我國(guó)重點(diǎn)建設(shè)大學(xué)的制度變遷

李芬芳

[摘 要]建國(guó)以來(lái)，我國(guó)重點(diǎn)建設(shè)大學(xué)的制度經(jīng)歷了由中央高度集權(quán)統(tǒng)治到分權(quán)治理的競(jìng)爭(zhēng)階段。借鑒歷史制度主義的分析框架，發(fā)現(xiàn)重點(diǎn)建設(shè)大學(xué)的制度具有強(qiáng)勁的路徑依賴色彩，但多元主體的博弈和改革張力推進(jìn)了制度的變遷。我國(guó)重點(diǎn)建設(shè)大學(xué)需要政府、高校、社會(huì)三者齊心協(xié)力、通力合作、權(quán)責(zé)分明，方能有所建樹。

[關(guān)鍵詞]重點(diǎn)大學(xué)；制度演變；歷史制度主義

[中圖分類號(hào)] G640 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1005-5843（2018）07-0008-07

[DOI]1013980/jcnkixdjykx201807002

一、提出問(wèn)題：現(xiàn)階段重點(diǎn)大學(xué)所面臨的考驗(yàn)

建設(shè)重點(diǎn)大學(xué)的舉措是以哲學(xué)方法論中的“重點(diǎn)論”為理論基礎(chǔ)的。哲學(xué)認(rèn)為世界是由各種矛盾構(gòu)成的綜合體，且每個(gè)獨(dú)立矛盾又是由矛盾的主要方面和次要方面構(gòu)成的，由于精力條件有限，我們不能面面俱到所有矛盾，只能集中力量解決處于支配地位的主要矛盾，抓住一個(gè)矛盾的主要方面來(lái)解決問(wèn)題。在面對(duì)高等教育的各類矛盾時(shí)，用全局的戰(zhàn)略性眼光看待問(wèn)題，由國(guó)家牽引著一批學(xué)校辦重點(diǎn)大學(xué)，以此來(lái)帶動(dòng)整個(gè)高等教育領(lǐng)域的發(fā)展，具有一定的合理性。但在60余年的發(fā)展中，重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)的弊端日益顯露，如身份固化造成的公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制缺失和觀念固化等。建設(shè)重點(diǎn)大學(xué)是毋庸置疑的，而爭(zhēng)議就在于如何建設(shè)。歷史制度主義通過(guò)對(duì)歷史過(guò)程的深度解讀來(lái)分析制度變遷的邏輯，以探尋制度背后的動(dòng)力機(jī)制以及為適應(yīng)該制度要素的建構(gòu)邏輯。運(yùn)用歷史制度主義的框架，可以系統(tǒng)梳理建國(guó)以來(lái)我國(guó)重點(diǎn)建設(shè)大學(xué)制度的深層結(jié)構(gòu)以及動(dòng)力機(jī)制，并解釋這種制度產(chǎn)生路徑依賴的成因，以期為重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)的創(chuàng)新做出探索性分析。

二、分析框架：歷史制度主義

20世紀(jì)80年代，晚于新制度主義中其他兩大流派—理性選擇制度主義和社會(huì)學(xué)制度主義—興起的歷史制度主義開始盛行。理性選擇制度主義是從微觀的個(gè)人角度，將個(gè)體的利益算計(jì)為基石，再以演繹為方法來(lái)探索制度生成與變遷的規(guī)律；社會(huì)學(xué)制度主義在更為廣泛的意義（宏觀）上來(lái)界定制度；而歷史制度主義取二者之精華，去二者之糟粕，從歷史維度的分析視角，采用過(guò)程取向法，強(qiáng)調(diào)以時(shí)間序列為邏輯來(lái)剖析制度變遷的深層結(jié)構(gòu)，通過(guò)對(duì)歷史事實(shí)的詳細(xì)解讀來(lái)分析制度演變的動(dòng)力機(jī)制，并將行動(dòng)者納入了到靜態(tài)的制度中，開創(chuàng)了由關(guān)注宏大制度和具體行為到關(guān)注中觀層面制度分析的先河。歷史制度主義的強(qiáng)解釋力與其三個(gè)核心特征相關(guān)：一是十分強(qiáng)調(diào)權(quán)力在制度運(yùn)作中的非對(duì)稱性，這種不對(duì)等的權(quán)力分配方式深刻影響著制度的變遷；二是在制度演進(jìn)分析時(shí)突出強(qiáng)調(diào)路徑依賴以及關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)可能導(dǎo)致的非意圖性后果；三是不認(rèn)為制度是產(chǎn)生政治結(jié)果的唯一因素，將其余潛在因素如宏觀結(jié)構(gòu)、行動(dòng)者等歸入到因果鏈中。歷史制度主義的基本邏輯可歸納為以下4個(gè)層面：一是變遷歷程分析。在歷史制度主義看來(lái)，歷史的發(fā)展并不是一個(gè)連續(xù)流暢的過(guò)程，而是由制度的持續(xù)時(shí)期和被關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)打斷的斷裂時(shí)期共同構(gòu)成的，歷史制度主義的核心就是對(duì)制度的歷史變遷進(jìn)行分期與解析；二是制度的深層結(jié)構(gòu)分析。制度的深層結(jié)構(gòu)決定著制度系統(tǒng)的形成機(jī)制和演進(jìn)方向，而這一深層結(jié)構(gòu)與社會(huì)宏觀制度存在緊密的耦合關(guān)系。如政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、文化信念或文化心理；三是路徑依賴分析。諾思強(qiáng)調(diào)“一旦一種獨(dú)特的發(fā)展軌跡建立之后，一系列的外在性、組織學(xué)習(xí)過(guò)程、主觀模型都會(huì)加強(qiáng)這一軌跡”。這種現(xiàn)象與物理學(xué)中的慣性有些許相似，即一旦形成某種路徑，不論好壞，極有可能對(duì)這種路徑產(chǎn)生依賴。其特征是由于自我強(qiáng)化機(jī)制在起作用，自我強(qiáng)化機(jī)制包括高昂的初始建構(gòu)成本、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)和適應(yīng)性預(yù)期4個(gè)方面；四是動(dòng)力機(jī)制分析。制度的變遷是一個(gè)漸進(jìn)演變的過(guò)程，其發(fā)展不僅受到外在宏觀結(jié)構(gòu)的影響，內(nèi)生的動(dòng)力機(jī)制（有效組織與偏好改變）更是催促其運(yùn)作的主要因素。

三、變遷歷程：重點(diǎn)建設(shè)大學(xué)的制度演進(jìn)

“制度實(shí)際上也就是某一歷史進(jìn)程的具體遺產(chǎn)，所以我們?cè)谘芯磕骋皇录囊蚬Ｊ綍r(shí)就必須通過(guò)追尋其發(fā)生過(guò)程的方式找出具體的因果關(guān)系?！备鶕?jù)歷史制度主義關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的概念，將重點(diǎn)大學(xué)的建設(shè)分為以下4個(gè)階段：

（一）1954—1965年：高度集權(quán)階段

1949年，中國(guó)共產(chǎn)黨作為新興的政治力量，帶領(lǐng)無(wú)產(chǎn)階級(jí)推翻了舊體制，建立了人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，政權(quán)更迭、百?gòu)U待興，但是此種政體在世界范圍內(nèi)只有蘇聯(lián)這本教科書，為了避免少走彎路，當(dāng)時(shí)中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人毅然決定效仿蘇聯(lián)高度集權(quán)的統(tǒng)治開始了建設(shè)社會(huì)主義大國(guó)之道，高等教育領(lǐng)域也不例外，強(qiáng)制關(guān)閉了私立大學(xué)和教會(huì)學(xué)校，高校致力于培養(yǎng)人才，忽視科學(xué)研究，并直接決定重點(diǎn)大學(xué)的名額。

1950年和1953年政務(wù)院先后頒布《關(guān)于高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》和《關(guān)于修訂高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》，規(guī)定了全國(guó)高等學(xué)校（除了軍事院校）均接受教育部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，從高校的設(shè)置、校長(zhǎng)的任免、合并與停辦、專業(yè)設(shè)置到經(jīng)費(fèi)開支等都要無(wú)條件執(zhí)行國(guó)家的政策。1954年10月，高等教育部發(fā)布了《關(guān)于重點(diǎn)高等學(xué)校和專家工作范圍的決議》，直接指定中國(guó)人民大學(xué)、北京大學(xué)、清華大學(xué)在內(nèi)的6所高校為重點(diǎn)大學(xué)，集中人力、財(cái)力、物力辦為社會(huì)主義做貢獻(xiàn)的重點(diǎn)高校。其間高等教育部于1959年頒布了《關(guān)于在高等學(xué)校中指定一批重點(diǎn)學(xué)校的決定》，增加上海交通大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)等10所高校為重點(diǎn)大學(xué)，同年8月又增加中國(guó)人民解放軍第四軍醫(yī)大學(xué)等4所重點(diǎn)大學(xué)。1960年出臺(tái)《關(guān)于增加全國(guó)重點(diǎn)高校的決定》和《關(guān)于全國(guó)重點(diǎn)高等學(xué)校暫行管理辦法》，決定在原來(lái)20所重點(diǎn)大學(xué)的基礎(chǔ)上，再增加四川大學(xué)等44所重點(diǎn)大學(xué)。1961年又提出《關(guān)于審定全國(guó)重點(diǎn)高等學(xué)校發(fā)展規(guī)模和專業(yè)設(shè)置的報(bào)告》，并于1963年將浙江大學(xué)、廈門大學(xué)、上海外國(guó)語(yǔ)學(xué)院（現(xiàn)上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)）、南京農(nóng)學(xué)院4所高校列為重點(diǎn)大學(xué)。前后共四次增補(bǔ)名額，自此全國(guó)重點(diǎn)高校達(dá)68所。

這一時(shí)期重點(diǎn)高校建設(shè)的制度完全是由國(guó)家直接任命，政府以行政主導(dǎo)直接干預(yù)高校的運(yùn)作，高校自身、社會(huì)、個(gè)人毫無(wú)權(quán)力參與到?jīng)Q策過(guò)程中，權(quán)力的分配高度集中，制度嚴(yán)重傾斜，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的顯著特征，“制度本身就是一種稀缺資源”。新中國(guó)伊始，由于經(jīng)濟(jì)資源有限，高等教育的秩序只能通過(guò)國(guó)家行政命令來(lái)集中規(guī)范管理，但計(jì)劃體制違背了高等教育發(fā)展的自然規(guī)律，疲于應(yīng)付千變?nèi)f化的市場(chǎng)需求并滋生出多種弊端，遺憾的是當(dāng)時(shí)國(guó)家決策機(jī)構(gòu)并未認(rèn)識(shí)到這是上層建筑的錯(cuò)誤，致使問(wèn)題愈演愈烈。在1966—1976年的“文革”期間，高校亦成為政治的犧牲品，發(fā)展一度萎靡不振、混亂不堪。

（二）1978—1991年：兩級(jí)管理的恢復(fù)與權(quán)力過(guò)渡階段

黨的十一屆三中全會(huì)是我國(guó)歷史性的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，國(guó)家由20世紀(jì)50年代以重工業(yè)為中心的建設(shè)道路轉(zhuǎn)變?yōu)橐詫?shí)現(xiàn)“四個(gè)現(xiàn)代化”（工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、國(guó)防現(xiàn)代化和科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化）為目標(biāo)的發(fā)展戰(zhàn)略，重點(diǎn)大學(xué)也要服務(wù)于這項(xiàng)經(jīng)濟(jì)方針，但“文革”期間高等教育事業(yè)嚴(yán)重受損，改革開放后的首要任務(wù)就是恢復(fù)重點(diǎn)大學(xué)制度。

1977年鄧小平提出要集中優(yōu)秀人才辦“兩個(gè)中心”（教學(xué)中心和科學(xué)研究中心）重點(diǎn)大學(xué)。1978年2月17日，《關(guān)于恢復(fù)和辦好全國(guó)重點(diǎn)高等學(xué)校的報(bào)告》恢復(fù)“文革”前北京大學(xué)、清華大學(xué)等60所全國(guó)重點(diǎn)高等學(xué)校，并增加中國(guó)人民大學(xué)等28所高校為重點(diǎn)大學(xué)。同年10月教育部在修訂《高教六十條》的基礎(chǔ)上制定了《全國(guó)重點(diǎn)高等學(xué)校暫行工作條例（草案）》，決定高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)分工負(fù)責(zé)制。1979年中共中央修訂并頒布了《關(guān)于加強(qiáng)高等教育統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的決定（ 試行草案） 》，重新確立了“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、中央與地方兩級(jí)管理”的體制。各省、市、自治區(qū)及各部委在中央確定的全國(guó)重點(diǎn)高校外，也相繼確定了本地區(qū)、本行業(yè)的“省重點(diǎn)”“市重點(diǎn)”和“部重點(diǎn)”高校，基本形成了中央和地方級(jí)重點(diǎn)高等學(xué)校的多層結(jié)構(gòu)。1983年5月15日，4位教育家（南京大學(xué)名譽(yù)校長(zhǎng)匡亞明、浙江大學(xué)名譽(yù)校長(zhǎng)劉丹、天津大學(xué)名譽(yù)校長(zhǎng)李曙森、大連工學(xué)院名譽(yù)院長(zhǎng)屈伯川）急切關(guān)心重點(diǎn)大學(xué)的發(fā)展，聯(lián)名上書了《關(guān)于將50所左右高等學(xué)校列為國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目的建議》，史稱“835建言”。令人欣慰的是，國(guó)務(wù)院肯定并采納了此項(xiàng)寶貴建議，并于1984年4月2日通過(guò)教育部、國(guó)家計(jì)委《關(guān)于將10所高等學(xué)校列入國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的請(qǐng)示報(bào)告》，決定“七五”期間國(guó)家安排專項(xiàng)補(bǔ)助投資5億元支持北京大學(xué)等10所大學(xué)的建設(shè)。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》主要規(guī)定了高等教育體制改革以權(quán)力下放、理順中央與地方職權(quán)關(guān)系、實(shí)行黨政分開和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)等重要內(nèi)容，這為重點(diǎn)大學(xué)的自身建設(shè)營(yíng)造了良好的政策環(huán)境。1985—1992年間高等教育管理職責(zé)、教育發(fā)展規(guī)劃、學(xué)位與專業(yè)審批、保送生制度、畢業(yè)生分配、高校領(lǐng)導(dǎo)干部任免、機(jī)構(gòu)設(shè)置和社會(huì)力量辦學(xué)等一系列具體政策也相繼出臺(tái)。

顯然，通過(guò)對(duì)“文革”后高等教育的恢復(fù)，這一時(shí)期地方政府和高校已有小部分的辦學(xué)權(quán)力，社會(huì)和個(gè)人也做出參與高校辦學(xué)與管理事務(wù)躍躍欲試的努力。這是重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)從高度集權(quán)統(tǒng)治到分權(quán)管理的關(guān)鍵過(guò)渡時(shí)期。

（三）1992—2010年：分權(quán)治理的深化階段

1992年，以鄧小平“南方談話”和黨的十四大召開為主要標(biāo)志，我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新的歷史時(shí)期，確立了“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”的改革目標(biāo)，這使得高等教育管理體制取得突破性進(jìn)展。1993年頒布的《關(guān)于加快改革和積極發(fā)展普通高等教育的意見》明確提出，要實(shí)現(xiàn)中央與地方兩級(jí)管理且以地方（?。橹鞯墓芾眢w制，并逐步建立國(guó)家規(guī)劃與宏觀管理、學(xué)校面向社會(huì)自主辦學(xué)的新體制，同年頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》明確了教授的學(xué)術(shù)權(quán)力等內(nèi)容，這不僅對(duì)重點(diǎn)大學(xué)，對(duì)整個(gè)高等學(xué)校都產(chǎn)生了很大影響。1993年7月，國(guó)家教委發(fā)出《關(guān)于重點(diǎn)建設(shè)一批高等學(xué)校和重點(diǎn)學(xué)科點(diǎn)的若干意見》。1995年10月17日，國(guó)家計(jì)委、國(guó)家教委、財(cái)政部聯(lián)合頒布《“211工程”總體建設(shè)規(guī)劃》，“面向21世紀(jì)重點(diǎn)建設(shè)100所大學(xué)”的“211工程”正式啟動(dòng)。國(guó)務(wù)院響應(yīng)江澤民同志1998年5月在北京大學(xué)建校一百周年會(huì)議講話精神，于1999年1月和6月正式批轉(zhuǎn)教育部《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于〈深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育〉的決定》，開始了“985工程”的建設(shè)，除北京大學(xué)、清華大學(xué)外，國(guó)家與地方實(shí)行1∶1配套資金。20世紀(jì)建立的重點(diǎn)大學(xué)明顯存在分布不均的問(wèn)題，且東部教育資源大大優(yōu)于西部。為縮小高等教育的差距，輻射帶動(dòng)地方高等教育的改革發(fā)展，教育部于2004年提出省部共建的戰(zhàn)略決策，頒布了《2003—2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》。此階段前后頒布的《中華人民共和國(guó)高等教育法（1999）》《關(guān)于進(jìn)一步深化本科教學(xué)改革全面提高教學(xué)質(zhì)量的若干意見（2007）》《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見（2008）》中，進(jìn)一步規(guī)定了中央和地方、政府與高校的權(quán)責(zé)關(guān)系，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)和公民依法辦學(xué)，并且首次提出事業(yè)單位的改革原則是“政事分開、管辦分離”，這些決策皆促進(jìn)了高等教育事業(yè)的改革與發(fā)展。

此階段我國(guó)在法律和政策文本上進(jìn)入了構(gòu)建重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)的實(shí)質(zhì)性階段，高等教育權(quán)力的下放速度與力度也超過(guò)了以往，權(quán)力的分布更趨于平衡化。然而，自此為止建設(shè)的所有重點(diǎn)大學(xué)，依舊是沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的資源配置體制，即使其中有少數(shù)利益團(tuán)體奮力改變，最終也還是囿于“看得見的手”的職權(quán)之中。

（四）2010年迄今：力爭(zhēng)上游的博弈階段

重點(diǎn)大學(xué)取得長(zhǎng)足發(fā)展需要肯定，但也不能盲目自信，改革開放讓我們與世界接軌，平等公正的觀念深得人心。重點(diǎn)大學(xué)的身份固化于“211工程”“985工程”，既不添加后勁十足的高校，也不驅(qū)除辦學(xué)懈怠的大學(xué)。這使得其他大學(xué)的自主辦學(xué)舉步維艱，鎖定在建設(shè)重點(diǎn)大學(xué)的路徑依賴?yán)?，用人單位提出?個(gè)985”（學(xué)士，碩士，博士都要求畢業(yè)于985院校）的招聘標(biāo)準(zhǔn)，存在學(xué)歷歧視的現(xiàn)象，薪資待遇也大相徑庭，這種差別待遇直接造成了考生的巨大壓力，由以前千軍萬(wàn)馬擠大學(xué)的獨(dú)木橋演變成現(xiàn)在擠重點(diǎn)大學(xué)的獨(dú)木橋。且重點(diǎn)大學(xué)自身發(fā)展也面臨諸多問(wèn)題，2015年我國(guó)高等教育已進(jìn)入大眾化階段，重點(diǎn)大學(xué)在辦學(xué)過(guò)程中盲目擴(kuò)張，難于處理精英教育與大眾教育的矛盾，造成了千校一面現(xiàn)象，大學(xué)中日益行政化與官僚化等問(wèn)題突出。另外，社會(huì)也對(duì)國(guó)家指定的重點(diǎn)大學(xué)產(chǎn)生了質(zhì)疑之聲。如2002年北京大學(xué)教授王銘銘的抄襲剽竊行為，2013年復(fù)旦大學(xué)室友投毒案等事件，不得不讓社會(huì)公眾重新審視重點(diǎn)大學(xué)。

由于上述諸多原因，國(guó)家開始反思建設(shè)重點(diǎn)大學(xué)的機(jī)制與效益問(wèn)題。2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （ 2010—2020年） 》深入調(diào)研10個(gè)重大專題、36個(gè)子課題，提出要滿足人民群眾對(duì)教育的需求，促進(jìn)教育公平協(xié)調(diào)發(fā)展，要發(fā)揮高等學(xué)校在建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家中的地位和作用，重視高水平大學(xué)建設(shè)和各類型“強(qiáng)校”建設(shè)，以期履行社會(huì)服務(wù)的職能。2015年10月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和世界一流學(xué)科建設(shè)總體方案》，用“雙一流”建設(shè)方案替代原來(lái)的“985”“211”工程，由此，我國(guó)高等教育開啟建設(shè)世界一流大學(xué)的新征程。2017年1月，教育部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)了《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實(shí)施辦法（暫行）》，對(duì)“雙一流”建設(shè)高校的遴選條件、遴選程序、支持方式、動(dòng)態(tài)管理和組織實(shí)施做出了明確規(guī)定。

過(guò)去，“211”“985”實(shí)行選定制，大學(xué)只要進(jìn)入到“211”“985”的行列，就可以取得一勞永逸的效益，所以容易產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)缺失、身份固化等弊端?，F(xiàn)如今，世界一流大學(xué)的遴選實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，每5年一評(píng)，缺失競(jìng)爭(zhēng)力就會(huì)被剔除，任何高校無(wú)論重點(diǎn)與否，只要辦學(xué)實(shí)力強(qiáng)、社會(huì)認(rèn)可度高，皆可以進(jìn)入“雙一流”的行列。因此各方高校摩拳擦掌，蓄勢(shì)待發(fā)，如廣東省投入150億實(shí)施“7+7高水平大學(xué)打造計(jì)劃”和“高水平理工大學(xué)建設(shè)計(jì)劃”的新聞屢見不鮮。實(shí)現(xiàn)了由競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生重點(diǎn)大學(xué)的機(jī)制，使教育的公平性得到了更好地貫徹。

四、深層結(jié)構(gòu)：宏觀制度環(huán)境下重點(diǎn)建設(shè)大學(xué)的變遷特征

歷史制度主義將制度看作是因變量，分析其在客觀因素影響下的產(chǎn)生、替換、斷裂、終止的變遷歷程，并認(rèn)為制度變遷軌跡首要是受國(guó)家宏觀政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的深刻影響；其次是利益集團(tuán)相互博弈的結(jié)果。

（一）從集權(quán)統(tǒng)治轉(zhuǎn)向自主競(jìng)爭(zhēng)

20世紀(jì)50年代，我國(guó)經(jīng)歷了政權(quán)更替的激烈政治斗爭(zhēng)，因此新政權(quán)的上臺(tái)，勢(shì)必要牢牢把控國(guó)家的各個(gè)領(lǐng)域，以防止復(fù)辟事件的發(fā)生。而教育作為國(guó)民思想的重要先導(dǎo)，以中央高度集權(quán)的方式統(tǒng)治最為穩(wěn)妥，在資源稀缺的境遇下，直接集中人力、物力、財(cái)力建設(shè)任命的重點(diǎn)大學(xué)。隨著政治形勢(shì)的漸趨穩(wěn)定，社會(huì)的變化矛盾也紛至沓來(lái)，政府的一手包辦顯得力不從心，再加上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的引入，為各行各業(yè)破除枷鎖提供了制度保障。因此這一時(shí)期，政府開始下放權(quán)力，高等教育貫徹“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、中央與地方兩級(jí)管理”的方針，并開始了省部共建重點(diǎn)大學(xué)的建設(shè)。實(shí)際上，雖然地方有了部分權(quán)力可參與到建設(shè)重點(diǎn)大學(xué)的決策過(guò)程，但實(shí)際上還是依賴在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的路徑中，一所高校是否為重點(diǎn)大學(xué)，還得由政府決定，只不過(guò)分權(quán)治理階段的決定程序較之過(guò)去更為民主和公平。國(guó)家用行政手段直接任命重點(diǎn)大學(xué)的這一機(jī)制，鉗制了一般高校的發(fā)展路徑，固化了重點(diǎn)高校的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，用人單位的重點(diǎn)高校偏好也產(chǎn)生了嚴(yán)重的學(xué)歷歧視和人才浪費(fèi)現(xiàn)象，造成了高等教育的畸形發(fā)展。在普通高校師生、家長(zhǎng)的利益博弈中，政府也意識(shí)到以往政策制度帶來(lái)的負(fù)面影響，逐步著手推進(jìn)“雙一流”建設(shè)，以此激發(fā)各個(gè)高校的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，由公平的競(jìng)爭(zhēng)制度產(chǎn)生一流重點(diǎn)大學(xué)和一流重點(diǎn)學(xué)科。

（二）從強(qiáng)制性變遷轉(zhuǎn)向誘致性變遷

強(qiáng)制性制度變遷是指通過(guò)外在強(qiáng)制力（如政權(quán)力和立法手段等）推行、變革制度的方式，是自上而下的變遷。從1954《關(guān)于重點(diǎn)高等學(xué)校和專家工作范圍的決議》到1999年“985”工程的建設(shè)，此間的政策無(wú)一不呈現(xiàn)強(qiáng)制性變遷的特征。而誘致性制度變遷是指?jìng)€(gè)體為爭(zhēng)取利益自發(fā)倡導(dǎo)和組織實(shí)施的對(duì)現(xiàn)行制度安排的變更或替代，是自下而上的制度變遷?！督y(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實(shí)施辦法（暫行）》（2017）就是在政府與重點(diǎn)高校之外的利益集團(tuán)的強(qiáng)烈變革聲中出臺(tái)的，并且高等教育的話語(yǔ)權(quán)以后都會(huì)牢牢掌控在高校自身手中，管辦評(píng)分離、放管服職能的轉(zhuǎn)變，使政府退出了“運(yùn)動(dòng)員”的角色。在這個(gè)背景下，注重內(nèi)生性變量的誘致性變遷將成為重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)的變革方向。

五、路徑依賴：重點(diǎn)高校建設(shè)制度的自我強(qiáng)化機(jī)制

阿瑟拓展了大衛(wèi)的QWER型鍵盤的鎖定效應(yīng)，提出了由回報(bào)遞增帶來(lái)的技術(shù)依賴?yán)碚?，而道格拉斯·諾思將這一理論借鑒到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，成功地闡釋了經(jīng)濟(jì)制度的演進(jìn)規(guī)律，從而獲得了1993年的諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。路徑依賴表明制度不是一蹴而就的，而是從過(guò)去的績(jī)效中生成的，且從始至終，諸多交織復(fù)雜的因素參與了演進(jìn)歷程，使其要改變?cè)瓉?lái)的軌跡存在強(qiáng)大的阻力，從而產(chǎn)生制度鎖定效應(yīng)，鎖定在同一個(gè)軌跡里。

我國(guó)重點(diǎn)大學(xué)的建設(shè)之路如此舉步維艱，顯然是政府主導(dǎo)的任命機(jī)制起了負(fù)反饋的作用，致使高等教育被鎖定在無(wú)效率的狀態(tài)之中，要突破這個(gè)強(qiáng)大的路徑依賴，首先應(yīng)對(duì)重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)制度的自我強(qiáng)化機(jī)制進(jìn)行分析。

（一）高昂的沉沒成本

沉沒成本是指已發(fā)生或承諾、無(wú)法回收的成本支出。沉沒成本是一種歷史成本，明智的決策者不應(yīng)受其干擾。但又存在“協(xié)和謬誤”效應(yīng)，指的是某件事情或制度在投入了一定成本、進(jìn)行到一定程度而后發(fā)現(xiàn)不宜繼續(xù)下去，卻苦于各種原因而將錯(cuò)就錯(cuò)，欲罷不能。我國(guó)自1954年開始建設(shè)重點(diǎn)大學(xué)以來(lái)，頒布了40余項(xiàng)政策法規(guī)，這種權(quán)威的正式制度起著強(qiáng)制性作用，正式制度的實(shí)施耗費(fèi)了大量成本，另外還配套建立了諸多領(lǐng)導(dǎo)小組。如部際引導(dǎo)小組、有關(guān)部委、工作小組以輔助重點(diǎn)大學(xué)的運(yùn)轉(zhuǎn)，有特定的人員編制和財(cái)政計(jì)劃。因此，呼吁政府放棄對(duì)重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)的行政干預(yù)，就會(huì)出現(xiàn)對(duì)之前投入的沉沒成本造成資源浪費(fèi)，且設(shè)計(jì)一項(xiàng)制度需要大量的初始設(shè)置成本，沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)讓利益相關(guān)者望而卻步。

（二）學(xué)習(xí)效應(yīng)

在一項(xiàng)制度的執(zhí)行中，個(gè)體和組織為了適應(yīng)此項(xiàng)制度，會(huì)恪守契約關(guān)系并學(xué)習(xí)如何在該制度下創(chuàng)新地開展更為恰當(dāng)有效的活動(dòng)，制度變遷的速度是學(xué)習(xí)速度的函數(shù)，習(xí)得性行為不容易輕易改變，更加鞏固了舊制度存在的根基。國(guó)家對(duì)重點(diǎn)大學(xué)的建設(shè)有60多年的管理經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)形成固定的體系，教育部的專家及行政工作人員，已經(jīng)適應(yīng)了這種制度的運(yùn)作方式，具備完整的工作條例和忠誠(chéng)的契約心理，難以改變其觀念，不愿放棄現(xiàn)行的國(guó)家主導(dǎo)建設(shè)重點(diǎn)大學(xué)的制度，抵觸計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下由競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生重點(diǎn)大學(xué)的建設(shè)機(jī)制。

（三）協(xié)調(diào)效應(yīng)

制度的協(xié)調(diào)效應(yīng)是由兩方面產(chǎn)生的：一是適應(yīng)制度而產(chǎn)生的組織和其他互利性組織對(duì)制度的進(jìn)一步投資；二是一項(xiàng)正式制度的產(chǎn)生會(huì)配套產(chǎn)生其余正式制度及非正式制度，以補(bǔ)充和協(xié)調(diào)這項(xiàng)正式制度發(fā)揮作用。我國(guó)的大學(xué)在建設(shè)中，其他組織參與性不大，協(xié)調(diào)效應(yīng)里的組織主要只有大學(xué)與政府，但是由于多年來(lái)大學(xué)對(duì)政府實(shí)行計(jì)劃體制的管控，這種“主仆”關(guān)系想要扭轉(zhuǎn)可謂難上加難，需分多個(gè)小步進(jìn)行，不可急功近利。

（四）適應(yīng)性預(yù)期

“隨著以特定制度為基礎(chǔ)的契約盛行，將減少這項(xiàng)制度持久下去的不確定性”。國(guó)家利用行政手段直接干預(yù)重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)的制度，經(jīng)歷了制度的起始、恢復(fù)與過(guò)渡、深化、博弈階段，業(yè)已形成比較成熟的體系，根基已嵌入到深度的經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、人事體制中，牽一發(fā)而動(dòng)全身，舊制度的鞏固因素太多，新制度難以獲得生存空間。

六、動(dòng)力機(jī)制：多元主體的博弈與重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)制度改革的張力

（一）有效組織

依左尼認(rèn)為組織是一個(gè)社會(huì)單元，它經(jīng)過(guò)細(xì)致建構(gòu)，以獲得收入和其他目標(biāo)的最大化。制度和組織連續(xù)的交互作用是制度變遷的關(guān)鍵點(diǎn)。我國(guó)雖然地大物博，可是教育資源分布極度不均，在資源稀缺和競(jìng)爭(zhēng)激烈的環(huán)境下，迫使高校不斷優(yōu)化自身、揚(yáng)長(zhǎng)避短以求生存。在此過(guò)程中，習(xí)得的措施與要領(lǐng)，包括習(xí)得的過(guò)程，將一步步?jīng)_擊并改變著先行制度。但并不是所有的組織都可以主導(dǎo)制度變遷的方向，只有有效組織才是制度變遷的關(guān)鍵組織，有效組織即是具有實(shí)現(xiàn)組織最大化目標(biāo)所需的能力、資源，應(yīng)比同質(zhì)類組織更有實(shí)力與地位，有更多的話語(yǔ)權(quán)。如“985”工程一期投資重點(diǎn)建設(shè)的大學(xué)，相比于其他高校，就擁有更多的招生設(shè)置、學(xué)校管理方面的自主權(quán)，這些掌握著話語(yǔ)權(quán)的組織是重構(gòu)制度的生力軍和排頭兵。

（二）偏好改變

影響行為者偏好的因素有很多，如人均國(guó)民收入、歷史文化傳統(tǒng)、風(fēng)尚信念的變化等都可以引起偏好，而偏好會(huì)逐漸影響行為者的行動(dòng)模式，并使之合理化。建國(guó)初期“以蘇為師”走以重工業(yè)化為主的道路，我國(guó)重點(diǎn)大學(xué)的人才培養(yǎng)方向以鋼鐵、地質(zhì)、礦冶、水利等工業(yè)建設(shè)者為主，但到后期為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技發(fā)展需要，開設(shè)了航天與人工智能等新興專業(yè)。普通高校的師生與家長(zhǎng)也屬于重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)制度的行為者，在經(jīng)歷了民主平等觀念的洗禮后，其他高校也想搭便車，效仿重點(diǎn)大學(xué)以優(yōu)質(zhì)資源和豐碩經(jīng)費(fèi)為支點(diǎn)，支撐起一勞永逸的勞作效應(yīng)。

（三）權(quán)力博弈

雖然有效組織和偏好改變是制度變遷的源泉，但并不意味著這二者滿足條件就會(huì)產(chǎn)生制度變遷。從深層次來(lái)說(shuō)，制度變遷是社會(huì)利益格局的重新調(diào)整。制度（包括政策）的形成過(guò)程就是利益相關(guān)者多次反復(fù)博弈以求達(dá)到制度均衡的結(jié)果。我國(guó)早期的重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)制度中，國(guó)家單向掌控著制度的權(quán)力，其他行為者毫無(wú)博弈可言，但隨著政府行政能力的疲軟以及重點(diǎn)大學(xué)制度弊端的出現(xiàn)，加上市場(chǎng)因素的介入，權(quán)力開始下放到地方與社會(huì)、個(gè)人與高校，這些多元主體基于自身利益的考量，對(duì)重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)的制度提出了完善和變革的強(qiáng)烈訴求，重點(diǎn)大學(xué)的建設(shè)制度實(shí)質(zhì)就是高等教育內(nèi)外部各種權(quán)力間不斷進(jìn)行博弈、重新組合和尋求平衡的過(guò)程。

七、路徑選擇：重點(diǎn)高校建設(shè)制度的邏輯重構(gòu)

“雙一流”建設(shè)在科學(xué)性、民主性、公平性上都大大超越了之前的政策制度，但任何一項(xiàng)制度都不可能盡善盡美，需要管理體制、問(wèn)責(zé)制度、法律法規(guī)等多因素的協(xié)調(diào)運(yùn)作。

（一）競(jìng)爭(zhēng)中要談合作

建設(shè)重點(diǎn)大學(xué)需要有良好健康的教育生態(tài)環(huán)境，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是為了讓內(nèi)生性變量產(chǎn)生最大化的效能，但不能只談競(jìng)爭(zhēng)不談合作，不可盲目的評(píng)選出第一，造成高校之間壁壘分明的局面。一流大學(xué)和一流學(xué)科不應(yīng)該靠孤軍奮戰(zhàn)來(lái)產(chǎn)生，否則這種競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生出的重點(diǎn)大學(xué)模式將毫無(wú)可取之處。古有云“三個(gè)臭皮匠，頂過(guò)一個(gè)諸葛亮”，因此各高校在角逐“雙一流”的過(guò)程中，要明白競(jìng)爭(zhēng)在這一層面上的含義。同時(shí)，政府也要有意識(shí)地引導(dǎo)合作中的競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)高等教育的優(yōu)質(zhì)進(jìn)化。

（二）豐厚的資金保障

物質(zhì)條件是“雙一流”大學(xué)建設(shè)的必要條件，“雙一流”是面向世界科技前沿的，需要大量的成本投入。著名國(guó)際高等教育專家阿特巴赫（Philip G Altbach）說(shuō)過(guò)：“研究型大學(xué)是十分奢侈的機(jī)構(gòu)，比起其他大學(xué)，他們需要更多的資金以吸引優(yōu)秀的教師和學(xué)生為教學(xué)和科研提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施?！笨v觀世界上其余國(guó)家的大學(xué)計(jì)劃，無(wú)不是資金保障為先。如德國(guó)預(yù)算投入近400億人民幣實(shí)施“卓越計(jì)劃”，日本對(duì)入選2007“COE計(jì)劃”的高校平均經(jīng)費(fèi)分配額也近1500萬(wàn)元。

需要特別注意的是，資金投入不僅僅是政府單方面加大撥款力度，源源不斷的巨資投入，不能單方面依靠著一個(gè)源頭，要積極爭(zhēng)取到社會(huì)組織以及個(gè)人多方面的投資資金，以滿足“雙一流”龐大的經(jīng)費(fèi)支出。

（三）組織編制管理

與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相匹配，人員管理方面實(shí)施國(guó)家編制制度。核定事業(yè)單位編制是中國(guó)政府管控公辦高校的一個(gè)重要方面，事業(yè)單位編制是國(guó)家編制制度的其中之一。事業(yè)編制是指一些國(guó)家機(jī)構(gòu)的分支以及國(guó)家設(shè)置的帶有一定的公益性質(zhì)的機(jī)構(gòu)（但不屬于政府機(jī)構(gòu)）內(nèi)對(duì)人員的職位數(shù)量以及薪資的分配制度。這種制度將教師作為單位人固化在單位組織之中，不利于人才流動(dòng)，強(qiáng)化了人才對(duì)組織的依賴。教師的資源流動(dòng)性是一流大學(xué)與學(xué)科建設(shè)的必備條件，人才流動(dòng)可以加大學(xué)術(shù)交流、降低師生比，利于學(xué)術(shù)職業(yè)管理和提高大學(xué)辦學(xué)績(jī)效。實(shí)施由大學(xué)自主控編的管理體制，是我國(guó)重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)中重要的一環(huán)。

（四）科學(xué)的遴選機(jī)制、評(píng)估機(jī)制與問(wèn)責(zé)機(jī)制

我國(guó)大學(xué)的建設(shè)制度屬于強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)型，政府擁有最高的決定權(quán)與管理權(quán)，既是所有者，又是管理者，還是評(píng)估者。大學(xué)在一流大學(xué)建設(shè)的政策推行中十分缺乏自主權(quán)。“雙一流”的建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)久性、持續(xù)性的浩大工程，需要全社會(huì)的共同參與，政府的集權(quán)管理擠占了社會(huì)參與的空間。“雙一流”的建設(shè)在遴選、評(píng)估、問(wèn)責(zé)環(huán)節(jié)要積極引入第三方機(jī)構(gòu)，通過(guò)信息公開制度、聽證制度、民意調(diào)查等途徑建立起價(jià)值協(xié)商機(jī)制，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，保證決策的科學(xué)性、民主性、競(jìng)爭(zhēng)性與客觀性，使各重點(diǎn)建設(shè)的大學(xué)和學(xué)科時(shí)刻處于危機(jī)狀態(tài)，增強(qiáng)其危機(jī)感和責(zé)任感。同時(shí)能夠?yàn)槟切┪茨塬@取“雙一流”建設(shè)資格的大學(xué)以希望和發(fā)展動(dòng)力。另外，第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)參與“雙一流”建設(shè)時(shí)，應(yīng)注意對(duì)該機(jī)構(gòu)資質(zhì)能力的審核與考察，確保其可以承擔(dān)“雙一流”建設(shè)戰(zhàn)略的咨詢、服務(wù)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督與建議功能。

（五）加強(qiáng)法制建設(shè)

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（2014）提出我國(guó)要實(shí)行依法治國(guó)的基本方略，大學(xué)同樣也要依法辦校，同時(shí)淡化建設(shè)中的行政力量，加強(qiáng)法制建設(shè)，建立權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，學(xué)習(xí)美、英、德等國(guó)家通過(guò)法令或合同的形式明文規(guī)定權(quán)責(zé)界限，既保證政府的有效干預(yù)，又限制政府的過(guò)分干預(yù)，為有計(jì)劃、有順序開展各項(xiàng)工作提供法律依據(jù)。

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（責(zé)任編輯：郭彥松）