行政訴訟法視野下的行政合同探析

錢宇飛

摘 要：長期以來涉及到行政主體的行政合同與民事合同之間的區(qū)分存在一定的難度，最高人民法院早在上世紀初期就開始使用行政合同，但是在實際的操作中卻又對行政合同的判斷上存在較大的問題， 2015年新《行政訴訟法》的出臺對我國行政合同的種類進行了比較明確的規(guī)定，但是行政合同與一般的民事合同不同，合同體現(xiàn)的平等雙方的意志，但是行政合同的意思中更多的受到國家公法的規(guī)制，因此這種公法與私法之間必然會存在一定的沖突，如何在現(xiàn)有的行政合同制度的基礎上，不斷的完善行政合同的制度設計，加強對行政公權(quán)力的監(jiān)督與對私權(quán)利的救濟，具有重要的意義。

關鍵詞：行政訴訟法；行政合同；公權(quán)力；救濟

一、行政合同的定義

行政合同是指行政機關為實現(xiàn)行政管理的目的，通過與行政相對人協(xié)商一致而達成的協(xié)議，行政合同的締約過程中，行政機關作為代表國家公權(quán)力的一方，往往擁有超越合同相對性的特權(quán)，這種特權(quán)是一種“行政優(yōu)益權(quán)”。在行政合同的締約或者履行的過程中，行政主體出于公共利益的需要解除合同時，行政合同相對人無法拒絕。行政合同與一般的民事合同存在較大的區(qū)別，行政合同的主體中有一方必須是行政主體，而且行政合同訂立的目的是公共利益的需求或者是社會管理的目的，在行政合同中雙方的權(quán)利與義務并不具有對等性，行政主體作為管理者，擁有行政優(yōu)益權(quán)。但是行政合同又具有合同的屬性，是雙方意思的表示，在行政合同產(chǎn)生也是雙方合意的結(jié)果。

行政合同產(chǎn)生是行政機關職能轉(zhuǎn)變的重要結(jié)果，是法治社會法治的必然結(jié)果，行政合同將公法的要素與私法的契約進行有效的結(jié)合，采用行政合同的方式，行政機關在行使行政管理或者行政職能的過程中，能夠與行政相對人進行充分的協(xié)商，雙方達成合意，能夠以一種協(xié)商的機制推動社會管理，實現(xiàn)行政管理的目的，淡化行政行為的國家強制性，有效的提升行政管理的效率，緩和社會矛盾。

二、《行政訴訟法》下的行政合同種類規(guī)定及糾紛處理存在的問題

1.行政合同種類規(guī)定

新《行政訴訟法》第12條、第60條、第78條中對于行政合同的范圍進行了比較明確的規(guī)定，但是并未采用行政合同的概念，而是稱為“行政協(xié)議”，合同作為當事人雙方意思自治的產(chǎn)物，反映的是合同雙方當事人之間的協(xié)議，行政合同中當事人一方為行政主體，行政合同的標的或者內(nèi)容涉及的是國家公權(quán)力的行使或者是國有資產(chǎn)的處分，因此不僅僅受到雙方意思的約束，更多的受到國家公法的約束。

在我國的新《行政訴訟法》中將行政合同爭議納入受案范圍，并有相應的司法解釋進行細化，《行政訴訟法》第12條中明確行政合同相對人可以向法院提起訴訟的范圍為“政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償類”的行政合同，但是隨著社會的不斷發(fā)展，行政合同的類型出現(xiàn)新的類型，如最高人民法院《關于依法平等保護非公有制經(jīng)濟促進非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展的意見》中指出政府招商引資合同、政府采購合同也為行政合同，根據(jù)當前我國的經(jīng)濟社會發(fā)展，行政合同的類型也應當不斷的擴大。

2.行政合同糾紛處理存在的問題

（1）法院重視合法性審理，忽視合同契約審理。當前的行政合同糾紛處理上，法院對于行政合同的審查上依然是從行政行為的合法性進行審查，法院在處理行政合同糾紛上首先是采用《行政訴訟法》等相關法律法規(guī)對行政合同進行審查，再運用《民事訴訟法》的規(guī)定進行行政合同的事實部分進行審核，法院這種行政合同糾紛的審理模式類似“行政合同附帶民事合同審查”訴訟，在行政合同糾紛中，行政行為與合同的契約權(quán)利義務存在滲透性，法院為了簡化糾紛處理，往往是從行政行為的合法性角度進行，而對于行政合同的契約精神、行政合同雙方在舉證責任，權(quán)利與義務的對等性上存在差別。法院注重的是對公共利益的保護，忽視行政合同相對人的私權(quán)利的維護，缺乏統(tǒng)一的審理標準，導致相同的行政合同糾紛，各地法院的處理結(jié)果不同。

（2）行政合同訴訟的受案范圍依然比較狹窄。新《行政訴訟法》中對于行政合同訴訟的受案范圍進行了規(guī)定，2015年的《司法解釋》中認為行政合同訴訟的受案范圍的基本要件是要有恒定的合同主體，合同的目標是實現(xiàn)公共利益或者是行政管理，而且合同的內(nèi)容是涉及到行政法上的權(quán)利義務。但是根據(jù)這一標準，行政活動中的目標責任書、行政獎勵等產(chǎn)生的行政合同糾紛是否屬于行政訴訟的受案范圍時卻存在一定的爭議，實踐中不同的地區(qū)法院采用的具體處理方式存在差異。

（3）行政合同訴訟的原告資格問題。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，根據(jù)行政合同提起行政訴訟的主體限定為行政合同一方的相對人，這種限定性的原告資格的規(guī)定，產(chǎn)生的問題主要在于原告的主體資格問題，在民事訴訟中原告主體資格的認定上，如果合同涉及第三人的利益，第三人可以作為原告參與訴訟，而在公益訴訟中，民事訴訟也有相應的規(guī)定。但是行政合同訴訟中對于第三人的原告資格、與行政合同有關的公益訴訟的原告資格問題，并未進行明確的規(guī)定。

三、新《行政訴訟法》背景下行政合同糾紛處理的完善對策

1.法院應完善行政合同有效性審查

在行政合同糾紛的處理上，新《行政訴訟法》中對于行政合同納入行政訴訟的受案范圍是我國行政立法的重要進步，但是由于我國關于行政訴訟的司法實踐存在不足，法院在行政合同糾紛的處理上存在較大的問題。在行政合同糾紛處理中，需要對行政行為的合法性進行審查，要對行政行為的職權(quán)合法性、程序合法性以及內(nèi)容合法性進行審查外，還應當尊重契約的精神，要充分考慮到行政合同相對人的私權(quán)利需求。

2.擴大行政合同訴訟的受案范圍

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，行政主體作為經(jīng)濟主體參與到社會經(jīng)濟交往中的次數(shù)越來越多，而且涉及的行業(yè)與范圍越來越廣，在《行政訴訟法》中擴大行政合同的受案范圍，將行政合同受案范圍進行擴大。長期以來行政訴訟的案件中行政合同受到“難以確定案由情況”的訴訟門檻的限制，導致行政合同的相對人權(quán)利受到損害而無法得到救濟，因此通過擴大受案范圍，促進合同相對人權(quán)利的維護。

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