司法能為約束公權(quán)力做些什么

蔣惠嶺

【摘要】當前，我國的司法體制改革正在全面深入推開，一個公正、高效、權(quán)威的社會主義司法制度，不僅可以保障權(quán)利、維護秩序，也能更好地發(fā)揮其在制約公權(quán)力方面的作用。加強黨內(nèi)監(jiān)督是馬克思主義政黨的一貫要求，是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢。

【關(guān)鍵詞】司法制度 公權(quán)力 制約

【中圖分類號】D926 【文獻標識碼】A

我國憲法對公權(quán)力框架的基本安排

我國憲法第二條規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會……”第三條進而規(guī)定：“中華人民共和國的國家機構(gòu)實行民主集中制的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！?/p>

同時，憲法還規(guī)定了行使公權(quán)力的各類國家機關(guān)的具體職責以及相互之間的關(guān)系。此外，國家通過組織法、程序法、行為法等單行法律，具體規(guī)定了各種公權(quán)力應(yīng)當如何行使。這些法律本身都是從實證法角度對公權(quán)力的規(guī)范和約束，為實現(xiàn)公權(quán)力的人民性提供了最基本的保障。

但是，只有規(guī)范是遠遠不夠的。由于公權(quán)力自身的優(yōu)越性、權(quán)力范圍的不確定性以及公權(quán)力行使過程的復雜性，特別是權(quán)力行使主體的自主性，加之外界各種各樣復雜因素的影響，公權(quán)力在某些特定的情形下時常會出現(xiàn)超越界線、程序不公、違反目的、侵害權(quán)利等問題。盡管憲法和法律建立了各種監(jiān)督制約機制，黨政機關(guān)為避免違法用權(quán)作出了艱苦的努力，這種問題仍然時有發(fā)生。

司法機關(guān)對立法權(quán)力的作用

我國的司法機關(guān)由各級國家權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生并對它負責、受它監(jiān)督。因此，司法機關(guān)對立法機關(guān)沒有監(jiān)督制約功能。這與西方一些國家三權(quán)分立、相互制衡的政治體制有根本區(qū)別。但是，這并不能說明我國司法機關(guān)對于立法權(quán)力不會發(fā)生任何影響。按照憲法和法律規(guī)定的渠道和程序，司法機關(guān)通過自己的努力，從不同方面對提高立法質(zhì)量、完善立法體系、減少立法瑕疵、豐富立法內(nèi)涵發(fā)揮著積極作用。

第一，司法機關(guān)中的全國人大代表直接行使立法權(quán)。他們履行代表職責，反映民眾意愿，提出立法議案，開展立法論證，參加立法表決。通過這些人大代表，司法機關(guān)直接將人民的意志反映在立法之中。

第二，提出法律案。根據(jù)《立法法》規(guī)定，最高人民法院和最高人民檢察院可以向全國人民代表大會及其常務(wù)委員會提出法律案，列入會議議程，或者交給專門委員會進行審議。

第三，提出法律解釋要求。對于需要立法機關(guān)對法律的規(guī)定進一步明確具體含義的，或者法律制定后出現(xiàn)新的情況需要明確適用法律依據(jù)的，最高人民法院和最高人民檢察院可以向全國人大常委會提出法律解釋要求，由其作出法律解釋。法律解釋與法律具有同等效力。

第四，參與立法程序提出修改意見。作為立法過程中的一項重要程序，立法機關(guān)將立法草案送司法機關(guān)征詢意見。這些意見也是司法機關(guān)參與立法過程、影響立法權(quán)力的重要載體。對于與司法機關(guān)密切相關(guān)的法律草案，立法機關(guān)有時會直接委托最高人民法院或最高人民檢察院參與起草或者提供案例。

司法機關(guān)通過上述方式完成了與立法機關(guān)的互動，為立法權(quán)力的正確行使提供了有力的支持和幫助。雖然這并不屬于“制約監(jiān)督”，但它的積極作用仍然是巨大的。

一些西方國家經(jīng)常以其自身的標準衡量和評判中國司法機關(guān)與立法機關(guān)的關(guān)系，認為只要司法機關(guān)沒有“違憲審查權(quán)”，便是與法治原則不符。這種觀點無疑忽視了各國法治的歷史發(fā)展和現(xiàn)實制度安排，也是對許多未將違憲審查權(quán)賦予司法機關(guān)的國家法治狀況的重大誤解。在實踐中，立法機關(guān)、專門的憲法法院、普通法院都可以是行使憲法實施監(jiān)督權(quán)的主體。

人民法院對行政權(quán)力的監(jiān)督

雖然行政系統(tǒng)內(nèi)部建立了多層次、多渠道的監(jiān)督機制，如行政審查、行政復議、行政申訴等，但法院對行政權(quán)力的監(jiān)督仍然是世界各國普遍接受的監(jiān)督機制。

根據(jù)1989年通過的《行政訴訟法》，我國法院對行政權(quán)力的監(jiān)督，以合法性審查為原則。合法性審查原則早己確立為我國行政訴訟的基本原則，不過多年來對其界定和理解僅限于狹義，即不監(jiān)督審查行政的合理性問題。這一理解限縮了法院的審查強度，進而降低了對行政相對人的保護力度。2014年對《行政訴訟法》進行修訂之后，把行政行為“明顯不當”列入了合法性審查的范圍，作為認定行政行為違法的標準，并可以予以撤銷或部分撤銷。對“明顯不當”的行政處罰，法院還可以直接判決變更，從而大大拓展了合法性審查的范圍，加強了法院對行政權(quán)力的監(jiān)督。

關(guān)于監(jiān)督的范圍。法院對行政權(quán)力監(jiān)督的范圍，由以前的“具體行政行為”擴大到“行政行為”，去掉了“具體”二字，使司法監(jiān)督的范圍更加擴大。

一是將部分抽象行政行為納入法院的監(jiān)督范圍。由于抽象行政行為大量存在，且往往是具體行政行為作出的基礎(chǔ)和依據(jù)，直接影響依法行政水準。修訂后的《行政訴訟法》第53條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查。前款規(guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章?！边@意味著公民、組織不能直接起訴行政規(guī)范性文件，但可以間接對其提出審查要求。法院經(jīng)審查認為該行政規(guī)范性文件不合法，不作為認定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機關(guān)提出處理建議。

二是將行政協(xié)議納入法院的監(jiān)督范圍。行政協(xié)議屬于需要行政機關(guān)與行政相對人形成合意的雙方行政行為，區(qū)別于屬于單方行政行為的具體行政行為，因此在《行政訴訟法》修訂前不屬于法院的監(jiān)督范圍。修訂后的《行政訴訟法》規(guī)定，法院應(yīng)受理行政相對人“認為行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議”而提起的行政訴訟，從而將行政協(xié)議納入了受案范圍。

三是將非法定類型的一些行政行為納入法院監(jiān)督范圍。除了法律明確規(guī)定的行政處罰、行政許可、行政強制等法定類型以外，政府還采用很多其他的行政方式實施行政權(quán)力，比如發(fā)放補貼、作出承諾等，這些非法定類型的行政方式是否可訴，一直是理論與實務(wù)界爭論的焦點。在修訂后的《行政訴訟法》將受案的基本范圍劃定為“行政行為”之后，就可以在具體個案中，依據(jù)行政行為的基本內(nèi)涵，判斷非法定類型的行政方式是否屬于行政行為，從而將更多的行政權(quán)力運行方式納入法院的監(jiān)督范圍提供了制度空間。

關(guān)于裁判。經(jīng)過審理，人民法院可以作出撤銷判決、履行判決、給付判決、確認無效判決、繼續(xù)履行協(xié)議判決、變更判決。修訂后的《行政訴訟法》第73條規(guī)定，法院經(jīng)過審理查明被告依法負有給付義務(wù)的，判決被告履行給付義務(wù)。該規(guī)定確立了我國行政訴訟上的給付判決形式，也因此賦予當事人提出給付請求的權(quán)利。被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除行政協(xié)議的，人民法院判決被告承擔繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失等責任。通過對行政訴訟判決形式的完善和增加，《行政訴訟法》為監(jiān)督行政權(quán)力，保護公民、組織權(quán)益提供了更有力的渠道和機制。

解決行政案件立案難問題。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，法院在接到起訴狀時對符合行政訴訟法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當?shù)怯浟福徊挥枇傅?，?yīng)當載明不予立案的理由；對于不遵守立案登記制的，當事人可以向上級人民法院投訴，上級人民法院應(yīng)當責令改正，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

關(guān)于對非訴執(zhí)行行為的監(jiān)督。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，行政機關(guān)作出決定后，相對人在法定期間既不起訴又不履行的，行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行。雖然此時相對人己經(jīng)喪失了訴權(quán)和行政復議權(quán)利，但是喪失訴權(quán)和復議權(quán)的原因很復雜，有的還不是相對人的原因，因此法院對行政機關(guān)的非訴執(zhí)行申請要進行審查監(jiān)督。

檢察機關(guān)對行政權(quán)力的監(jiān)督

在我國，檢察機關(guān)對行政權(quán)力的監(jiān)督方式，主要體現(xiàn)在行政機關(guān)的官員濫用職權(quán)、貪污受賄等職業(yè)犯罪行為的偵查起訴方面，并通過司法裁判實現(xiàn)對犯罪行為的制裁。黨的十八屆四中全會之后，檢察機關(guān)對行政權(quán)力的監(jiān)督范圍有了很大的變化。檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。同時，探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。

為貫徹落實這一改革要求，2015年6月，經(jīng)全國人大常委會授權(quán)，自2015年7月起開展檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點，選擇北京等13個省、自治區(qū)、直轄市為試點地區(qū)，試點期限為兩年。

試點期間，檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關(guān)系，沒有也無法提起訴訟的，可以向人民法院提起行政公益訴訟。此時，人民檢察院履行職責包括履行職務(wù)犯罪偵查、批準或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等。檢察機關(guān)以公益訴訟人身份提起行政公益訴訟時，被告是生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域違法行使職權(quán)或者不作為的行政機關(guān)，以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。

在提起行政公益訴訟之前，檢察機關(guān)應(yīng)當先行向相關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責。行政機關(guān)應(yīng)當在收到檢察建議書后一個月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時書面回復檢察機關(guān)。如果行政機關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責，國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機關(guān)可以該行政機關(guān)為被告，提起行政公益訴訟，提出撤銷或者部分撤銷違法行政行為、在一定期限內(nèi)履行法定職責、確認行政行為違法或者無效等訴訟請求，并向人民法院提交國家和社會公共利益受到侵害的初步證據(jù)。

試點期間，地方人民檢察院擬決定向人民法院提起公益訴訟的，應(yīng)當先行層報最高人民檢察院審查批準。人民檢察院提起行政公益訴訟免繳訴訟費。在訴訟過程中，人民檢察院要舉證證明起訴符合法定條件，以及人民檢察院已經(jīng)履行訴前程序向行政機關(guān)提出了檢察建議，并且行政機關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責的事實。在行政公益訴訟審理過程中，作為被告的行政機關(guān)糾正違法行為或者依法履行職責而使人民檢察院的訴訟請求全部實現(xiàn)的，人民檢察院可以變更訴訟請求，請求判決確認行政行為違法，或者撤回起訴。

人民法院在審理人民檢察院提起的第一審行政公益訴訟案件時，原則上適用人民陪審制，且在該類案件審理過程中不適用調(diào)解。人民檢察院或被告有權(quán)對人民法院作出的行政公益訴訟判決、裁定依法提起抗訴或上訴，其他當事人也可以依法申請再審。

最后要特別提到的是，加強黨內(nèi)監(jiān)督是馬克思主義政黨的一貫要求，是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢。黨的執(zhí)政地位，決定了黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家各種監(jiān)督形式中是最基本的、第一位的。只有以黨內(nèi)監(jiān)督帶動其他監(jiān)督、完善監(jiān)督體系，才能為全面從嚴治黨提供有力制度保障，才能真正實現(xiàn)對公權(quán)力的制約。黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)威強、效率高、力度大、效果好，同時也應(yīng)當更加法治化。黨的十八屆六中全會研究了全面從嚴治黨的重大問題，制定了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》，修訂了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，為實現(xiàn)十八屆四中全會提出的“規(guī)范和約束公權(quán)力”提供了堅強的政治保障。

（作者為中國應(yīng)用法學研究所所長，最高人民法院高級法官）

【參考文獻】

①《習近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年。

責編/高驪 肖晗題（見習）

美編/王夢雅（見習）