新形勢下建設(shè)單位如何加強工程總承包項目全過程管理的幾點思考

【摘要】我國工程總承包模式經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)得到比較廣泛的應(yīng)用，在國家政策、技術(shù)標準、總承包隊伍等方面取得了顯著的效果，促進了工程總承包管理的規(guī)范化、科學化、標準化。但因工程總承包企業(yè)隊伍良莠不齊，在設(shè)計、采購、施工深度融合的集成度不夠，重施工輕設(shè)計，重總承包企業(yè)自身利益，輕建設(shè)項目總體利益、輕建設(shè)單位利益等問題，依然存在。加之，工程總承包企業(yè)整體實力優(yōu)勢仍不突出，國際競爭力不強，建設(shè)管理水平還有待提升，給工程總承包模式的深入推廣帶來了一些負面影響。然從目前國際、國內(nèi)建筑業(yè)發(fā)展的大格局出發(fā)，工程總承包模式發(fā)展仍將會成為以后的發(fā)展主流和大趨勢。所以，國務(wù)院、國家相關(guān)部委在近二年密集出臺了關(guān)于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干政策、意見、技術(shù)標準。面對如此新形勢、新政策，本文將站在建設(shè)單位的角度，就目前新形勢下，建設(shè)單位如何加強工程總承包項目全過程管理談?wù)勔恍┲档媒ㄔO(shè)單位注意的問題。

【關(guān)鍵詞】建設(shè)單位；工程總承包；全過程管理

為了全面貫徹落實黨的十八大以來黨中央、國務(wù)院決策部署，統(tǒng)籌推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，深化建筑業(yè)“放管服”改革，自2016年以來，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國務(wù)院相繼印發(fā)了《關(guān)于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93號）、《關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19號），明確要求加快推行工程總承包；并于2017年5月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了第1535號公告，批準《建設(shè)項目工程總承包管理規(guī)范》為國家標準（編號GB/T50358-2017），自2018年1月1日起實施。這一系列工程總承包最新改革措施，對建筑業(yè)、建設(shè)市場參與方將帶來深遠影響。這一系列文件和政策的出臺，為新形勢下的建設(shè)單位、工程總承包單位提出了新課題，不論是對建設(shè)單位，還是對工程總承包單位既是機遇，也是挑戰(zhàn)。本文將站在建設(shè)單位的角度，就目前新形勢下，建設(shè)單位如何加強工程總承包項目全過程管理談幾點思考。

1、新形勢下，工程總承包管理的新理念、新思維

工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對工程項目的勘察、設(shè)計、采購、施工等實行全過程的承包，并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負責的承包方式。工程總承包一般采用設(shè)計-采購-施工總承包或者設(shè)計-施工總承包模式。2017版《建設(shè)項目工程總承包管理規(guī)范》貫徹了建筑業(yè)改革下的許多新理念、新思維。體現(xiàn)了與國際接軌的管理新觀念；進一步強調(diào)了全過程的管理思想；明確并強化了工程總承包管理各階段工作內(nèi)容與質(zhì)量、進度、安全、費用目標管理新要求；增加了工程總承包管理風險識別與風險控制措施，工程總承包收尾管理要求，等等；新形勢下，工程總承包管理的推進與發(fā)展是供給側(cè)改革與建筑業(yè)“放管服”改革在建設(shè)領(lǐng)域的深化改革措施，對推動建筑業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進工程總承包企業(yè)提升管理能力和競爭水平，走出國門，實現(xiàn) “一帶一路”國家戰(zhàn)略目標具有重要的現(xiàn)實意義。

2、關(guān)于建設(shè)單位如何加強工程總承包項目全過程管理的幾點思考

2.1加強工程總承包發(fā)包方式的前期工作研究，明晰項目建設(shè)目標，是實施工程總承包模式的前提

我國的工程總承包模式，經(jīng)過20多年的實踐與探索，其優(yōu)越性和重要性已逐漸顯現(xiàn)，并被越來越多的建設(shè)單位認知和接受；總結(jié)我國多年來工程總承包模式實踐的成功經(jīng)驗與教訓，工程總承包管理中仍存在不少問題，就建設(shè)單位而言，在建設(shè)單位與總承包單位的工程總承包合同中，因建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標準、合同價款、工程質(zhì)量和進度約定不清，目標不明，導(dǎo)致建設(shè)項目超規(guī)模與標準，超投資控制目標，以及發(fā)生的質(zhì)量與進度、價款結(jié)算等糾紛屢見不鮮。究其原因，主要是建設(shè)單位對建設(shè)項目的前期工作研究不夠深入，造成建設(shè)項目在建設(shè)規(guī)模、標準、材料設(shè)備采購要求、投資控制、質(zhì)量與安全等建設(shè)目標不清、層級不細、不完整，以致工程總承包單位進場后，建設(shè)單位不能對工程總承包單位在設(shè)計、施工等履約過程的管理實施有效管控，從而造成建設(shè)目標管理失控，形成了部分建設(shè)單位對推廣工程總承包模式認同度偏低的認識。

加強工程總承包發(fā)包方式的前期工作研究，明確項目建設(shè)目標是保障工程總承包成敗的前提，只有建設(shè)單位充分重視擬建工程總承包項目的前期工作研究，特別是可行性研究，以及初步設(shè)計研究的深度，在實施條件的準備，建設(shè)規(guī)模、標準、投資限額、質(zhì)量與進度目標方面具有明晰的目標，并將目標分解到各建設(shè)項目各階段、各環(huán)節(jié)，才能在建設(shè)項目工程總承包管理過程實施有效的控制，以減少或避免管理失控的風險。

2.2合理選擇與項目特點、建設(shè)單位建設(shè)管理能力相適應(yīng)的工程總承包方式、發(fā)包階段，是實施工程總承包模式的基礎(chǔ)

工程總承包有設(shè)計-采購-施工總承包、設(shè)計-施工總承包二種主要模式。決定建設(shè)項目是否采取哪種工程總承包模式及其方式，首先是由建設(shè)項目的性質(zhì)和特點決定。如政府投資項目、采用裝配式或者 BIM 建造技術(shù)的項目應(yīng)當積極采用工程總承包模式；項目的性質(zhì)和特點，還包括項目的規(guī)模大小、技術(shù)復(fù)雜程度，新材料、新技術(shù)、工藝、專利等方面的要求等。國家相關(guān)部門對專業(yè)工程項目的工程總承包有特殊規(guī)定的，均應(yīng)采用工程總承包模式。其次是由建設(shè)單位的建設(shè)管理能力決定。建設(shè)單位必須充分評估自身的建設(shè)管理能力，包括在技術(shù)、經(jīng)濟、法律、財會等方面的專業(yè)人才儲備，以往工程總承包項目全過程的管理經(jīng)驗，協(xié)調(diào)與組織管理能力，重點是目標管控及風險管控能力。因此，建設(shè)單位只有充分認識建設(shè)項目特點與工程總承包實施條件，并在充分評估自身管理能力的基礎(chǔ)上，才能清楚自己到底需要工程總承包企業(yè)為你建造什么建設(shè)產(chǎn)品，提供什么樣的工程總承包全過程建設(shè)服務(wù)，達到什么樣的建設(shè)目標。才能合理選擇與項目性質(zhì)、特點，與建設(shè)單位管理能力相適應(yīng)的工程總承包模式。

國家相關(guān)文件、規(guī)范明確，工程總承包的發(fā)包階段分可行性研究、方案設(shè)計完成后的發(fā)包，與初步設(shè)計完成后的發(fā)包二個階段。建設(shè)單位對工程總承包發(fā)包階段的選擇，主要是受工程總承包實施條件的限制。是否存在可以滿足實施工程總承包模式相適應(yīng)的前期準備條件，特別是在工程項目的建設(shè)規(guī)模、設(shè)計方案、功能需求、技術(shù)標準、工藝路線、投資限額及主要設(shè)備規(guī)格等建設(shè)目標的確定，包括在各階段建設(shè)目標的詳細程度，目標層級分解細度。

不論是選擇在項目審批、核準或者備案手續(xù)完成后發(fā)包，還是在初步設(shè)計文件獲得批準或者總體設(shè)計文件通過審查， 并已完成依法必須進行的勘察和設(shè)計招標后發(fā)包，都必須充分考慮項目的工程總承包單位進場后能否順利推進項目建設(shè)，使之達到全過程管理目標明確、管控有據(jù)、風險可控、項目建成后功能得以充分發(fā)揮。所以，合理選擇與項目特點、建設(shè)單位建設(shè)管理能力相適應(yīng)的工程總承包方式、發(fā)包階段，是建設(shè)單位實施工程總承包模式全過程管理成敗的基礎(chǔ)。

2.3科學設(shè)置工程總承包企業(yè)資格條件及合同條款，是擇優(yōu)選擇工程總承包隊伍是關(guān)鍵

站在建設(shè)單位角度，我們既要充分認識推進工程總承包的意義，大力推進工程總承包模式，同時，又要清醒的認識目前工程總承包模式實施過程中存在的問題，才能夠在工程總承包企業(yè)的選擇上趨利避害，以充分發(fā)揮工程總承包企業(yè)在設(shè)計、采購、施工等各階段的集成、深度融合優(yōu)勢，技術(shù)與管理優(yōu)勢。個人認為，目前工程總承包企業(yè)的良莠不齊，設(shè)計、采購、施工深度融合的集成度不夠，重施工輕設(shè)計，重總承包企業(yè)自身利益輕建設(shè)項目總體利益、輕建設(shè)單位利益等等問題，依然存在。因此，擇優(yōu)選擇實力強的工程總承包隊伍則是工程總承包模式實施成敗的關(guān)鍵，所以，建設(shè)單位在依法招標或直接發(fā)包選擇工程總承包單位時，其招標或直接發(fā)包的策劃顯得尤為關(guān)鍵?？茖W設(shè)置工程總承包單位資格條件及合同條款則是這一環(huán)節(jié)的重中之重。

下列因素是設(shè)置工程總承包單位資格條件及合同條款重點關(guān)注問題：

1.根據(jù)建設(shè)項目特點，以及針對建設(shè)目標，在工程總承包企業(yè)現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，對工程總承包企業(yè)是否允許設(shè)計與施工聯(lián)合體投標做出選擇，并明確主辦方的要求；

2. 工程總承包企業(yè)的設(shè)計資質(zhì)或者施工資質(zhì)，財務(wù)、資金實力，組織構(gòu)架、項目管理專業(yè)人員和工程業(yè)績要求，則是擇優(yōu)選擇資格條件設(shè)置之重點，充分考慮項目特點及建設(shè)單位建設(shè)管理能力則是設(shè)置條件考慮的主要因素；

3. 工程總承包項目團隊及主要管理人員綜合能力和管理經(jīng)驗要求，是工程總承包隊伍優(yōu)勢競爭力的集中體現(xiàn)，特別是項目經(jīng)理、各專業(yè)負責人的基本要求?？傊陧椖抗芾韴F隊的選擇上，關(guān)鍵人員的職稱、職業(yè)資格、同類工程業(yè)績的管理經(jīng)驗、以及能否實質(zhì)性到位和駐場則是必須考慮的因素。

4.有效設(shè)置防止串圍標、惡意低價中標的招標措施。采取合理數(shù)額的投標保證金、低價風險保證金、履約保證金、是否項目經(jīng)理答辯、以及其他措施等手段，需在招標文件中明確，以達到提高招標效率，擇優(yōu)中標隊伍的目的。

5. 合理設(shè)置報價原則與投標最高限價。報價原則和最高限價的設(shè)定既要維護建設(shè)單位合法利益，防止投標人惡意抬高投標價格、或者惡意低價投標；也要保障工程總承包招標順利完成，還要有利于建設(shè)單位在實施全過程管理中對工程變更進行費用核定。因此，工程總承包招標在報價原則，最高限價設(shè)置的科學性、合理性方面，是考量建設(shè)單位在投資管控能力在招標階段的重要環(huán)節(jié)。最高限價的選擇盡可能與市場價格接近，充分考慮投標人的利潤空間，積極引導(dǎo)投標人通過科學管理，發(fā)揮自身資金和技術(shù)實力、優(yōu)勢，并鼓勵采用新材料、新技術(shù)、新的施工工藝來提高管理水平，降低建設(shè)成本，自主報價、充分競爭；從而達到選擇合理價中標，適度體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的原則，形成建設(shè)單位與工程總承包單位雙贏的結(jié)果。

6.科學設(shè)置評分辦法和廢標條款。工程總承包招標是建設(shè)項目全過程管理的招標，需要評審的因素較多，既要考慮價格評審，又要考慮投標人在設(shè)計、施工等階段的技術(shù)優(yōu)勢，同時還要體現(xiàn)管理班子在資格、業(yè)績等方面因素，所以，適宜采用綜合評估法予以評審，并在評審分值權(quán)重方面充分考慮項目的特點，以擇優(yōu)選擇建設(shè)單位需要的工程總承包隊伍。

同時，合理設(shè)定廢標條款，既達到規(guī)范投標人實質(zhì)性響應(yīng)投標條件，又可避免不合理的廢標條件造成對有實力的潛在投標人形成誤傷，失去成功投標機會。

7.在采用住建部推行的建設(shè)項目工程總承包合同示范文本的基礎(chǔ)上，合同內(nèi)容需重點關(guān)注并需約定明確下列主要條款：

（1）管理目標及其調(diào)整條件、調(diào)整原則；

（2）合同價款及其階段支付約定；

（3）各階段關(guān)鍵目標及其工作目標要求；

（4）各階段目標糾偏措施及風險控制措施；

（5）總承包項目班子、主要管理人員駐場、考核、更換約定；

（6）招標階段不確定性的設(shè)計技術(shù)參數(shù)、材設(shè)品質(zhì)檔次等在實施階段的價格核定原則；

（7）違約條款及違約金的約定；

（8）防止掛靠、禁止轉(zhuǎn)分包、主要項目班子駐場考核的約定；

（9）工程收尾、移交以及項目建成后有關(guān)建設(shè)目標、功能考核依據(jù)及標準；

（10）工程結(jié)算原則約定。

2.4切實做好工程總承包項目全過程管理關(guān)鍵目標、關(guān)鍵節(jié)點的管控

由于建設(shè)項目的特殊性、復(fù)雜性，不同性質(zhì)的建設(shè)項目，其實施工程總承包模式時在建設(shè)項目目標，特別是關(guān)鍵目標、關(guān)鍵節(jié)點的選擇和制定上會有所側(cè)重。個人認為建設(shè)單位應(yīng)從以下方面選擇和管控關(guān)鍵目標、關(guān)鍵節(jié)點。

1.設(shè)計階段管理是工程總承包全過程管理的靈魂，是控制建設(shè)規(guī)模，提高投資效益的關(guān)鍵。在一定意義上工程質(zhì)量、建設(shè)周期、項目功能、項目壽命、投資金額等都由設(shè)計所決定。因此，加強設(shè)計階段關(guān)鍵目標、關(guān)鍵節(jié)點的管理，在保證建設(shè)項目工可和初設(shè)批準的總體建設(shè)控制性目標的基礎(chǔ)上，需確定設(shè)計總進度目標，以及各單項工程、單位工程、專業(yè)工程設(shè)計進度目標為關(guān)鍵目標，以滿足建設(shè)項目總工期目標需要，在全過程管理中顯得尤為重要；并在保證控制性目標前提下，在設(shè)計階段完善和落實原工可階段、初設(shè)階段因深度不夠，建設(shè)條件不明，對目標不太明確、不成熟的各單項工程、單位工程的投資、進度、質(zhì)量等目標，重要設(shè)備、工藝在技術(shù)參數(shù)、性能、檔次和規(guī)格標準方面予以細化，并使這些目標在采購階段、施工階段具有可實施性、可操作性、先進性。其關(guān)鍵節(jié)點控制主要體現(xiàn)在設(shè)計進度的總進度、分進度的控制，以及通過設(shè)計審查、設(shè)計咨詢服務(wù)等手段對設(shè)計質(zhì)量、功能目標予以管控，確保設(shè)計質(zhì)量和設(shè)計進度，盡可能避免或減少因設(shè)計失誤、疏漏給建設(shè)單位造成質(zhì)量、安全、工期、功能等總目標偏離或損失。

2.辯證處理建設(shè)項目質(zhì)量、進度、費用三大關(guān)鍵目標，并在不同情況下，分清主次。因建設(shè)項目質(zhì)量、進度、費用三大目標既是矛盾體，也是統(tǒng)一體，存在著相互依存、相互統(tǒng)一、互為轉(zhuǎn)換的辯證關(guān)系。同為工程總承包全過程管理的質(zhì)量、進度、費用三大關(guān)鍵目標，在不同的階段，因外部和內(nèi)在的各種主客觀條件發(fā)生變化，這三大關(guān)鍵目標，因存在矛盾與統(tǒng)一，且有互為轉(zhuǎn)換的辯證關(guān)系，因此，建設(shè)單位往往會面臨對關(guān)鍵目標主次選擇的決策。比如，建設(shè)單位在確定建設(shè)項目質(zhì)量標準時，如要求獲國家級獎項，或取得某專利技術(shù)，則會在工期、費用目標上產(chǎn)生影響；還有設(shè)備采購選型時，如選擇性能好、使用壽命長的設(shè)備，則施工階段發(fā)生的費用較高，而全壽命周期費用可能會變低，何重何輕，其關(guān)鍵目標選擇將有主次之分；再如，為實現(xiàn)總工期目標，當出現(xiàn)的工期延誤的情形，需要采取搶工措施，擬采取新工藝、新材料等手段，確?？偣て谀繕藭r，就會降低費用目標的實現(xiàn)，總工期關(guān)鍵目標變?yōu)橹髂繕?。因此，建設(shè)單位需在工程總承包全過程管理中按策劃、實施、檢查、處置循環(huán)的工作方法動態(tài)進行全過程的目標控制，采取客觀科學、定量與定性的分析方法，在保證建設(shè)項目安全可靠、功能滿足要求，全壽命周期費用合理的情形下，對質(zhì)量、進度、費用三大目標等進行統(tǒng)籌決策、協(xié)調(diào)管理。

2.5充分發(fā)揮代建、監(jiān)理等單位的應(yīng)有作用

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在《關(guān)于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》中指出，建設(shè)單位應(yīng)當加強工程總承包項目全過程管理，督促工程總承包企業(yè)履行合同義務(wù)。同時提出，建設(shè)單位要根據(jù)自身資源和能力，可以自行對工程總承包企業(yè)進行管理，也可以委托項目管理單位進行管理。就目前而言，具有承擔全過程咨詢能力的相關(guān)企業(yè)，主要是一批具有相應(yīng)投資咨詢、勘察與設(shè)計、施工、監(jiān)理、造價咨詢等資質(zhì)及項目全過程管理能力、管理經(jīng)驗的相關(guān)單位；他們擁有一批在技術(shù)、經(jīng)濟、法律、財務(wù)、投融資等專業(yè)知識方面素質(zhì)優(yōu)秀的管理人才隊伍，擁有較為先進的管理經(jīng)驗，管理理念和思想，能夠承擔建設(shè)單位委托項目全過程管理的重任，主要有委托代建、監(jiān)理二種管理形式。因此，要充分發(fā)揮代建、監(jiān)理等單位的應(yīng)有作用，以彌補建設(shè)單位專業(yè)人才不足、管理經(jīng)驗不夠，避免少走彎路，減少管理失誤，確保工程總承包全過程管理成功。

2.6積極推廣新材料、新技術(shù)、新工藝在工程總承包項目全過程管理中的應(yīng)用

國務(wù)院辦公廳在“關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見”中提出，“標準化設(shè)計、工廠化生產(chǎn)、裝配化施工、一體化裝修、信息化管理、智能化應(yīng)用…”，“加快推進建筑信息模型（BIM）技術(shù)在規(guī)劃、勘察、設(shè)計、施工和運營維護全過程的集成應(yīng)用，實現(xiàn)工程建設(shè)項目全生命周期數(shù)據(jù)共享和信息化管理，為項目方案優(yōu)化和科學決策提供依據(jù)，促進建筑業(yè)提質(zhì)增效?！笔谴龠M建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的重要舉措。新形勢下，工程總承包模式的應(yīng)用與推廣，不僅要發(fā)揮工程總承包企業(yè)幾十年來已積累的優(yōu)勢，更要求工程總承包企業(yè)在新形勢、新政策下，通過大力推廣新材料、新技術(shù)、新工藝在工程總承包項目全過程管理中的應(yīng)用，進一步提高建筑設(shè)計水平，提升工程總承包企業(yè)的管理實力，以促進建筑產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，為建設(shè)單位提供舒適安全、節(jié)能高效的建筑產(chǎn)品。

2.7強化工程總承包項目全過程的風險管控

風險無處不在，項目風險管理應(yīng)貫穿于項目工程總承包實施全過程。建設(shè)單位從可行性研究開始，應(yīng)開始做好項目風險管理工作。從不同的階段、不同角度、不同的層面、多維度的進行風險管理。建設(shè)單位自身，同時要求委托代建的項目管理單位、監(jiān)理單位，特別是工程總承包單位要制定風險管理計劃，確定風險管理目標，從而進行風險識別、評估、控制。在設(shè)計、招投標、施工階段，按照風險動態(tài)控制原則，應(yīng)用科學的、有效的風險管理工具和方法，提出在質(zhì)量、進度、投資、安全、合同管理等方面出現(xiàn)偏差后的風險管控預(yù)案、風險控制策略，進而達到避免或減少風險損失的目的。

2.8加強與政府、與參建各方的溝通與協(xié)調(diào)

實施工程總承包模式一定程度上比傳統(tǒng)的各階段平行發(fā)包設(shè)計、施工單位，為建設(shè)單位減少了許多的管理協(xié)調(diào)工作量，有利于提高管理效率。然在工程總承包全過程管理過程中，仍會有不少事項，需要對外與政府、有關(guān)部門、單位進行協(xié)調(diào)，對內(nèi)進行內(nèi)部溝通，還要牽頭組織參建方之間進行協(xié)作配合。這些溝通與協(xié)調(diào)工作，牽涉部門多、人員廣，工作量大；有的專業(yè)性比較強，更多的涉及到各方不同的利益訴求和矛盾。因此，要求建設(shè)單位在組織、協(xié)調(diào)管理方面要充分發(fā)揮主動、主導(dǎo)作用，才能為問題的解決、溝通的效率方面達到事半功倍的效果。特別是針對合同履行過程中出現(xiàn)的工程總承包單位違反有關(guān)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范與標準且屢糾不改的行為，建設(shè)單位應(yīng)積極協(xié)調(diào)政府相關(guān)職能部門出面解決，以發(fā)揮政府的監(jiān)督管理作用，確保建設(shè)項目的順利建成。

結(jié)語：

總之，工程總承包模式在我國經(jīng)過幾十年的發(fā)展，在黨的十八大以后，迎來了新的發(fā)展形勢和新的發(fā)展要求。對建設(shè)單位而言，亦帶來了如何加強工程總承包全過程管理新的挑戰(zhàn)，

建設(shè)單位需要站在新的歷史條件下，以新的發(fā)展角度，響應(yīng)國家政策，進一步促進工程總承包模式的推廣與發(fā)展，同時，為實現(xiàn)建設(shè)單位建設(shè)項目自身的總體目標，吸取以往工程總承包全過程管理的經(jīng)驗和教訓，采取一些切實有效措施并加以有效管控，以保證工程總承包模式實施成功，達到雙贏的目的。

作者簡介：

張鳳群，學歷：大學本科，職稱：高級工程師，單位：重慶市江北嘴中央商務(wù)區(qū)投資集團有限公司。