā)《高校教師職稱評審監(jiān)管暫行辦法》，就高校教師職稱評審監(jiān)管重點內(nèi)容、監(jiān)管和違紀違法懲處措施進行了規(guī)定，進而對高校職稱評審權(quán)下放提供了基本制度保障。但該辦法還存在一些問題。如沒有構(gòu)建專門的職稱評審機構(gòu)、沒有規(guī)定部門分工與協(xié)作機制、沒有明確高校職稱聯(lián)合評審、委托評審條件、沒有確立高校教師職稱評審申訴制度和監(jiān)管部門違反違紀責任制度等，從而保障政府對高校職稱評審的有效監(jiān)督。在實踐，由于沒有專門的職稱評審監(jiān)督機構(gòu)，加上人員配置不夠，監(jiān)督方式滯后等原因，也導(dǎo)致政府職稱評審的監(jiān)督形式化、短期化。

（二）高校內(nèi)部治理難以保障職稱評審公平

我國高校教師職稱評審權(quán)下放意味著高校教師職稱評審制度經(jīng)過歷次改革，其權(quán)力控制主體也基本完成了制度性轉(zhuǎn)移，隨之而來則是高校教師職稱評審過程控制主體的變革[5]。高校教師職稱評審權(quán)下放后，高校正式成為職稱評審的權(quán)力與責任主體。但由于我國高校內(nèi)部治理去行政化改革成效不佳，學術(shù)主導(dǎo)治理制度尚未建立，還難以保障職稱評審公平性。一是高校內(nèi)部治理行政化問題。隨著高校內(nèi)部治理去行政改革不斷推進，學術(shù)權(quán)力的地位與作用不斷提升。但從總體來看，大部分高校依然處于行政權(quán)力主導(dǎo)狀態(tài)，學術(shù)權(quán)力邊緣化、行政化問題突出，高校治理的行政化必然造成職稱評審行政化。當前，大部分高校在行政化思維指導(dǎo)下，將職稱評價指標簡單量化，普遍重科研輕教學，重數(shù)量輕質(zhì)量，以行政評價代替學術(shù)評價。此外，行政化也會帶來高校職稱評審行政權(quán)力意志化、信息公開選擇化等問題。二是部分學校缺乏承接職稱評審能力問題。目前，我國大部分新建本科院校及高等職業(yè)院校的專業(yè)（學科）普遍處于建設(shè)階段，多數(shù)專業(yè)（學科）還不具備高級職稱評審能力。政府將高校教師職稱評審權(quán)一攬子下放高校，必然會出現(xiàn)部分高校沒有能力承接問題。雖相關(guān)文件規(guī)定可采取委托評審、聯(lián)合評審方式。但由于沒有明確實施條件，以及相關(guān)利益難以協(xié)調(diào)等原因，高校缺乏主動采取委托評審、聯(lián)合評審的動力，從而導(dǎo)致一些高校拼湊式組織職稱評審委員會，達不到高校職稱分類評審、同行專家評審要求。評審的科學性、公平性必然大打折扣。三是高校職稱評審標準差異過大問題。職稱評審權(quán)下放后，高校具有自主制定職稱評審標準及實施方案的權(quán)力。這一方面有利于高校根據(jù)自身發(fā)展戰(zhàn)略、特色強化師資隊伍建設(shè)和特色發(fā)展；另一方面也會帶來高校之間同一專業(yè)職稱條件、水平差異過大的問題，帶來新的不公平。四是高校職稱評審救濟機制不完善。目前，高校普遍建立了舉報、控告等職稱評審間接救濟機制，但沒有建立如申訴、仲裁等內(nèi)部救濟機制，當事人的權(quán)利難以得到公平保護。

（三）社會參與職稱評審機制缺失

長期以來，我國政府主導(dǎo)高校教師職稱評審，其處于相對封閉狀態(tài)，社會公眾基本無從參與。高校職稱評審權(quán)下放后，不僅需要提高職稱評審的社會競爭和社會認可性，也需要強化社會參與和監(jiān)督。因此，有必要構(gòu)建社會參與職稱評審機制。目前，我國社會公眾參與高校教師職稱評審不僅缺乏合法性依據(jù)，也缺乏基本平臺和渠道。社會參與機制的缺失使得高校職稱評審在政府、高校之間單向運行，使得高校職稱評審權(quán)下放缺乏社會基礎(chǔ)和支持系統(tǒng)。這樣不僅致使高校職稱評審行為監(jiān)督單向化，而且影響到高校職稱評審專業(yè)化發(fā)展與高校人才社會競爭機制的構(gòu)建。

（四）與職稱評審相關(guān)人事制度改革緩慢

高校職稱評審權(quán)下放是高校人事制度改革的重要內(nèi)容，但與之相關(guān)的基礎(chǔ)性人事制度改革緩慢，必然影響高校職稱評審權(quán)有效下放和良性運行。一是高校教師評聘分離制度改革緩慢。雖然我國早在1986年就提出要推進高校職稱的評聘分離，但目前大部分高校實施評聘合一，職稱終生制，導(dǎo)致高校崗位編制與職稱評審不當掛鉤。高校定崗定編制后，由于剩余崗位少，年輕教師無法獲得晉升，成為影響高校人才成長和科技創(chuàng)新的制度瓶頸。二是高校管理人員職員制改革緩慢?！督逃ā返?6條規(guī)定：“學校及其他教育機構(gòu)中的管理人員，實行教育職員制度?！蓖七M高校管理人員職員改革，是促進高校管理去行政化改革，保障職稱評審權(quán)下放良性運行的必然選擇。但是由于路徑依賴和利益關(guān)系難以調(diào)整等原因，目前大部分高校管理人員繼續(xù)實施行政化管理模式，很多管理人員既具有行政職務(wù)，也占據(jù)專業(yè)技術(shù)崗位，而且很多高校還繼續(xù)允許管理人員參評職稱，甚至規(guī)定評審條件低于專任教師。三是高校人才流動難。許多高校對教師流動設(shè)置眾多限制，加上社會保障區(qū)域轉(zhuǎn)移制度不完善，高校教師校際流動困難，從而難以驅(qū)動高校職稱有效競爭與高校人力資源的市場化配置。

三、保障高校教師職稱評審權(quán)下放良性運行的對策

高校評審權(quán)下放面臨上述困境，影響到高校職稱評審權(quán)有序下放與現(xiàn)代大學制度建設(shè)。因此，我國必須從政府、高校、社會三個維度協(xié)同構(gòu)建綜合治理機制，以保障高校職稱評審權(quán)下放良性運行，助推高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）進一步理順政校關(guān)系

構(gòu)建和諧、權(quán)責分明的政校關(guān)系是高校職稱評審權(quán)下放良性運行的基礎(chǔ)，也是高校辦學自主權(quán)落實與擴大的要求。進一步理順政府與高校關(guān)系是高校職稱評審權(quán)下放的前提要求。相關(guān)部門應(yīng)從以下方面進一步理順政校關(guān)系：一是科學劃定政府與高校的權(quán)限。政府應(yīng)立足于高校舉辦者、管理者與服務(wù)者的基本定位，全面退出進一步下放高校管理權(quán)力，強化宏觀調(diào)控功能。高校應(yīng)定位為辦學者，具有自主決定辦學事務(wù)的權(quán)利。明確高校辦學自主權(quán)屬于辦學主體的基本權(quán)利，非來源于政府授權(quán)，法律沒有明確界定的辦學權(quán)利屬于高校所有。以將高校職稱評審權(quán)定位為高校自主辦學權(quán)內(nèi)容之一為契機，進一步驅(qū)動政府與高校人才管理權(quán)限分工。二是進一步推進政府高校管理模式轉(zhuǎn)型。以有限政府理念為指導(dǎo)，摒棄傳統(tǒng)的細微管理模式，退出對高校學科、專業(yè)、科研、人才等具體領(lǐng)域的干預(yù)，強化政府對高校辦學方向、辦學規(guī)模、辦學水平的宏觀調(diào)控與監(jiān)督。

（二）強化政府職稱評審監(jiān)督功能

教育部、人力資源社會保障部制定的《高校教師職稱評審監(jiān)管暫行辦法》為發(fā)揮政府監(jiān)督功能，促進高校職稱評審權(quán)下放奠定了制度基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，建議應(yīng)進一步推進政府職稱評審制度創(chuàng)新，強化政府監(jiān)督功能。一是強化職稱評審監(jiān)督組織建設(shè)。我國應(yīng)在教育、人力資源、社會保障行政部門設(shè)立專門的職稱監(jiān)督機構(gòu)，配置足夠的監(jiān)督人員，保障監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)威性。二是構(gòu)建教育行政、人力資源、社會保障等監(jiān)管部門的監(jiān)督職能分工與協(xié)作機制，實現(xiàn)高校職稱評審的全程式監(jiān)督，消除監(jiān)督真空。三是創(chuàng)新監(jiān)督方式。在采取抽查、備案、巡查等常規(guī)性監(jiān)督方式基礎(chǔ)上，監(jiān)督部門可探索采取遠程監(jiān)督、信訪監(jiān)督、委托監(jiān)督等新方式，以提高監(jiān)督的有效性。三是制定高校教師評審指導(dǎo)性標準和評審基本程序要求，為高校職稱評審提供參考。加強對高校職稱評審文件的合法性、科學性監(jiān)督。四是強化職稱評審監(jiān)督責任規(guī)制，明確政府監(jiān)督機構(gòu)及其工作人員失職、濫用職權(quán)等責任，促進監(jiān)督者正當行使權(quán)力。

（三）優(yōu)化高校職稱評審內(nèi)部保障能力建設(shè)

優(yōu)化高校內(nèi)部保障能力建設(shè)是高校職稱評審權(quán)下放良性運行的關(guān)鍵所在。建議高校應(yīng)厘清職稱評審主體職權(quán)職責，深化內(nèi)部治理能力建設(shè)，夯實高校職稱評審權(quán)下放的保障能力。一是高校應(yīng)深入推進內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)去行政化改革，凸顯學術(shù)權(quán)力在學校學術(shù)事務(wù)治理中的決定性作用。按照行政權(quán)和學術(shù)權(quán)力有效分離原則，構(gòu)建職稱評審委員會，保障其獨立、公正從事評審工作。二是應(yīng)構(gòu)建科學的職稱評審標準。高校應(yīng)從職稱評審的學術(shù)評價基本邏輯出發(fā)，強化職稱評審的評價內(nèi)涵，克服評審標準的行政化、簡單化傾向。將師德作為職稱評審首要條件，提高教學業(yè)績在評審中的比重，克服重科研評價的傳統(tǒng)思維。依據(jù)不同專業(yè)（學科）特點和不同類型專業(yè)崗位評價規(guī)律，構(gòu)建科學職稱評審標準體系。三是構(gòu)建公正的評審程序。高校應(yīng)從公平、合理、有序基本要求出發(fā)，全面建立職稱評審的啟動、申報、成果鑒定、會議評審、公示、爭議解決和救濟等基本程序，完善職稱評審信息全面公開制度，健全職稱評審校內(nèi)監(jiān)督機制和權(quán)利救濟機制，有效保護當事人權(quán)益。四是完善職稱評審后管理機制。構(gòu)建有效的職稱聘任崗位評價標準，實施競爭性職稱聘任機制，逐步破解職稱終身制難題。

（四）構(gòu)建社會參與職稱評審促進機制

現(xiàn)代大學治理，注重的是決策的多主體參與，追求的是大學的公共價值 [6]。促進社會參與高校職稱評審，構(gòu)建多元共治的高校職稱評審治理機制，是強化社會監(jiān)督，提高社會認可度與公信力的基本路徑。建議高校職稱評審社會參與機制應(yīng)從以下方面進行構(gòu)建：一是應(yīng)鼓勵社會成立職稱評審服務(wù)機構(gòu)，就職稱成果效益評價、學術(shù)價值評價等提供專業(yè)服務(wù)。高校對標準化程度高、社會通用范圍廣的職稱系列，以及不具備評審能力的職稱系列，可委托社會機構(gòu)進行評審。二是高校制定的評審標準和方案，應(yīng)廣泛征詢專業(yè)性社會機構(gòu)意見，以保障評審的科學性和認可度。二是強化社會參與監(jiān)督機制。高校應(yīng)向社會公開職稱評審方案和過程，聽取社會公眾對職稱評審的意見和建議，暢通社會參與監(jiān)督渠道。

（五）協(xié)同推進高校相關(guān)人事制度改革

協(xié)同推進與高校職稱評審改革密切相關(guān)的人事制度改革，是高校職稱評審權(quán)下放穩(wěn)健推進的基礎(chǔ)，也是發(fā)揮其驅(qū)動人事制度改革的要求。一是我國應(yīng)深入推進高校教師評聘分離制度改革?！耙辉u定終身”既是目前職稱評審制度最大的問題，也是國內(nèi)職稱評審制度的通病[7]。全面推進職稱評審和職務(wù)聘任分離，崗位職數(shù)與職稱評審脫鉤，形成能上能下，競爭上崗的局面，創(chuàng)新人力資源配置與人才評價機制。二是深入推進高校管理職員制改革。全面解除高校管理人員的專業(yè)技術(shù)職稱聘任，對其實施職員制管理，暢通其晉升渠道，為職稱評審改革和內(nèi)部治理去行政化清除制度障礙。三是促進高校人才適度流動。我國應(yīng)制定規(guī)制高校人才流動的基本政策規(guī)范，促進高校人才適度、有序流動，對高校嚴格限制人才流動的不合理行為進行監(jiān)管，實施職稱與崗位聘任的跨校競爭，促進高校職稱評審公平性，優(yōu)化人力資源市場配置機制。

（六）完善法律保障機制

我國高校評審權(quán)下放是政府主導(dǎo)制度變遷的結(jié)果，規(guī)范其運行的是部委規(guī)章和政策性文件，嚴格來說其缺乏合法性基礎(chǔ)。完善職稱評審權(quán)下放法律保障機制，確立其合法性基礎(chǔ)和保障其持續(xù)發(fā)展要求。我國應(yīng)從以下方面完善高校職稱評審權(quán)下放法律保障機制，一是構(gòu)建高校職稱評審權(quán)下放的合法性基礎(chǔ)。建議將《高等教育法》第37條修改為“高校自主評聘教師和其他專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)”，從而明確高校職稱評審權(quán)下放的性質(zhì)，奠定高校自主行使職稱評審權(quán)的合法性基礎(chǔ)。二是構(gòu)建高校職稱評審法律責任制度。在相關(guān)高等教育法規(guī)中明確規(guī)定參評教師、高校職稱評審委員會違法行為的法律責任，以及高校違法行使職稱評審權(quán)、政府違法干預(yù)的法律責任。三是建立高校評審爭議法律解決機制。建立職稱評審委員會復(fù)議機制。規(guī)定在職稱評審委員會評審結(jié)果公示期間，當事人對評審結(jié)果有異議，可以申請職稱評審委員會評審復(fù)議，其應(yīng)當受理并及時告知復(fù)議結(jié)果。建立高校教師職稱評審學校申訴機制，使之與教育行政部門申訴機制有效對接。規(guī)定對教育行政部門申訴不服的，當事人還可以提起行政訴訟。并參考勞動爭議仲裁機構(gòu)設(shè)置模式，在教育行政部門設(shè)立教育仲裁機構(gòu)，就高校職稱評審等專業(yè)性事項進行仲裁。

高校職稱評審權(quán)下放是高校辦學自主權(quán)落實的重要內(nèi)容，也是驅(qū)動人才管理體制制度改革的重要舉措。雖然我國高校職稱評審權(quán)下放將面臨一些阻礙與挑戰(zhàn)，但實現(xiàn)高校職稱自主評審、自主聘用與自主評價是現(xiàn)代大學制度建設(shè)的必然趨勢。我國應(yīng)協(xié)同政府、高校、社會力量，構(gòu)建多元協(xié)同治理機制，克服“一放就亂，一亂就收”的惡性循環(huán)，保障高校職稱評審權(quán)放得下、落實得好。

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（責任編輯：鄒曌）