對(duì)“政治—行政二分法”誤讀的批判性審視

[摘要]“政治—行政二分法”是公共行政研究的經(jīng)典原則，但是現(xiàn)實(shí)中過(guò)分強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離實(shí)際上是對(duì)威爾遜原初思想的誤讀。在威爾遜看來(lái)，政治與行政之間雖然具有不同之處，但是威爾遜在定義公共行政中并沒(méi)有將行政脫離于政治。“政治—行政二分法”所強(qiáng)調(diào)的政治與行政分離的內(nèi)涵形成于市政研究運(yùn)動(dòng)，正是這一運(yùn)動(dòng)使得這一原則被錯(cuò)用。本文以這一事件為分析起點(diǎn)，對(duì)政治與行政二分原則被誤讀提出批判性審視，從而闡明其真實(shí)的意義以及在實(shí)踐中如何批判地使用等一系列問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]公共行政；二分原則；批判；市政研究運(yùn)動(dòng)

[中圖分類號(hào)]D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009—0274（2018）01—0059—06

[作者簡(jiǎn)介]王魯，男，南京大學(xué)政府管理學(xué)院碩士研究生，南京大學(xué)中美文化研究中心證書(shū)班研究生，研究方向：公共管理基礎(chǔ)理論、比較政治經(jīng)濟(jì)。

公共行政的發(fā)展史是一個(gè)不斷批判的歷史——公共行政總是圍繞工具理性與價(jià)值理性、實(shí)證主義和價(jià)值主義、手段與目的之間展開(kāi)激烈的爭(zhēng)論。隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)入后現(xiàn)代主義，公共行政仍然沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，甚至變得更加多元?！啊残姓睦碚摷宜坪鯇?duì)他們的工作爭(zhēng)論不休，因而看來(lái)很難在這個(gè)領(lǐng)域中建立一種接近范式之類的東西……”[1]甚至有學(xué)者在20世紀(jì)90年代提出“認(rèn)同危機(jī)”。但是實(shí)際上正是這種不確定性以及批判所引致的公共行政中的張力，使得它作為一門學(xué)科蓬勃發(fā)展起來(lái)。作為公共行政發(fā)展貫穿始終的一條基本原則——“政治—行政二分法”從產(chǎn)生之初就不斷遭到批判和質(zhì)疑，但是公共行政發(fā)展到后現(xiàn)代，它仍然是一條經(jīng)久不衰、被大學(xué)課堂作為經(jīng)典范式進(jìn)行討論的話題，本文的研究對(duì)象就是這一原則。

一、提出問(wèn)題：如何批判地認(rèn)識(shí)“政治—行政二分法”

“政治—行政二分法”是公共行政理論得以體系化和發(fā)展為一門學(xué)科的基石。這一理論的思想在由《行政學(xué)研究》提出后，之后成為公共行政基本原則，同時(shí)公共行政學(xué)界的許多學(xué)者將《行政學(xué)研究》看作公共行政誕生的標(biāo)志。威爾遜提出這一原則的最初思想后，古德諾進(jìn)一步將其論證，形成了完備的理論框架?？梢哉f(shuō)，“政治—行政二分法”從此一直占據(jù)了公共行政學(xué)的主流位置，雖然在它之后有許多理論產(chǎn)生，但是并沒(méi)有出現(xiàn)可以替代它的理論。

“政治—行政二分法”成為公共行政學(xué)界研究政府管理的“常識(shí)”，人們認(rèn)為這一原則就是指行政從政治中脫離出來(lái)，充當(dāng)執(zhí)行的角色，政府行政不應(yīng)該參與政治過(guò)程。二分原則（以下將“政治—行政二分法”簡(jiǎn)稱為“二分原則”）在后來(lái)的公共行政發(fā)展中一直被用于這種范式的解讀，盡管屢遭批判，但現(xiàn)今許多學(xué)者的理解仍然沒(méi)有走出這一困局，這一切后果都是由于學(xué)術(shù)界對(duì)于二分原則的誤讀以及缺乏批判性認(rèn)識(shí)所致。那么，二分原則在威爾遜和古德諾那里的原意是什么？他們創(chuàng)立這一原則的初始意圖是什么？這一理論后來(lái)如何被誤讀以及被批判？我們?cè)趯W(xué)習(xí)公共行政時(shí)如何批判地認(rèn)識(shí)這一原則？這將是本文回答的問(wèn)題。

二、批判誤讀：二分法的提出與內(nèi)涵澄清

政治與行政的概念誕生于西方，并且非常古老，最早可以追溯到古希臘和古羅馬，但是當(dāng)時(shí)的政治與行政的概念與現(xiàn)代的有所差別。[2]政治與行政的關(guān)系是西方政治科學(xué)與行政科學(xué)探討的中心問(wèn)題。

《行政學(xué)研究》發(fā)表之前，對(duì)于公共行政的定義主要是基于政治與行政融合的情景下進(jìn)行。早期的行政職能被定位于國(guó)家體系下的執(zhí)行權(quán)，與立法權(quán)和司法權(quán)混同存在；現(xiàn)代意義上的三權(quán)分立下的行政權(quán)仍然是“executive”（執(zhí)行權(quán)）的意義，而沒(méi)有實(shí)現(xiàn)向“administration”的轉(zhuǎn)變。

《行政學(xué)研究》使得政治與行政在理論意義上的界限出現(xiàn)了明確的劃分。威爾遜認(rèn)為，行政與政治不同，“行政是一切國(guó)家所共有的相似性很強(qiáng)的工作，是行動(dòng)中的政府，是政府在執(zhí)行和操作方面最顯眼的部分，政治是政府在重大而且?guī)е毡樾允马?xiàng)方面的國(guó)家活動(dòng)，而行政是政府在個(gè)別、細(xì)致而且?guī)Ъ夹g(shù)方面的國(guó)家活動(dòng)，是合法的、明細(xì)而且系統(tǒng)的執(zhí)行活動(dòng)?！盵3]它強(qiáng)調(diào)政治與行政是不同的職能體系，必須要對(duì)于這一區(qū)別有明確的認(rèn)識(shí)?！罢问钦渭业奶厥饣顒?dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。政策如果沒(méi)有行政管理的幫助就將一事無(wú)成，但行政管理并不因此就是政治?！?/p>

威爾遜區(qū)分了政治與行政后，在《行政學(xué)研究》中這樣定義公共行政：“公共行政（Public administration）是公法的細(xì)述和進(jìn)行系統(tǒng)執(zhí)行的活動(dòng)?！边@里實(shí)際上表明，威爾遜是在區(qū)分政治行政的概念之下重新定義公共行政的。而且威爾遜在開(kāi)展定義公共行政的工作中，也沒(méi)有完全擺脫政治的影響，并且他只是開(kāi)展公共行政概念的定義方面的研究，實(shí)際上并沒(méi)有給予公共行政概念一個(gè)精確性定義。所以，在他看來(lái)，政治與行政之間雖然具有不同之處，但是威爾遜在定義公共行政中并沒(méi)有將行政脫離于政治。在《行政學(xué)研究》中，他給予公共行政的主要貢獻(xiàn)，不在于將政治與行政決然分開(kāi)，而是“……呼吁人們關(guān)注的行政，目的是要?jiǎng)裾f(shuō)人們關(guān)注行政、研究行政，喚醒人們對(duì)于行政的意識(shí)……”[4]所以，后來(lái)的學(xué)者對(duì)《行政學(xué)研究》寫(xiě)作初衷的理解出現(xiàn)偏差，認(rèn)為這篇文章主要是想要將政治與行政區(qū)分開(kāi)來(lái)，但是威爾遜談到的兩者的關(guān)系實(shí)際上是在統(tǒng)一的前提下進(jìn)行一種原則上的提醒。

當(dāng)然，威爾遜寫(xiě)作《行政學(xué)研究》也有現(xiàn)實(shí)背景。此時(shí)的美國(guó)存在著嚴(yán)重的政治腐敗和社會(huì)問(wèn)題，政治對(duì)于行政的壓制已經(jīng)達(dá)到了一種無(wú)法容忍的地步，因此行政必須要從政治的壓制中解放出來(lái)。1887年，美國(guó)通過(guò)了《彭德?tīng)栴D法案》，建立了以考試和功績(jī)?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)代文官制度，為公共行政的獨(dú)立性的確認(rèn)，進(jìn)一步指明了方向。

在威爾遜之后，傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為古德諾給予了二分原則以完整的論證。我們所理解的是古德諾論證了政治—行政二分原則，證明其法條式的地位，但是現(xiàn)實(shí)中卻并不是這樣的，古德諾等人在使用二分原則時(shí)十分審慎。古德諾從質(zhì)疑美國(guó)三權(quán)分立體制出發(fā)，認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中政治架構(gòu)中的三種權(quán)力不能完全分離，美國(guó)政治的運(yùn)作實(shí)際上與三權(quán)分立的原則是相沖突的?！胺謾?quán)原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎(chǔ)。因?yàn)檫@一原則要求存在分立的政府機(jī)構(gòu)，每個(gè)機(jī)構(gòu)只限于行使一種被分開(kāi)了的政府功能。然而，實(shí)際政治的需要卻要求國(guó)家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致……，為了在國(guó)家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間求得這種協(xié)調(diào)，就必須或者犧牲掉國(guó)家意志的表達(dá)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，或者犧牲掉國(guó)家意志執(zhí)行機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。要么執(zhí)行機(jī)構(gòu)必須服從表達(dá)機(jī)構(gòu)，要么表達(dá)機(jī)構(gòu)必須經(jīng)常受執(zhí)行機(jī)構(gòu)的控制。只有這樣，在政府中才能存在協(xié)調(diào)。只有這樣，真正的國(guó)家意志的表達(dá)才能成為被普遍遵守的實(shí)際的行為規(guī)范”。[5]由于三權(quán)分立在實(shí)際中的并沒(méi)有被執(zhí)行，二分原則的成立也將是理論上的貢獻(xiàn)，政治與行政的二分主要在理論上成立，在實(shí)際中很難做到。而且古德諾十分主張行政集權(quán)，比如說(shuō)他談到美國(guó)地方政府具有更大的立法自主權(quán)，實(shí)際上就是取得立法機(jī)構(gòu)的部分權(quán)力，“……區(qū)分政府職責(zé)的正式的法律基礎(chǔ)實(shí)質(zhì)上已經(jīng)被政府的實(shí)際運(yùn)作所改變……”。[6]政府實(shí)際上也具有政治功能，如部分立法權(quán)、行政裁量權(quán)等，從而否定了許多學(xué)者對(duì)于理論上所講的政治與行政的決然分開(kāi)的錯(cuò)誤理解。

三、批判實(shí)踐：政治與行政二分在實(shí)踐中被錯(cuò)用

如果說(shuō)《行政學(xué)研究》呼吁了公共行政作為一門學(xué)科的重要性，那么市政研究運(yùn)動(dòng)真正使得公共行政具有確立一門學(xué)科的可能性。市政研究運(yùn)動(dòng)開(kāi)啟了公共行政的實(shí)踐研究，使得公共行政走向了專業(yè)化和體系化。雖然公共行政作為一門學(xué)科誕生和完善于美國(guó)，但是實(shí)際上美國(guó)對(duì)于公共行政的研究晚于德國(guó)、法國(guó)和英國(guó)。其中與美國(guó)研究產(chǎn)生激烈交鋒的是英國(guó)關(guān)于行政的研究，英國(guó)不承認(rèn)美國(guó)提出的二分原則便是很好的證明。英國(guó)對(duì)于公共行政的研究主要是基于歷史與哲學(xué)研究，充斥著人文主義傳統(tǒng)；而美國(guó)對(duì)于公共行政的研究主要是基于管理主義取向，堅(jiān)持工具理性，而實(shí)現(xiàn)這一研究傳統(tǒng)的標(biāo)志性事件主要是20世紀(jì)初的市政研究運(yùn)動(dòng)?！爸挥性诿绹?guó)，公共行政研究才在市政研究的主題下找到了超越傳統(tǒng)政治學(xué)和行政法學(xué)的思維路徑，而且也同時(shí)找到了與現(xiàn)代科學(xué)管理理論相結(jié)合的發(fā)展方向，從而為初生的公共行政學(xué)開(kāi)辟出了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立和相對(duì)自足的領(lǐng)域”。[7]

伴隨著市政研究的興起，關(guān)于公共行政的培訓(xùn)與教學(xué)蓬勃開(kāi)展起來(lái)。1906年美國(guó)第一個(gè)市政研究所在紐約成立。1911年，研究所又增設(shè)了公共行政服務(wù)培訓(xùn)學(xué)校（Training School For Public Service，后來(lái)發(fā)展為麥克斯韋爾學(xué)院）。古利克闡述了公共行政培訓(xùn)學(xué)校的目標(biāo)，主要是“培訓(xùn)從事公共事務(wù)（public business）研究和管理（administration）的人才。提供這樣的人才，以滿足對(duì)于能夠通過(guò)客觀的方法和結(jié)果來(lái)評(píng)判市政服務(wù)的研究者和行政官員的日益增長(zhǎng)的需要。獲取并出版可以作為教材和授課基礎(chǔ)的事實(shí)，它們可以被用于像城市政府（city administration）講授a.政治科學(xué)、政府與社會(huì)學(xué)，b.會(huì)計(jì)，c.工程，d.公共衛(wèi)生，e.學(xué)校行政的關(guān)系”。[8]

隨著學(xué)校的成立，原有的公共行政研究資料和課程的缺乏的狀況開(kāi)始得到改善，各種各樣的與政府行政管理有關(guān)的知識(shí)教學(xué)型的小冊(cè)子不斷地涌現(xiàn)出來(lái)，為公共行政的學(xué)員提供了大量的原始研究資料，從而為后來(lái)公共行政學(xué)科的系統(tǒng)化研究積累了大量的寶貴資料。所以，盡管威爾遜呼吁將公共行政作為一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域進(jìn)行研究，但是真正將這一構(gòu)想變?yōu)閷?shí)際的則是市政研究所中匯集的那群來(lái)自實(shí)務(wù)界、擁有公共行政實(shí)踐的研究者。1921年，研究所與培訓(xùn)學(xué)校共同整合為“全國(guó)公共行政學(xué)院”（National Institute of Public Administration），它明確自己的組織目標(biāo)是：“管理一個(gè)致力于為公共服務(wù)、為政府研究、為有才智的公民角色和市政教學(xué)培訓(xùn)人才的公共行政學(xué)校；研究并報(bào)告公共行政的原則與實(shí)踐；維護(hù)并促進(jìn)一個(gè)關(guān)于公共行政的圖書(shū)館的發(fā)展。”[9]培訓(xùn)學(xué)校的蓬勃發(fā)展促使了大學(xué)中對(duì)于公共行政的研究，一些大學(xué)設(shè)立公共行政專業(yè)，并且逐步承擔(dān)了相關(guān)的學(xué)生培養(yǎng)任務(wù)，而原有的培訓(xùn)學(xué)校以及類似的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)則逐漸地從學(xué)生培育中退出，從而實(shí)現(xiàn)了大學(xué)與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間的分工整合。大學(xué)主要是向?qū)W生傳授公共行政方面的專業(yè)性、基礎(chǔ)性的知識(shí)；而取得相關(guān)大學(xué)的學(xué)位資格的學(xué)生再通過(guò)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)務(wù)方面的培訓(xùn)，從而使得這些來(lái)自于大學(xué)的學(xué)生具備實(shí)際工作能力。

市政研究運(yùn)動(dòng)對(duì)于公共行政學(xué)的發(fā)展作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，“……它通過(guò)限定研究范圍而使得公共行政研究有了相對(duì)穩(wěn)定的聚焦點(diǎn)……”，[10]市政研究運(yùn)動(dòng)實(shí)現(xiàn)了公共行政的專業(yè)化研究以及公共行政作為一門獨(dú)立的學(xué)科建立起來(lái)。同時(shí)，它也強(qiáng)化了公共行政的工具化和操作實(shí)踐的研究，可以說(shuō)，從整個(gè)市政研究的發(fā)展歷史來(lái)看，它解決了公共行政從政治學(xué)中脫離出來(lái)后的一種技術(shù)操作問(wèn)題。加之市政管理運(yùn)動(dòng)和科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的交融，使得公共行政研究強(qiáng)化了在技術(shù)層面的發(fā)展，這也就從事實(shí)上忽略了公共行政的公共性質(zhì)，行政完全獨(dú)立于政治領(lǐng)域。

市政研究運(yùn)動(dòng)雖然蓬勃發(fā)展，使得威爾遜呼吁公共行政成為一門學(xué)科的理想成為可能，但是它的發(fā)展實(shí)際上曾遭受很大的外界質(zhì)疑，特別是在起初成立市政研究所時(shí)，受到了紐約市的反市政研究運(yùn)動(dòng)的極大阻礙，市政研究人員不僅難以獲得市政府的相關(guān)資料，而且還被提起訴訟，由此也使得市政府的研究人員被排除到了政府職位之外。[11]人們之所以反對(duì)市政研究運(yùn)動(dòng)，主要是由于市政研究在外界看來(lái)有著很強(qiáng)的政治動(dòng)機(jī)，摻雜著各種政治利益。為了擺脫外界質(zhì)疑，順利地將這一運(yùn)動(dòng)推進(jìn)下去，市政研究者必須要表態(tài)，證明自己的所有行政研究與政治無(wú)關(guān)，“于是，在文官制度改革中形成的‘政治—行政二分原則在此時(shí)卻成為了市政研究運(yùn)動(dòng)的‘護(hù)身符，市政研究所通過(guò)宣布自己‘政治中立的立場(chǎng)而使研究者與資助者都爭(zhēng)取到了必要的生存空間”。[12]美國(guó)學(xué)者羅伯茨（Alasdair Roberts）認(rèn)為，在政治—行政二分原則的前提下，市政研究的推行主要是由于它的“非政治性”，“公共行政共同體能夠得以擴(kuò)張，得益于3個(gè)洛克菲勒慈善機(jī)構(gòu)的資金支持，這些機(jī)構(gòu)對(duì)于公眾關(guān)于它們參與‘政治活動(dòng)極為敏感，并曾拒絕支持‘政府研究，以免被公眾認(rèn)為涉入了政治。政治—行政二分原則——一種認(rèn)為政府活動(dòng)的某一領(lǐng)域可以是‘非政治的這一早已眾所周知的觀念——作為一種修辭策略，可以允許這些機(jī)構(gòu)為它們對(duì)于‘政府研究的支持進(jìn)行辯護(hù)”。[13]所以，市政研究正是將威爾遜所論證的政治與行政的關(guān)系肢解為政治與行政是決然分開(kāi)的情況下，博取了外部支持，從而使得該運(yùn)動(dòng)發(fā)展下去。

登哈特在《公共組織理論》中將這一原則的意義描繪為“象征性”的，并且它的實(shí)際意義影響“式微”?！罢缡虑橥沁@樣，象征意義不知怎么就超越了其現(xiàn)實(shí)意義。許多對(duì)公共行政早期著作進(jìn)行評(píng)論的學(xué)者過(guò)分強(qiáng)調(diào)政治—行政二分法，把它看作是早期研究的核心……”，[14]登哈特也表示了二分原則的象征意義占據(jù)行政學(xué)研究圣壇的困惑，她分析可能的原因是“……政治—行政的明確區(qū)分看起來(lái)在地方政府（特別是那些實(shí)行市議會(huì)—經(jīng)理管理形式的地方政府）頗為流行，它們通常就將決策功能賦予市議會(huì)，而將行政執(zhí)行功能賦予市經(jīng)理……”。[15]這一考證也表明了以“市政經(jīng)理制”為核心的市政研究運(yùn)動(dòng)對(duì)于政治—行政二分原則的象征性意義起到了推波助瀾的作用。

市政研究運(yùn)動(dòng)本身所強(qiáng)調(diào)的一種實(shí)踐化的思想以及在與外部阻礙力量博弈過(guò)程中，巧妙利用威爾遜政治與行政關(guān)系的論證框架，通過(guò)強(qiáng)調(diào)與政治分開(kāi)，為市政研究造勢(shì)。兩個(gè)舉動(dòng)實(shí)際上就強(qiáng)化了威爾遜所講的政治與行政決然分開(kāi)的事實(shí)，從而為以后研究曲解威爾遜《行政學(xué)研究》論述的政治與行政關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。我們都知道，公共行政學(xué)誕生于美國(guó)，但是實(shí)際上，20世紀(jì)30年代之前，美國(guó)的公共行政研究完全不被重視，公共行政的主流研究地位一直在歐洲。隨著市政研究運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，公共行政在美國(guó)發(fā)展出一條不同于歐洲的道路——強(qiáng)調(diào)實(shí)踐、技術(shù)操作與實(shí)用性，美國(guó)因此在20世紀(jì)30年代后取得了公共行政的強(qiáng)勢(shì)話語(yǔ)地位。而市政研究運(yùn)動(dòng)所倡導(dǎo)的工具理性模式使得政治—行政二分原則被公共行政界不斷地理解為政治與行政決然分開(kāi)，也就產(chǎn)生了如今的“二分法”的稱謂，這與威爾遜和古德諾對(duì)于政治與行政的關(guān)系的論證的本意實(shí)際上是背離的，以后的學(xué)者遵循這一路徑掀起了公共行政研究的聲勢(shì)浩大的技術(shù)化模式研究，同時(shí)這一工具理性的倡導(dǎo)也遭受到后來(lái)倡導(dǎo)公共價(jià)值的學(xué)者激烈的批判。如今，公共行政領(lǐng)域關(guān)于工具理性和價(jià)值理性的爭(zhēng)論仍然在持續(xù)，但是公共行政的技術(shù)性的主流地位仍然沒(méi)有被撼動(dòng)。

我們并不是在否定市政研究的歷史貢獻(xiàn)，實(shí)際上正是它機(jī)智地運(yùn)用了這一原則，才使得公共行政學(xué)得以被開(kāi)創(chuàng)。市政研究的倡導(dǎo)，確實(shí)使得公共行政研究走向工具化和管理主義的取向，之后的學(xué)者一直沿著這一路徑使得公共行政逐步體系化，卻也使得公共行政逐步喪失了公共性，出現(xiàn)了所謂的“公共行政危機(jī)”，雖然后來(lái)也在不斷地彌補(bǔ)這一缺陷。還需要要強(qiáng)調(diào)的是，威爾遜、古德諾等學(xué)者對(duì)于政治與行政的關(guān)系的論證并不是和市政研究所倡導(dǎo)的政治與行政二分原則具有一致性的，市政研究確實(shí)將這一理念誤用，導(dǎo)致了后進(jìn)學(xué)者對(duì)于這一原則進(jìn)行了強(qiáng)烈的批判。

四、重新建構(gòu)二分法的理解

“政治—行政二分法”在行政學(xué)的發(fā)展史上可以說(shuō)是奠基性的，雖然如今的行政學(xué)開(kāi)創(chuàng)了許多新的范式，但是都很難與二分法相媲美。對(duì)威爾遜提出二分法的初衷進(jìn)行理性審視，我們不難發(fā)現(xiàn)，他并不是要將政治與行政決然分開(kāi)，而是更多的是強(qiáng)調(diào)在理論發(fā)展上建立一門獨(dú)立的行政學(xué)科，在實(shí)踐中提出政府管理的指導(dǎo)原則。之后的市政研究運(yùn)動(dòng)為了便于推進(jìn)運(yùn)動(dòng)，對(duì)外呼吁將政治與行政分開(kāi)，以保持市政研究運(yùn)動(dòng)的“獨(dú)立性”或者“純粹性”。沿著市政研究運(yùn)動(dòng)的思路，倡導(dǎo)者們開(kāi)始不斷完善政治與行政二分法的理論范式，但是實(shí)際上他們并沒(méi)有忽視政治與行政的密切關(guān)系，在眾多的批判聲背后隱含著重大的理論誤解。不僅在理論界如此，實(shí)踐界對(duì)二分法也存在著非理性的誤讀，許多學(xué)者或者官員沒(méi)有對(duì)這一原則進(jìn)行深刻理解，便在實(shí)踐中盲目運(yùn)用，這種誤解和誤讀最終導(dǎo)致了實(shí)踐中對(duì)政治與行政關(guān)系的錯(cuò)置與誤置、行政管理的腐敗和低效。

對(duì)于重新理解政治與行政二分原則的真實(shí)含義，本文認(rèn)為可以從理論與實(shí)踐兩個(gè)維度進(jìn)行理解。

（一）理論方面——主要是行政學(xué)科建立和研究方法論

威爾遜在《行政學(xué)研究》一文中，結(jié)合美國(guó)的政治實(shí)踐強(qiáng)烈呼吁對(duì)美國(guó)的政治與行政加以區(qū)分的必要性，并認(rèn)為當(dāng)務(wù)之急是要開(kāi)創(chuàng)一門相對(duì)獨(dú)立于政治學(xué)之外的行政科學(xué)。威爾遜所處的時(shí)代已經(jīng)不再是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低、社會(huì)生活簡(jiǎn)單、政府管理活動(dòng)很少的早期資本主義。此時(shí)的資本主義經(jīng)歷了第二次工業(yè)革命的洗禮已經(jīng)出現(xiàn)了快速的工業(yè)化，整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和民眾生活出現(xiàn)了顛覆性的改變，社會(huì)公共事務(wù)日益增多，這就要求政府不再是只具有過(guò)去簡(jiǎn)單的管理職能，政府需要在復(fù)雜的社會(huì)中承擔(dān)許多方面的管理和服務(wù)工作?！皼](méi)有任何一種政府職責(zé)而今不是變得復(fù)雜化起來(lái)，盡管它當(dāng)初曾經(jīng)一度是很簡(jiǎn)單的”“政府的職能在逐日變得更加復(fù)雜和艱難，它們并且在數(shù)量上也同樣在大大增加。行政管理當(dāng)局在把它的手伸向每一處地方以執(zhí)行新的任務(wù)”。如果說(shuō)我們“在以往許多世紀(jì)當(dāng)中就可以明顯地看出政府活動(dòng)方面的困難在不斷匯集起來(lái)，那么在我們所處的世紀(jì)則是眼看著這些困難正在堆積成無(wú)以倫比的高峰”。[16]因此，威爾遜認(rèn)為，政府管理必須要進(jìn)行大刀闊斧的、不同于以往的改革，因?yàn)椤拔覀兊恼缤粋€(gè)身強(qiáng)力壯的小伙子一樣，其機(jī)能已經(jīng)得到擴(kuò)張，其身體已經(jīng)長(zhǎng)大，但同時(shí)卻在動(dòng)作上變得笨拙了。它的精力和它的年齡的增長(zhǎng)，跟它所具有的生活技能相比較，已經(jīng)徹底不相適應(yīng)。它得到了力量，但卻沒(méi)有學(xué)會(huì)舉止的方法。因此，現(xiàn)在我們已經(jīng)面臨著需要進(jìn)行更加仔細(xì)的行政調(diào)整和需要具有更加豐富的行政知識(shí)的時(shí)刻”“這就是為什么應(yīng)該要有一門行政科學(xué)，這就是為什么會(huì)有這樣一門科學(xué)的理由之一”。[17]

威爾遜在其著作中十分明確地闡釋出建立行政科學(xué)的必要性，強(qiáng)調(diào)行政的獨(dú)立性只是其建立行政科學(xué)的外部原則。他在行政學(xué)研究方法上強(qiáng)調(diào)一種操作理性或者工具理性，這許多方面來(lái)自于對(duì)外來(lái)經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)和總結(jié)，“最好是選擇與我們自己完全不相同的環(huán)境氣氛，并且以極其小心的態(tài)度，去考察例如法國(guó)和德國(guó)的那些制度。通過(guò)這種‘媒介物去觀察我們自己的制度，我們就將會(huì)像那些在觀察我們時(shí)不帶成見(jiàn)的外國(guó)人所能看到的那樣去觀察我們自己。而只要我們是只知道我們自己，那么我們就是對(duì)自己一無(wú)所知”。但是在學(xué)習(xí)外來(lái)經(jīng)驗(yàn)時(shí)，行政學(xué)要做到符合本國(guó)實(shí)際，并且要服務(wù)于政治目標(biāo)，“……（這里主要是剔除其他國(guó)家的影響，為我所用）只要在思想上保持這種區(qū)別界限，也就是說(shuō)，只要把研究行政學(xué)看作是我們的政策得以輕便地付諸實(shí)行的一種手段，看作是一種使得對(duì)全體人民來(lái)說(shuō)算是民主制度方面的政治性東西，對(duì)每一個(gè)人來(lái)說(shuō)，則是在行政上可能執(zhí)行的東西，那么我們就是立足于百分之百安全的基礎(chǔ)之上了，因而我們就能夠?qū)W習(xí)外國(guó)制度所肯定能夠教給我們的東西而不犯錯(cuò)誤。就這樣我們便替我們的比較法設(shè)計(jì)出來(lái)了一個(gè)調(diào)節(jié)與權(quán)衡的砝碼。就這樣我們便可以對(duì)外國(guó)政府進(jìn)行解剖學(xué)的觀察而不用害怕會(huì)把它們的任何疾病傳染到我們的血管中來(lái)。[18]從他對(duì)于行政學(xué)研究的方法來(lái)看，通過(guò)剔除別國(guó)的行政操作實(shí)踐中的政治目的后，將實(shí)踐過(guò)程植入到本國(guó)行政研究中來(lái)，最終達(dá)到服務(wù)于政治發(fā)展的目標(biāo)。顯然，政治與行政沒(méi)有決然的分開(kāi)。

總之，正是被割裂的行政所形成的二分法使得行政學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科誕生，同時(shí)如果沒(méi)有在之后對(duì)威爾遜行政學(xué)思想錯(cuò)誤理解后的批判，公共行政不可能出現(xiàn)不同于一般行政的公共部分，從而也不可能出現(xiàn)完善的學(xué)科體系。

（二）實(shí)踐方面——組織運(yùn)作的原則和對(duì)于中國(guó)政府管理的意義

“政治—行政二分法”的最初提出主要是針對(duì)政治上的美國(guó)政黨分肥制以及行政上的公務(wù)員制度，它比較有效地解決了美國(guó)歷史上政黨分肥導(dǎo)致的政府腐敗問(wèn)題，提高了政府的工作效率，同時(shí)也為美國(guó)建立了完備的公務(wù)員制度。但是，由于后來(lái)的行政實(shí)踐對(duì)威爾遜的行政學(xué)思想的誤讀，使得實(shí)踐中政治與行政之間的關(guān)系出現(xiàn)了巨大的錯(cuò)置，使得行政權(quán)力過(guò)度集中，政治被行政壓制后政府重新回到了效率低下和腐敗盛行，正是由于政治與行政的極端分離導(dǎo)致了政府管理的失敗。

對(duì)政治與行政關(guān)系的正確理解對(duì)于在實(shí)踐中正確運(yùn)用這一原則開(kāi)展政府管理至關(guān)重要。強(qiáng)調(diào)行政過(guò)程不同于政治活動(dòng)，可以為政府組織提供工作的一系列基本原則——行政是政府活動(dòng)的特定領(lǐng)域，它雖然也具有決策職能和政治屬性，但是它的性質(zhì)主要是執(zhí)行性的，這一特性包含在組織管理、預(yù)算管理、公共部門的人力資源管理、行政監(jiān)督等各個(gè)方面，行政機(jī)關(guān)具有獨(dú)立性。行政機(jī)關(guān)的這種相對(duì)獨(dú)立自主性一方面要求我們要處理好行政機(jī)關(guān)與其環(huán)境特別是執(zhí)政黨的關(guān)系；另一方面，也要處理好行政機(jī)關(guān)與立法及司法機(jī)關(guān)的關(guān)系。通過(guò)行政機(jī)關(guān)的相對(duì)獨(dú)立自主，有利于改變其從屬與依附地位，充分發(fā)揮其潛能。[19]

在運(yùn)用這一原則解決中國(guó)問(wèn)題時(shí)，要特別慎重。一方面防止將政治與行政完全割裂后，形成行政獨(dú)大，加劇中國(guó)的腐敗問(wèn)題；另一方面，在涉及到政黨政治和政府行政時(shí)，要明確黨政分開(kāi)的真實(shí)意涵——黨政分開(kāi)是一種功能性分開(kāi)，而“政治—行政二分法”的理想化原則是結(jié)構(gòu)性分開(kāi)，兩者在根本上是不同的，所以不能混同使用和套用分析。[20]

五、總結(jié)

二分原則指導(dǎo)公共行政研究的主流地位至今仍然沒(méi)有被撼動(dòng)，這是行政學(xué)界已經(jīng)達(dá)成的共識(shí)。本文從對(duì)“政治—行政二分法”誤讀的批判性審視出發(fā)，闡明了威爾遜行政學(xué)思想并沒(méi)有要建立政治與行政二分原則，同時(shí)也不是將政治與行政決然分離。政治與行政二分是在美國(guó)的市政研究運(yùn)動(dòng)中，倡導(dǎo)者為了順利有效地推行市政管理從而不斷強(qiáng)調(diào)行政的工具作用后形成，同時(shí)在市政研究運(yùn)動(dòng)中行政的科學(xué)原則對(duì)于城市管理的改善也起到了巨大的推動(dòng)作用，之后的研究秉持這一原則開(kāi)展學(xué)術(shù)研究和實(shí)踐。本文也不是對(duì)市政研究“改造”威爾遜的行政學(xué)思想進(jìn)行否定，而是一種批判性的審視，市政研究對(duì)于行政作為一門獨(dú)立的學(xué)科形成起到了巨大的作用，這是值得肯定的。但是，對(duì)于威爾遜真實(shí)的行政學(xué)規(guī)劃有必要進(jìn)行澄清，并且在理解了行政與政治的真實(shí)關(guān)系后要明確如何在現(xiàn)實(shí)中運(yùn)用這一原則。

“僅就理論上看，政治與行政兩分法的觀點(diǎn)也有可能把人們引向誤區(qū)。因?yàn)檫@種觀點(diǎn)容易給人一種錯(cuò)覺(jué)，似乎政治與行政是政府兩種相互獨(dú)立、相互平衡的活動(dòng)。從這種錯(cuò)誤的觀點(diǎn)出發(fā)，有人把行政學(xué)當(dāng)成了一種與政治學(xué)相平行的獨(dú)立學(xué)科，脫離政治學(xué)的指導(dǎo)研究行政學(xué)，甚至宣稱行政學(xué)的研究?jī)?nèi)容只是政府管理的技術(shù)問(wèn)題，它須擺脫政治學(xué)的價(jià)值觀， 堅(jiān)持所謂‘價(jià)值中立原則，或者根本就不過(guò)問(wèn)價(jià)值問(wèn)題?！盵21]二分法可以說(shuō)在學(xué)術(shù)研究中為理論推演提供了經(jīng)典的假設(shè)，但是在實(shí)際操作中它只是具有象征性意義。

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責(zé)任編輯：楊偉民