作為治理資源的協(xié)商民主

林雪霏 傅佳莎

摘要：協(xié)商民主作為治理資源，在中國的治理情景下主要發(fā)揮著搭建公共通道、參與公共決策以及監(jiān)督公權(quán)力三類治理功能。本研究通過面向十二省市領(lǐng)導(dǎo)干部的協(xié)商民主問卷調(diào)查，試圖展現(xiàn)地方官員采用協(xié)商式?jīng)Q策時(shí)的功能偏好及其影響因素。數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，地方官員在理念認(rèn)知和操作方式上都更偏好于開發(fā)協(xié)商民主在“參與公共決策”方面的功能，這不僅是為應(yīng)對決策主體的信息困境，更有基于秩序和成本的考量。進(jìn)一步考察影響其功能偏好的因素時(shí)發(fā)現(xiàn)，政協(xié)系統(tǒng)一貫地表現(xiàn)出對公共議題的偏好，而企事業(yè)單位則基于其市場化程度對協(xié)商式?jīng)Q策的各項(xiàng)治理功能從認(rèn)知到操作上都高度適應(yīng);處于各職務(wù)級(jí)別的官員由于體制的保守性都或多或少地表現(xiàn)出對“監(jiān)督公權(quán)力”操作形式的回避;任現(xiàn)職時(shí)間越長的地方官員，越看重“搭建公共通道”、回應(yīng)民眾切實(shí)需求的意義和方式。這些發(fā)現(xiàn)為了解協(xié)商民主與地方治理的功能耦合狀況，以及進(jìn)一步推動(dòng)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展提供了方向。

關(guān)鍵詞：地方官員;協(xié)商式?jīng)Q策;治理資源;影響因素

中圖分類號(hào)：D62文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1007-9092（2018）01-0075-010

一、文獻(xiàn)回顧與研究問題

自十八大以來，發(fā)展“協(xié)商民主”已經(jīng)成為中國政治場域內(nèi)的普遍共識(shí)，五年時(shí)間內(nèi)“協(xié)商”快速地從政治領(lǐng)域向社會(huì)領(lǐng)域擴(kuò)展，地方探索性實(shí)踐也呈現(xiàn)出“嵌入式”和“體系化”的全面推進(jìn)態(tài)勢①。

協(xié)商民主的這些繁榮除了中央的強(qiáng)勢推動(dòng)，在很大程度上歸因于它與現(xiàn)有治理需求的耦合②，即協(xié)商民主成為社會(huì)發(fā)展的有效資源③，提升了政府應(yīng)對復(fù)雜治理任務(wù)的能力④。協(xié)商的治理功能得到了持續(xù)地細(xì)化和挖掘，例如將協(xié)商民主引入公共決策，有助于提升政策的科學(xué)性與合法性，增強(qiáng)對政府的問責(zé)郎友興：《中國式的公民會(huì)議：浙江溫嶺民主懇談會(huì)的過程和功能》，《公共行政評論》，2009年第4期;燕繼榮、李修科：《政策協(xié)商的原則與實(shí)施保障》，《學(xué)?！?，2016年第2期。;在維權(quán)抗?fàn)庍^程中及時(shí)開啟協(xié)商對話的平臺(tái)，有利于將非制度化的對立轉(zhuǎn)化為體制內(nèi)的有序參與，遏制群體性事件的激化。張緊跟：《從維權(quán)抗?fàn)幍絽f(xié)商對話：當(dāng)代中國民主建設(shè)新思路》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2011年第2期;蘇鵬輝、談火生：《論群體性事件治理中的協(xié)商民主取向》，《國外理論動(dòng)態(tài)》，2015年第6期。Ergene利用貴陽、武漢和青島三個(gè)公開聽證會(huì)的案例比較認(rèn)為盡管協(xié)商民主未賦予協(xié)商最終的決策權(quán)，但客觀上提升了參與者的政策效能感并推動(dòng)地方層面的政策網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)Ceren Ergene，“Political Efficacy through Deliberative Participation in Urban China： A Case Study on Public Hearings”，Journal of Chinese Political Science，vol.19，no.2，2014，pp.191-213.;何包鋼分別對溫嶺扁嶼村和廣東“出嫁女”維權(quán)進(jìn)行協(xié)商民意測試（Deliberative Polling）實(shí)驗(yàn)，結(jié)論是基層協(xié)商有助于培養(yǎng)參與民眾協(xié)商對話與自我管理的民主能力，塑造理性且成熟的公民社會(huì)何包鋼、王春光：《中國鄉(xiāng)村協(xié)商民主：個(gè)案研究》，《社會(huì)學(xué)研究》，2007年第3期;何包鋼：《協(xié)商民主和協(xié)商治理：建構(gòu)一個(gè)理性且成熟的公民社會(huì)》，《開放時(shí)代》，2012年第4期。。

現(xiàn)有的實(shí)證研究雖然從客觀上呈列出協(xié)商民主基于不同情境的治理功能，但是還未揭示地方官員主觀上對于這些治理功能的認(rèn)知狀況和偏好序列。目前針對中國的民主價(jià)值觀研究主要指向普通民眾，利用大型民意調(diào)查的數(shù)據(jù)庫測量其民主認(rèn)知，發(fā)現(xiàn)多數(shù)民眾認(rèn)為民主是個(gè)“好東西”，但是這個(gè)“民主”內(nèi)涵顯然不同于西方主流的民主理論，例如相較于選舉，他們更看重政府的回應(yīng)性;而相較于言論自由、政治參與等民主權(quán)利，他們更看重經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)穩(wěn)定Yun-hanChu，Larry Diamand，Andrew J Nathan&DohChull Shin（eds.）， “How East Asians View Democracy”， N.Y.：Cambridge University Press，2008;Tianjian Shi，“Cultural Values and Democracy in the People`s Republic of China”，The China Quarterly，vol.162，2000，pp.540-559;Zhengxu Wang，“Public Support for Democracy in China， Journal of Contemporary China”，2007，Vol.16，No.53，2007，pp.561-579.。在探究其影響因素時(shí)，除了文化因素圍繞中國民主價(jià)值觀的最大爭論就是中國政治文化的“特殊論”，特別是儒家文化是否會(huì)對民主發(fā)展形成阻礙，相對于儒家文化圈的威權(quán)政體論，部分實(shí)證研究認(rèn)為中國的基本價(jià)值追求同世界各地一致，甚至更具后現(xiàn)代價(jià)值。Yang Zhong，“Democratic Values Among Chinese Peasantry：An Empirical Study”.China：An International Journal，Vol.3，No.2，2005，pp.189-211; Steve Chan，“Chinese Political Attitudes and Values in Comparative Context：Cautionary Remarks on Cultural Attributions”. Journal of Chinese Politcal Sicence，Vol.13，No.3，2008，pp.225-248;TianjianShin，“The Culture Logic of Politics in Mainland China and Taiwan”，N.Y：Cambridge University Press，2014.，還有圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展韓冬臨：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民主價(jià)值觀——現(xiàn)代化理論在中國的實(shí)證研究》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2011年第4期。、意識(shí)形態(tài)建設(shè)Jie Lu， Tianjian Shi，“The Battle of Ideas and Discourses before Democratic Transition：Different Democratic Conceptions in Authoritarian China”.International Political Science Review，Vol.36，No.1，2015，pp.20-41.以及溝通方式季程遠(yuǎn)、王衡、顧昕：《中國網(wǎng)民的政治價(jià)值觀與網(wǎng)絡(luò)抗?fàn)幮袨榈南薅取?，《社?huì)》，2016年第5期。等展開。

然而，正如史天健所說：“精英群體將在未來政治變化中扮演關(guān)鍵的角色，決定了是否開啟政治上的突破……”Tianjian Shi，“Cultural Values and Democracy in the People`s Republic of China”，The China Quarterly，Vol.162，2000，pp.540-559.，中國龐大的官員群體便是“精英”的主要構(gòu)成。相較而言，官員群體的民主觀研究目前仍停留在內(nèi)涵的總體勾勒上，何俊志和肖唐彪等都發(fā)現(xiàn)地方官員的民主價(jià)值觀是復(fù)合的，基本是在直接民主、代議民主和具有本土特色的“為民做主”這個(gè)大范疇內(nèi)肖唐彪、王艷軍：《地方干部的民主價(jià)值觀：類型與結(jié)構(gòu)特征》，《政治學(xué)研究》，2017年第2期;何俊志：《中國地方官員的復(fù)合民主價(jià)值觀》，《政治學(xué)研究》，2017年第2期。，這些發(fā)現(xiàn)側(cè)重于抽象的觀念認(rèn)知層面。地方官員是將政策或改革由理念轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w執(zhí)行的核心行動(dòng)者，要想獲悉民主突破和發(fā)展的空間與方向，就需要針對特定的民主類型進(jìn)行具體分析，并通過情景性設(shè)置將對“民主”本身的態(tài)度細(xì)化為民主適用性、實(shí)用性和偏好程度等進(jìn)行測量。此時(shí)，協(xié)商民主便是可咨觀察的民主類型。十八大以來中央自上而下、全面啟動(dòng)了廣泛、多層、制度化地發(fā)展協(xié)商民主這一決策，為地方官員們的協(xié)商民主認(rèn)知提供了充足的合法性。在這種情況下，地方官員所反映出來的民主認(rèn)知更真實(shí)地展現(xiàn)出其政治價(jià)值，而根據(jù)他們的決策偏好也能夠更精準(zhǔn)地預(yù)測協(xié)商民主的制度樣態(tài)和執(zhí)行狀況。

因此，本文聚焦于地方官員的協(xié)商式?jīng)Q策偏好，分析他們更偏好在何種治理情境下啟用協(xié)商民主？更傾向于啟用哪類治理功能的操作形式實(shí)踐協(xié)商民主？官員的哪些特征因素會(huì)影響到他們對于協(xié)商式?jīng)Q策的功能偏好？希冀以此為推進(jìn)協(xié)商民主的中國實(shí)踐研究，并細(xì)致地深化官員群體的民主觀研究做出努力。

二、協(xié)商資源的三重治理功能

目前以協(xié)商民主之名的地方實(shí)踐層出不窮、樣式繁多。盡管有學(xué)者擔(dān)心這是“拉低門檻、降低標(biāo)準(zhǔn)……很容易將協(xié)商民主視為一個(gè)筐，稍微貼邊的都往里裝”吳曉林：《協(xié)商民主理論與實(shí)踐中的幾個(gè)問題》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2015年4月6日。，但從另一個(gè)側(cè)面也展現(xiàn)出作為一種治理資源，協(xié)商民主能夠高度地嵌入到地方政府的組織和任務(wù)中，并且能夠根據(jù)具體情境創(chuàng)設(shè)出不同制度形態(tài)。

從內(nèi)容上看，特別是依據(jù)協(xié)商議題的公共性程度而言，這些協(xié)商制度呈現(xiàn)出一定的聚類特征林雪霏、邵梓捷：《地方政府與基層實(shí)踐——一個(gè)協(xié)商民主的理論分析框架》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2017年第2期。。協(xié)商議題的公共性主要關(guān)注這個(gè)協(xié)商平臺(tái)上所討論的議題類型，大概可以分為私域議題（個(gè)人/集體議題）和公共議題，后者又包括政策性議題以及公權(quán)力運(yùn)行議題兩大類。以此作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合已有的實(shí)證研究，可以歸納出協(xié)商民主在當(dāng)前國家治理中所發(fā)揮的三重功能類型。

第一重是搭建公共通道。這里的“通道”特指個(gè)人與公共權(quán)力發(fā)生關(guān)聯(lián)的連接結(jié)構(gòu)。通道所搭載的大多是個(gè)人需求和現(xiàn)實(shí)訴求，經(jīng)由這個(gè)通道的傳遞，個(gè)人便可以獲得公共組織的救助和公共制度的保護(hù)，從而“增強(qiáng)個(gè)體對公共體系的依賴歸屬和身份認(rèn)同”張靜：《通道變遷：個(gè)人與公共組織的關(guān)聯(lián)》，《學(xué)海》，2015年第1期。。“通道”的現(xiàn)實(shí)載體在不同社會(huì)結(jié)構(gòu)下有所差別，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“通道”功能是由城鄉(xiāng)二元的各類“單位”組織承擔(dān)。隨著單位結(jié)構(gòu)的解體和功能的收縮，原本連接民眾與政府間的通道被中斷，正如亨廷頓所言的，當(dāng)政治參與的需求與政治組織化、制度化的程度不匹配時(shí)必然導(dǎo)致社會(huì)失序“社會(huì)的動(dòng)員和政治參與的擴(kuò)大日新月異，而政治的組織化和制度化卻步履蹣跚。結(jié)果，必然發(fā)生政治動(dòng)亂和騷亂。政治上的首要問題就是政治制度化的發(fā)展落后于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)變革?！眳⒁娙姞枴ず嗤㈩D：《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華、劉為譯，上海出版社2008年版，第4頁。，出現(xiàn)井噴式、非制度化的利益表達(dá)。面對這種治理困境，有些地方官員利用公共資源、以“協(xié)商民主”為名重新搭建的通道，在此稱為“公共通道”，以此定期收集民意或者做成全天候開放的制度平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)信息自下而上的順利流通。例如廣東省深圳市和重慶市墊江縣的“兩代表一委員”制度深圳市最早開始探索的是黨代表常任制，而后在此基礎(chǔ)上拓展到人大代表與政協(xié)委員，統(tǒng)稱為“兩代表一委員”?？蓞⒁婈惣蚁?、肖嘉睿：《黨代表的作用有多大——深圳市黨代表常任制的探索與思考》，《特區(qū)實(shí)踐與理論》，2010年第4期;林雪霏：《社會(huì)再組織化與代表制度的重塑——墊江“兩代表一委員”聯(lián)系群眾制度探析》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2015年第1期。，它們分別依托于常設(shè)的代表（委員）工作站或定期定點(diǎn)的接待會(huì)，由黨代表、人大代表和政協(xié)委員作為協(xié)商主體，深入城鄉(xiāng)社區(qū)去收集民眾訴求、反饋至政府職能部門并督查案件辦理情況。這種以利益表達(dá)、信息傳遞為主的協(xié)商平臺(tái)契合了社會(huì)轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實(shí)治理需求，其本質(zhì)就是地方政府動(dòng)員體制內(nèi)的資源去重構(gòu)公共通道，由此緩和干群間的矛盾，填補(bǔ)政社間的代理真空。

第二重是參與公共決策。作為社會(huì)資源的權(quán)威性分配，公共決策具有相當(dāng)廣泛的涉及面和覆蓋性，所以地方官員在影響到普通民眾切身利益的決策制定過程中，會(huì)相機(jī)甚至制度化地吸納民眾參與。例如，佛山市順德區(qū)的決策咨詢委員會(huì)制度是以專家和社會(huì)精英為參與主體的定向咨詢，它基本建立起覆蓋區(qū)-鎮(zhèn)街-社區(qū)的政策咨詢體系，邀請全國范圍內(nèi)的學(xué)者，科教文衛(wèi)等領(lǐng)域社會(huì)人士以及轄區(qū)內(nèi)黨代表、人大代表等作為在冊委員，為各類政府決策提供咨詢、調(diào)研和討論。朱亞鵬：《協(xié)商民主的制度化與地方治理體系創(chuàng)新：順德決策咨詢委員會(huì)制度的經(jīng)驗(yàn)及其啟示》，《公共行政評論》，2014年第2期。寧波市北侖區(qū)在鎮(zhèn)街之下、村社之上根據(jù)空間形態(tài)、發(fā)展階段以及居民需求劃分出包括工業(yè)園區(qū)、村居企混合以及撤村建居等六種類型“片區(qū)”，將片區(qū)內(nèi)的企業(yè)、村社以及社會(huì)組織代表集合形成區(qū)域協(xié)商議事會(huì)，不僅作為區(qū)域事務(wù)協(xié)商、矛盾化解的協(xié)調(diào)平臺(tái)，還是鎮(zhèn)街決策向下延伸的意見收集平臺(tái)黃天柱、張海航、朱朝寅：《黨組織主導(dǎo)的基層協(xié)商機(jī)制探討——以北侖區(qū)大碶街道區(qū)域議事制度為例》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2015年第3期。。對于官員而言，在決策過程中開放民眾參與盡管會(huì)增加一定的行政成本，但是收集公眾的政策偏好并將其作為決策輔助信息Beibei Tang，“Development and Prospects of Deliberative Democracy in China：The Dimensions of Deliberative Capacity Building”，Journal of Chinese Political Science，vol.19，no.2，2014，pp.115-132.，有助于提升決策的科學(xué)化程度，直接受益就是降低不當(dāng)決策可能引發(fā)的政策風(fēng)險(xiǎn)，將可能遭遇的執(zhí)行成本前置處理，間接受益則體現(xiàn)在城市的軟實(shí)力建設(shè)，通過行政體制的透明度和民主化、創(chuàng)新性和人性化的社會(huì)環(huán)境來提升地區(qū)知名度，營造良好的投資環(huán)境吳進(jìn)進(jìn)、何包鋼：《中國城市協(xié)商民主制度化的決定因素：基于36個(gè)城市的定量研究》，《政治學(xué)研究》，2017年第4期。。

操作認(rèn)知測量的是地方官員在協(xié)商民主實(shí)踐中偏好于選擇哪種操作方式問卷中第二部分第32題詢問“如果黨委政府和群眾協(xié)商對話，您比較贊成以下哪幾種方式（多選）”。該問題有十個(gè)選項(xiàng)：1、決策聽證會(huì);2、干部定期接待群眾;3、干部熱線電話;4、一般的黨務(wù)會(huì)議向群眾開放;5、在重要的黨務(wù)會(huì)議中群眾代表列席;6、信訪;7、多部門聯(lián)席協(xié)商;8、黨務(wù)政府機(jī)關(guān)定期收集群眾意見;9、通過網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)與群眾協(xié)商;10、群眾代表對黨委主要領(lǐng)導(dǎo)工作進(jìn)行年終評議。其中，“多部門聯(lián)席協(xié)商”（選項(xiàng)7）是政府內(nèi)部為打破部門分割的協(xié)商形式，不涉及國家與社會(huì)間的治理功能。此外，“2干部定期接待群眾”、“3干部熱線電話”和“6信訪”三種形式凸顯搭建公共通道功能;“1決策聽證會(huì)”、“8黨務(wù)政府機(jī)關(guān)定期收集群眾意見”和“9通過網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)與群眾協(xié)商”側(cè)重于參與公共決策功能;而“4一般的黨務(wù)會(huì)議向群眾開放”、“5在重要的黨務(wù)會(huì)議中群眾代表列席”、“10群眾代表對黨委主要領(lǐng)導(dǎo)工作進(jìn)行年終評議”則是為實(shí)踐監(jiān)督公權(quán)力的形式安排。，同時(shí)由于協(xié)商方式指向特定的治理功能，因此其分布狀況也可以視為對受訪者理念認(rèn)知層面所表現(xiàn)出來的功能偏好進(jìn)行印證本題為多選題，在處理受訪者的回答選擇時(shí)，如果選擇三種協(xié)商式?jīng)Q策操作偏好的數(shù)量相同，本文認(rèn)為無傾向性;如果選擇其中一種操作偏好的數(shù)量多于另外兩種，本文認(rèn)為被訪問者傾向于此種操作偏好;如果有兩種操作偏好的數(shù)量相同并大于另外一種，本文認(rèn)為被訪者對這兩種協(xié)商式?jīng)Q策操作具有相同偏好。。其中，一成的受訪者并未展現(xiàn)出特定的功能偏好，選擇結(jié)果在三類功能間平均分布。而在呈現(xiàn)單一偏好的受訪群體中，同樣偏好參與公共決策的占比最高，為36.37%，而搭建公共通道和監(jiān)督公權(quán)力則分別占比11.17%和14.46%。在呈現(xiàn)雙偏好的受訪群體中，包含公共議題的那兩類操作方式所占比重最高，為12.74%，而搭建公共通道與監(jiān)督公權(quán)力的比重最低，為3.25%。這個(gè)結(jié)果與上一題測量官員理念認(rèn)知狀況的結(jié)果高度吻合。由此可見，地方官員對于協(xié)商式?jīng)Q策的功能偏好，無論從理念認(rèn)知還是操作認(rèn)知上，都呈現(xiàn)相對均衡且穩(wěn)定的分布。對于“參與公共決策”功能的明顯偏好，既可以理解為地方官員認(rèn)為協(xié)商式?jīng)Q策在政策民主方面能夠發(fā)揮積極功能，也流露出他們對于提升政策民主性與科學(xué)性的迫切訴求。

四、地方官員協(xié)商功能偏好的影響因素

基于上述分析可以發(fā)現(xiàn)，地方官員對于協(xié)商民主的功能偏好，無論是從理念認(rèn)知還是從操作認(rèn)知上都呈現(xiàn)出總體相對均衡，兼有特定聚類特征的分布樣態(tài)。在此將進(jìn)一步追問，官員的哪些特征會(huì)影響他們對于協(xié)商式?jīng)Q策的功能偏好。本研究選擇了官員年齡、性別、受教育程度、單位性質(zhì)、職務(wù)級(jí)別、進(jìn)入黨政系統(tǒng)工作的方式、進(jìn)入體制年限、在現(xiàn)任職崗位工作時(shí)間、是否為黨員、是否具有“兩代表一委員”身份作為自變量，試圖從他們的個(gè)體差異、政治地位和身份、所處的組織環(huán)境以及體制化程度等多角度地探究官員協(xié)商功能偏好的影響因素。

在統(tǒng)計(jì)方法方面，由于本文中地方官員面臨的選擇是多值的，比如協(xié)商式?jīng)Q策的理念偏好有8種互斥情形，以及協(xié)商式?jīng)Q策的操作偏好有7種互斥情形，因此本文考慮使用多項(xiàng)Logit模型，采用最大似然法MLE進(jìn)行估計(jì)。需要注意的是，多項(xiàng)Logit模型無法同時(shí)識(shí)別所有的系數(shù)βk，k=1…j。為此，通常將某方案作為“參照方案”，然后令其相應(yīng)系數(shù)β1=0。此外，在多值選擇模型中，由于被解釋變量的分布必然為多項(xiàng)分布，一般不必使用穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤，但考慮到本文數(shù)據(jù)取樣自12個(gè)省份，可能為聚類樣本，因此本文仍使用聚類穩(wěn)健的標(biāo)準(zhǔn)誤。

（一）地方官員協(xié)商功能偏好在理念層面的影響因素探析

回歸分析結(jié)果如表2所示在三類治理功能中，“搭建公共通道”主要涉及的是私人或集體議題，“參與公共決策”與“監(jiān)督公權(quán)力”都指向公共議題，因而本文取“搭建公共通道”作為參照方案。但由于指定參照方案為“搭建公共通道”時(shí)，回歸模型出現(xiàn)奇異方差矩陣無法估計(jì)，因此本文指定參照方案為單一的“參與公共決策”功能偏好。，在給定其他變量的情況下，年齡、性別、受教育程度、進(jìn)入黨政系統(tǒng)工作時(shí)間對于協(xié)商式?jīng)Q策的理念偏好都沒有顯著影響。從官員的政治身份上看，中共黨員對于“搭建公共通道+參與公共決策”以及“搭建公共通道+參與公共決策+監(jiān)督公權(quán)力”方案都分別在5%和1%的水平上負(fù)顯著。具有“兩代表一委員”身份的地方官員，在10%的顯著性水平上，更不傾向于選擇“搭建公共通道+參與公共決策+監(jiān)督公權(quán)力”方案。由此可以看出，具有黨員身份和“兩代表一委員”身份的地方官員盡管沒有表現(xiàn)出對任一治理功能的顯著偏好，但都不傾向于僅從治理資源的角度理解協(xié)商民主的作用。

相對于黨的系統(tǒng)，政府、人大對于協(xié)商式?jīng)Q策的理念偏好沒有明顯傾向;政協(xié)更偏好于發(fā)揮協(xié)商民主在公共議題上的作用，數(shù)據(jù)顯示該單位的地方官員傾向于選擇“參與公共決策+監(jiān)督公權(quán)力”，而不傾向于選擇“搭建公共通道”的方案，分別在10%和1%的顯著性水平上顯著;法院檢察院與企事業(yè)單位的認(rèn)知偏好則相反，前者不傾向于對協(xié)商民主完全治理導(dǎo)向的認(rèn)知，而后者對此類認(rèn)知?jiǎng)t分別在1%和10%的顯著性水平上為正顯著。這種差異可以從組織性質(zhì)上來理解，法院檢察院是相對中立和專業(yè)性的機(jī)構(gòu)，其中官員更強(qiáng)調(diào)以法律作為履職和審判準(zhǔn)則，而企事業(yè)單位由于嵌入市場程度更深，對于協(xié)商民主的功能性用途更具有認(rèn)同感。然而，群團(tuán)組織對于協(xié)商民主在公共議題上的功能認(rèn)知是負(fù)面的，在“監(jiān)督公權(quán)力”、“參與公共決策+監(jiān)督公權(quán)力”和“搭建公共通道+監(jiān)督公權(quán)力”三種偏好組合上均呈負(fù)顯著，這在一定程度上是違背群團(tuán)組織作為特定社會(huì)群體代表的身份定位，可能源自該組織在“執(zhí)行國家政策”與“維護(hù)工人利益”定位間的沖突和糾結(jié)Gordon White，“Chinese Trade Unions in the Transition from Socialism：Towards Corporatism or Civil Society”.British Journal of Industrial Relations，Vol.34，No.3，1996，pp.433-457.。

相對于職務(wù)級(jí)別為正處的地方官員，正科、副處、正廳對于協(xié)商式?jīng)Q策理念偏好沒有明顯傾向。副科級(jí)地方官員身處與民眾打交道的第一線，他們傾向于開發(fā)協(xié)商民主的治理功能，只是明顯地排斥“搭建公共通道”，可能是考慮到以協(xié)商民主形式回應(yīng)民眾訴求成本高且效果不顯著。副廳級(jí)地方官員，在5%的顯著性水平下，同樣表現(xiàn)出對協(xié)商民主徹底的功能導(dǎo)向偏好。值得注意的是，地方官員在現(xiàn)有崗位上任職時(shí)間越長，越強(qiáng)調(diào)“搭建公共通道”功能的重要性，在選擇“搭建公共通道+公共決策”與“搭建公共通道+監(jiān)督公權(quán)力”的選項(xiàng)組合上，基本都在5%的顯著性水平上顯著。

相對于“選舉”這種進(jìn)入黨政部門工作的方式，通過“公務(wù)員考試”、“選調(diào)”、“調(diào)任”等方式進(jìn)入黨政部門工作的官員，都不傾向于開發(fā)協(xié)商民主在公共議題的作用，在“參與公共決策+監(jiān)督公權(quán)力”的選項(xiàng)組合分別在5%、10%和1%的顯著性水平下呈負(fù)顯著。后三種進(jìn)入體制的方式更強(qiáng)調(diào)地方官員自身的能力和績效，認(rèn)為協(xié)商式?jīng)Q策在組織參與、協(xié)商溝通過程中會(huì)對治理效率產(chǎn)生負(fù)向影響Simon Calmar Andersen，Jφrn Loftager，“Deliberative Democratic Governance”.Administrative Theory & Praxis，Vol.36，No.4，2014，pp.510–529.。

（二）地方官員協(xié)商功能偏好在操作層面的影響因素探析

本文指定參照方案為“搭建公共通道”，回歸分析結(jié)果如表3所示，在給定其他變量的情況下，年齡、具有“兩代表一委員”身份、進(jìn)入黨政系統(tǒng)工作的時(shí)間，這些因素對于協(xié)商式?jīng)Q策在操作上的偏好都沒有顯著影響。而教育水平越高，對于協(xié)商民主在公共議題上的治理功能越偏好，碩士及以上學(xué)歷的地方官員更傾向于“參與公共決策+監(jiān)督公權(quán)力”的選項(xiàng)組合在1%的顯著性水平上顯著。值得注意的是，地方官員任現(xiàn)職越長，在選擇協(xié)商方式時(shí)對于回應(yīng)民眾需求是有所側(cè)重的，在數(shù)據(jù)上顯示為不傾向于選擇“搭建公共通道”和“搭建公共通道+監(jiān)督公權(quán)力”以外的所有方案，基本都是在1%的顯著性水平上顯著。

就單位性質(zhì)而言，相對于黨的系統(tǒng)，人大和政協(xié)雖然都是行使代表性職能的機(jī)構(gòu)，但是人大對于協(xié)商方式的偏好更加多元，“搭建公共通道”和“參與公共決策+監(jiān)督公權(quán)力”的選項(xiàng)均在5%的水平上顯著，而政協(xié)只有在“監(jiān)督公權(quán)力”偏好是10%的顯著性水平上顯著，這與政協(xié)在理念認(rèn)知上的表現(xiàn)較為一致。企事業(yè)單位所在的地方官員廣泛接受各種治理功能的協(xié)商式?jīng)Q策形式，這點(diǎn)與其理念認(rèn)知也是吻合的，更重要的是企事業(yè)單位對于“監(jiān)督公權(quán)力”功能形式具有明顯偏好。政府與群團(tuán)組織則表現(xiàn)出理念與操作層面的背離，政府系統(tǒng)的官員對各類協(xié)商功能均未表現(xiàn)出明顯的認(rèn)知偏好，群團(tuán)組織甚至都呈負(fù)顯著，但數(shù)據(jù)顯示他們愿意接受各種治理功能的協(xié)商形式，在大多選項(xiàng)組合上都為正顯著。

相對于正處職務(wù)的地方官員，副科級(jí)官員更愿意采用改善其治理效果的實(shí)務(wù)性功能，而不是對其權(quán)力運(yùn)行構(gòu)成約束，數(shù)據(jù)顯示該層級(jí)官員在1%的顯著性水平上對于“監(jiān)督公權(quán)力”的操作形式及相關(guān)的各種選項(xiàng)組合都呈負(fù)顯著;正科級(jí)地方官員則對公共議題的操作方式有所遲疑，在1%的顯著性水平上，他們更不傾向于選擇“參與公共決策”、“搭建公共通道+監(jiān)督公權(quán)力”以及“參與公共決策+監(jiān)督公權(quán)力”的選項(xiàng)組合;至于正廳級(jí)地方官員，考慮到其職務(wù)所對應(yīng)的權(quán)力影響力，該群體并不偏好于“監(jiān)督公權(quán)力”的協(xié)商式?jīng)Q策方式，分別在1%和10%的顯著性水平下表現(xiàn)出不傾向于選擇“監(jiān)督公權(quán)力”和“參與公共決策+監(jiān)督公權(quán)力”選項(xiàng)。

相對于“選舉”這種進(jìn)入黨政部門工作的方式，通過“公務(wù)員考試”方式進(jìn)入黨政部門工作的官員在操作偏好上并沒有明顯傾向，而通過“選調(diào)”、“調(diào)任”、“軍轉(zhuǎn)”等方式進(jìn)入黨政部門工作的官員，在1%的顯著性水平下，都更傾向于選擇“搭建公共通道+監(jiān)督公權(quán)力”組合的協(xié)商形式。

五、結(jié)論

黨的十九大報(bào)告將“協(xié)商民主”定位為“我國社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢”并從路徑上強(qiáng)調(diào)要“推動(dòng)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。要想實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就要充分開發(fā)協(xié)商民主的治理功能，將其與國家治理的現(xiàn)實(shí)需求與結(jié)構(gòu)優(yōu)化緊密結(jié)合在一起，在現(xiàn)實(shí)治理情境中實(shí)現(xiàn)其體制性嵌入并發(fā)揮其獨(dú)特優(yōu)勢。為此，第一步就是要了解目前地方官員啟用協(xié)商式?jīng)Q策的功能偏好，因?yàn)檫@個(gè)龐大的群體是全面、深入推進(jìn)協(xié)商民主實(shí)踐和制度化的核心行動(dòng)者。

本文利用兩千余份針對地方官員的協(xié)商民主問卷來測量他們采用協(xié)商式?jīng)Q策時(shí)的功能偏好，包括他們更偏好在哪種治理需求下啟用協(xié)商民主，更愿意啟用哪類治理功能的協(xié)商方式兩個(gè)層面。結(jié)果表明首先，地方官員協(xié)商式?jīng)Q策的功能偏好在理念認(rèn)知與操作認(rèn)知兩個(gè)層面的測量結(jié)果高度吻合，該群體傾向于在面對公共議題時(shí)啟用協(xié)商民主。其中，官員們對于引導(dǎo)民眾參與公共政策最為偏好，這表明地方官員已經(jīng)意識(shí)到封閉式?jīng)Q策的治理困境，金字塔狀的官僚結(jié)構(gòu)不利于社會(huì)信息的向上傳導(dǎo)陳國富：《官僚制的困境與政府治理模式的創(chuàng)新》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2007年第1期。，啟用協(xié)商民主就是為了解決公共決策過程中政府的這一信息難題，通過廣泛的民意收集提升決策的合理性和合法性。同時(shí)，對議題、參與者的選擇、對協(xié)商結(jié)果的運(yùn)用，協(xié)商運(yùn)行的主動(dòng)權(quán)是掌握在政府手中，有助于確保治理的秩序性和可控性。這在一定程度上可以解釋為何官員對于搭建公共通道則未表現(xiàn)出預(yù)期的積極性，因?yàn)閷τ趥€(gè)體需求的回應(yīng)從數(shù)量上和內(nèi)容上都是不可控的，并且將額外占用地方政府的可支配財(cái)政并增加原本就已繁重的工作量，這在實(shí)證案例中是可以印證的林雪霏：《當(dāng)?shù)胤街卫眢w制遇到協(xié)商民主——基于溫嶺“民主懇談”制度的長時(shí)段演化研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2017年第1期。。