新預(yù)算法下事業(yè)單位提升預(yù)算績(jī)效管理能力的幾點(diǎn)思考

符碧泉

新《預(yù)算法》明確預(yù)算績(jī)效管理貫穿于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算以及預(yù)算審查的各個(gè)環(huán)節(jié)之中。通過(guò)規(guī)范、科學(xué)的預(yù)算績(jī)效管理對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行安排，運(yùn)用一系列的評(píng)判分析指標(biāo)，對(duì)財(cái)政資金的支出開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部管理水平的提升具有現(xiàn)實(shí)意義。本文理順預(yù)算績(jī)效管理的工作流程，分析了事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理中存在的問(wèn)題，并針對(duì)問(wèn)題提出有效的對(duì)策，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理有一定的指導(dǎo)意義。

預(yù)算績(jī)效管理

績(jī)效目標(biāo) 績(jī)效評(píng)價(jià)

預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)含義

績(jī)效目標(biāo)是預(yù)期結(jié)果，項(xiàng)目所提供的公共產(chǎn)品、服務(wù)數(shù)量、完成工作量以及項(xiàng)目實(shí)施完成后的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。預(yù)算績(jī)效是指預(yù)算資金所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估為核心的預(yù)算系統(tǒng)。

預(yù)算績(jī)效管理是以支出結(jié)果為導(dǎo)向強(qiáng)化支出責(zé)任的預(yù)算管理模式，貫穿預(yù)算活動(dòng)整個(gè)過(guò)程，實(shí)現(xiàn)預(yù)算全流程覆蓋，績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施、評(píng)估結(jié)果應(yīng)用的有機(jī)統(tǒng)一。按照評(píng)價(jià)對(duì)象的不同，績(jī)效評(píng)價(jià)分為綜合績(jī)效評(píng)價(jià)、部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)和項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。按預(yù)算支出的范圍，可分為基本支出預(yù)算績(jī)效管理、項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效管理、部門(mén)整體支出預(yù)算績(jī)效管理和財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理。

在績(jī)效管理的基礎(chǔ)上進(jìn)行績(jī)效問(wèn)責(zé)。績(jī)效問(wèn)責(zé)是指運(yùn)用科學(xué)合適的指標(biāo)體系，按照統(tǒng)一的程序、標(biāo)準(zhǔn)和原則對(duì)財(cái)政支出全過(guò)程及其效果，對(duì)比設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，進(jìn)行客觀公正的評(píng)判，并進(jìn)行問(wèn)責(zé)監(jiān)督、追究責(zé)任的管理行為。事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意義

2015年1月1H起我國(guó)施行的新《預(yù)算法》，首次將績(jī)效人法，新修改的預(yù)算法第49條將“提高預(yù)算績(jī)效”列入預(yù)算草案及預(yù)算執(zhí)行情況審查結(jié)果報(bào)告的內(nèi)容。第57條補(bǔ)充規(guī)定，各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。

建立預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，讓預(yù)算績(jī)效管理貫穿于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算以及預(yù)算審查的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，改變過(guò)去重收入、輕支出、重分配、輕監(jiān)督的觀念和做法，以結(jié)果為導(dǎo)向，通過(guò)對(duì)政府行為實(shí)施績(jī)效問(wèn)責(zé)，貫徹“誰(shuí)支出誰(shuí)負(fù)責(zé)”的基本原則，促進(jìn)政府合理使用財(cái)政資金，重視資金的利用效率，減少和避免資金分配的隨意性和盲目性。項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、審核、單位自評(píng)、財(cái)政部門(mén)初審、專(zhuān)家復(fù)審、重點(diǎn)評(píng)價(jià)、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)，將績(jī)效理念貫穿于資金使用全過(guò)程的預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)，提高財(cái)政支出透明度，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，更好地發(fā)揮公共財(cái)政職能作用，優(yōu)化公共資源配置，節(jié)約公共支出成本，是深化我國(guó)行政管理體制改革的重要內(nèi)容，也是政府科學(xué)化、精細(xì)化管理的重要內(nèi)容，具有深遠(yuǎn)影響的重大意義。

事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題

（1）缺乏正確的績(jī)效理念

目前，很多事業(yè)單位正在加大預(yù)算績(jī)效管理的力度。但由于傳統(tǒng)的觀念以分配為主，上至單位負(fù)責(zé)人下至一般財(cái)務(wù)人員對(duì)績(jī)效觀念淡薄，認(rèn)為只要資金使用合法、合規(guī)就行，缺乏正確的產(chǎn)出與結(jié)果作為中心的績(jī)效理念，認(rèn)為產(chǎn)出的效果與自己無(wú)關(guān)。因此只注重資金的爭(zhēng)取，不注重項(xiàng)目效益和效率及資金的管理。忽視了績(jī)效管理的重要性。

（2）沒(méi)有設(shè)置專(zhuān)門(mén)的績(jī)效管理機(jī)構(gòu)及專(zhuān)職績(jī)效管理人員

單位機(jī)構(gòu)配置不充足，基層財(cái)政部門(mén)大部沒(méi)有設(shè)置專(zhuān)門(mén)的績(jī)效管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)績(jī)效管理工作人員配備有限，事業(yè)單位內(nèi)部更加沒(méi)有專(zhuān)職的績(jī)效管理人員，基本由報(bào)賬員兼任，職責(zé)分工不明確預(yù)算績(jī)效管理工作成了“副業(yè)”。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作涉及面廣、技術(shù)性強(qiáng)，財(cái)政部門(mén)績(jī)效管理人員人員力量配備不足，對(duì)預(yù)算單位的輔導(dǎo)和幫助非常有限，預(yù)算單位的績(jī)效管理工作人員專(zhuān)業(yè)水平和知識(shí)體系都無(wú)法適應(yīng)績(jī)效管理工作的需要。

（3）缺乏科學(xué)完善的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

由于財(cái)政支出范圍廣，財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的多樣性和復(fù)雜性，難以量化，造成績(jī)效指標(biāo)的空缺，即使可以量化，往往很多項(xiàng)目間也缺乏可比性，定性指標(biāo)又具有較大的主觀性，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置難度很大，；缺乏科學(xué)完善的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系不完善，無(wú)法滿足各級(jí)事業(yè)單位提出的評(píng)價(jià)需求。

例如XX公共自行車(chē)服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目，產(chǎn)出的指標(biāo)基本上都是財(cái)務(wù)核算上的指標(biāo)，完成多少個(gè)自行車(chē)服務(wù)點(diǎn)，投放了幾輛自行車(chē)，共收多少財(cái)政資金，實(shí)際支出多少，市民使用自行車(chē)達(dá)每日多少輛次，有多少市民選擇短途自行車(chē)出行等。目前共享單車(chē)的興起，明顯就對(duì)政府的公共自行車(chē)造成極大的沖擊，是否還需繼續(xù)投入建設(shè)自行車(chē)網(wǎng)點(diǎn)，這些指標(biāo)根本沒(méi)多少參考價(jià)值而無(wú)法提供依據(jù)。

（4）預(yù)算績(jī)效管理工作流程存在的問(wèn)題

完整的預(yù)算績(jī)效管理流程包括了事前預(yù)算評(píng)審、事中績(jī)效跟蹤、事后績(jī)效問(wèn)責(zé)的全過(guò)程。以下是預(yù)算績(jī)效管理工作的流程圖，見(jiàn)圖1：

1.事前績(jī)效預(yù)算評(píng)審存在的問(wèn)題

事前績(jī)效預(yù)算評(píng)審中，主要是從立項(xiàng)的必要性，項(xiàng)目的可行性，預(yù)算的科學(xué)性，產(chǎn)出的效益性幾個(gè)方面去評(píng)價(jià)。在工作中主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題：

第一，立項(xiàng)依據(jù)不夠充分，忽視事前的可行性研究報(bào)告和績(jī)效預(yù)算管理。項(xiàng)目超500萬(wàn)以上的立項(xiàng)，需提交可行性研究報(bào)告。有些事業(yè)單位的可行性研究報(bào)告做很粗糙，有些單位甚至不做。預(yù)算金額超100萬(wàn)以上的立項(xiàng)，在事前績(jī)效預(yù)算評(píng)審中，財(cái)政部門(mén)一般都聘請(qǐng)第三方中介公司請(qǐng)專(zhuān)家來(lái)評(píng)審，有些單位會(huì)想方設(shè)法聯(lián)系評(píng)審專(zhuān)家。30萬(wàn)以上的項(xiàng)目就需進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)申報(bào)，由于申報(bào)的項(xiàng)目多，審核精力有限，評(píng)審的過(guò)程不夠詳細(xì)。有些單位將預(yù)算做到29萬(wàn)，逃避績(jī)效項(xiàng)目申報(bào)。

第二，預(yù)算不合理。有些單位做預(yù)算存在虛高的現(xiàn)象。例如在對(duì)某經(jīng)適房及保障性住房小區(qū)的物業(yè)管理費(fèi)的事前績(jī)效預(yù)算評(píng)審，評(píng)審中發(fā)現(xiàn)小區(qū)只有二幢20層樓房，一個(gè)門(mén)口進(jìn)出的小區(qū)，小區(qū)內(nèi)沒(méi)有什么綠化，只有兩棵大榕樹(shù)，但預(yù)算中有5個(gè)安保人員，2名水電維修工，2名綠化人員以及2名清潔人員。這樣的預(yù)算安排顯然是不合理的。

第三，產(chǎn)出的效益指標(biāo)難以評(píng)價(jià)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益及社會(huì)效益。

2.事中績(jī)效跟蹤存在的問(wèn)題

第一，事中績(jī)效跟蹤的項(xiàng)目主要是由單位填寫(xiě)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)自評(píng)報(bào)告和財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)自評(píng)表，然后在績(jī)效評(píng)價(jià)平臺(tái)上傳財(cái)政部門(mén)，財(cái)政部門(mén)對(duì)這些項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)。有些單位沒(méi)有認(rèn)真對(duì)待，填報(bào)的數(shù)據(jù)不真實(shí)，使評(píng)價(jià)出現(xiàn)偏差。

第二，各項(xiàng)目當(dāng)年未能完工，對(duì)事中績(jī)效跟蹤也只是來(lái)源于財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告中的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，例如，是否按合同進(jìn)度完成工作量，已取得財(cái)政撥款收入多少，已實(shí)際支出多少，收入與支出是否匹配等。項(xiàng)目的效益未能有效反映，因此無(wú)法對(duì)項(xiàng)目作出全面、客觀的專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)。

3.事后績(jī)效問(wèn)責(zé)存在的問(wèn)題

由于沒(méi)有科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，評(píng)價(jià)結(jié)果不夠準(zhǔn)確的?？?jī)效評(píng)價(jià)的工作只是提供財(cái)務(wù)資料或簡(jiǎn)答的工作總結(jié)，特別是對(duì)公共資金的公共價(jià)值認(rèn)識(shí)不到位。這些導(dǎo)致評(píng)價(jià)績(jī)效報(bào)告針對(duì)性不強(qiáng)，對(duì)政府決策缺乏有效的參考，結(jié)果無(wú)法應(yīng)用。

另外，決策人員對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的專(zhuān)業(yè)性認(rèn)識(shí)不清楚，績(jī)效評(píng)價(jià)往往象審計(jì)一樣，著重于分析查找資金的使用是否依法依規(guī)，不關(guān)注資金的績(jī)效目標(biāo)。

（5）績(jī)效考核結(jié)果運(yùn)用效果差，監(jiān)督力度不夠

由于“重分配，輕績(jī)效”，績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題沒(méi)有落實(shí)整改措施，對(duì)績(jī)效考核結(jié)果的運(yùn)用效果較差，相關(guān)的檢查監(jiān)督結(jié)果沒(méi)有作為下一年度部門(mén)財(cái)政預(yù)算專(zhuān)款撥付的參考依據(jù)。評(píng)價(jià)結(jié)果不具備約束力，獎(jiǎng)懲制度落實(shí)不健全，問(wèn)責(zé)機(jī)制不規(guī)范，激勵(lì)與約束作用難以發(fā)揮，影響了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的發(fā)展。

事業(yè)單位提升預(yù)算績(jī)效管理能力的建議

（1）樹(shù)立正確的績(jī)效理念

加大預(yù)算績(jī)效管理宣傳力度，創(chuàng)造良好的思想基礎(chǔ)和輿論環(huán)境。樹(shù)立以產(chǎn)出結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效管理理念，提升對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的重視程度，預(yù)算績(jī)效管理工作成為日常工作中的常態(tài)化，成為社會(huì)普遍共識(shí)，從“要我評(píng)價(jià)”發(fā)展為“我要評(píng)價(jià)”狀態(tài)，培養(yǎng)全體人員樹(shù)立正確的預(yù)算績(jī)效意識(shí)。

（2）設(shè)置專(zhuān)門(mén)的績(jī)效管理機(jī)構(gòu)及專(zhuān)職績(jī)效管理人員

應(yīng)當(dāng)設(shè)置專(zhuān)門(mén)的績(jī)效管理機(jī)構(gòu)，及負(fù)責(zé)績(jī)效管理的專(zhuān)職工作人員，對(duì)績(jī)效管理人員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)能力培訓(xùn)，多渠道進(jìn)行調(diào)研交流活動(dòng)，共享各地的先進(jìn)做法和成功經(jīng)驗(yàn)，提高業(yè)務(wù)水平。

（3）規(guī)范預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)方法和建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

根據(jù)不同的使用主體，分別建立財(cái)政支出項(xiàng)目、單位財(cái)政支出、部門(mén)財(cái)政支出等績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)，構(gòu)建出 “投入一產(chǎn)出一成果一效益一滿意度”指標(biāo)體系，確立專(zhuān)門(mén)的共享平臺(tái)。事業(yè)單位應(yīng)制定出具有本單位特色的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如民生水平的改善程度、對(duì)教育公平性的落實(shí)、社會(huì)公眾的認(rèn)可度等績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。運(yùn)用包括綜合指數(shù)法、成本效益分析法、因素分析法和問(wèn)卷調(diào)查法等績(jī)效評(píng)價(jià)的方法，保證財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作順利開(kāi)展。

（4）加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理工作流程績(jī)效評(píng)價(jià)管理

1.做好事前預(yù)算評(píng)審

事業(yè)單位在申報(bào)支出項(xiàng)目時(shí)，必須提交項(xiàng)目可行性方案，明確提出項(xiàng)目資金使用的績(jī)效目標(biāo)，每一個(gè)項(xiàng)目的每一筆預(yù)算資金都要有完整、合理的績(jī)效目標(biāo)，只有符合績(jī)效目標(biāo)要求的預(yù)算資金才能批準(zhǔn)預(yù)算資金。

2.事中強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行過(guò)程

事業(yè)單位應(yīng)該對(duì)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理的過(guò)程進(jìn)行全程監(jiān)控，將執(zhí)行過(guò)程與預(yù)算的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，展開(kāi)考核分析，如果與績(jī)效目標(biāo)出現(xiàn)偏差，需及時(shí)糾正，動(dòng)態(tài)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際情況。

3.加強(qiáng)事后績(jī)效問(wèn)責(zé)

預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算績(jī)效管理的核心。在對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行分配和使用時(shí)，要特別關(guān)注項(xiàng)目的績(jī)效，建立健全預(yù)算績(jī)效管理工作體系。每一項(xiàng)已申報(bào)的預(yù)算資金，事業(yè)單位都應(yīng)該平時(shí)做好檔案資料的保管，預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，做好財(cái)政支出績(jī)效自評(píng)，運(yùn)用績(jī)效指標(biāo)系和適當(dāng)?shù)姆椒?，及時(shí)對(duì)預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，將取得的績(jī)效與績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，合理分析，重點(diǎn)評(píng)價(jià)產(chǎn)出和結(jié)果的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性。

（5）提高績(jī)效考核結(jié)果的應(yīng)用

除了將項(xiàng)目績(jī)效問(wèn)責(zé)的結(jié)果作為事業(yè)單位編制下一年度預(yù)算參考依據(jù)外，還應(yīng)當(dāng)將每個(gè)績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)的項(xiàng)目考核指標(biāo)，根據(jù)自身的特點(diǎn)分為“個(gè)性指標(biāo)”和“共同指標(biāo)”，并說(shuō)明具體的用途，特別指出評(píng)價(jià)內(nèi)容產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)性、效益性和重要性。利用績(jī)效信息平臺(tái)共享完成數(shù)據(jù)信息，增加績(jī)效信息的透明度，向社會(huì)公眾公開(kāi)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。單位還應(yīng)制定獎(jiǎng)懲機(jī)制，充分發(fā)揮預(yù)算績(jī)效考核結(jié)果的激勵(lì)作用與約束作用，完善相關(guān)的責(zé)任追究制度。

綜上，事業(yè)單位應(yīng)該自上而下增強(qiáng)績(jī)效管理責(zé)任意識(shí)，把績(jī)效自評(píng)、績(jī)效管理等工作納入常態(tài)，要確立績(jī)效目標(biāo)，建立健全科學(xué)合理的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提供與單位實(shí)際情況相符的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，提升預(yù)算績(jī)效管理效率。

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