民辦高校內(nèi)部治理機(jī)制優(yōu)化

馬燕霞　許長青

摘要：民辦高校內(nèi)部治理中普遍存在的科層管理與強(qiáng)行政弱學(xué)術(shù)的治理模式導(dǎo)致了治理結(jié)構(gòu)僵化與學(xué)校創(chuàng)造力不足等問題的出現(xiàn)。這種治理模式已難以適應(yīng)新形勢下民辦高校的長遠(yuǎn)發(fā)展，迫切需要變革現(xiàn)有模式，優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。扁平化內(nèi)部治理模式因其在理念與實(shí)踐上的優(yōu)越性凸顯其在民辦高校治理機(jī)制優(yōu)化實(shí)踐中的必要性。廣州南洋理工職業(yè)學(xué)院在實(shí)施扁平化管理與民辦高校內(nèi)部治理機(jī)制優(yōu)化方面取得了良好的階段性成果。若要進(jìn)一步提升改革成效，尚需進(jìn)一步完善董事會(huì)治理模式，建立各類專業(yè)化委員會(huì)，推行目標(biāo)績效考核，提高扁平化治理水平。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部治理；扁平化；組織結(jié)構(gòu)；治理機(jī)制

一、問題的提出

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中明確指出：“支持和規(guī)范社會(huì)力量興辦教育”，同時(shí)“必須實(shí)現(xiàn)高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展”。這為民辦高校的發(fā)展指明了方向：一方面，社會(huì)鼓勵(lì)民辦高等職業(yè)教育健康可持續(xù)發(fā)展；另一方面，民辦高等職業(yè)學(xué)校必須提高教育教學(xué)的質(zhì)量，走內(nèi)涵發(fā)展、改革發(fā)展的道路。李國年教授也指出，“高等教育發(fā)展從外延式向內(nèi)涵式轉(zhuǎn)變，是高等教育發(fā)展方式演進(jìn)的一般趨勢，體現(xiàn)高等教育發(fā)展方式的階段性規(guī)律?！盵1]質(zhì)量來自哪里？其中一個(gè)重要的保障就是大學(xué)治理。2017年3月教育部等五個(gè)部門出臺(tái)的《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》明確指出，“高校根據(jù)辦學(xué)實(shí)際需要和精簡、效能的原則，自主確定教學(xué)、科研、行政職能部門等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備，鼓勵(lì)高校推進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)取消行政級(jí)別的試點(diǎn)，管理人員實(shí)行職員制”。高等教育的發(fā)展取消行政級(jí)別、職員制管理本質(zhì)上是一種“扁平化管理”理念。筆者以為，扁平化管理是優(yōu)化民辦高校內(nèi)部治理機(jī)制的重要途徑，是一場創(chuàng)新性變革。優(yōu)化民辦高校治理機(jī)制，引進(jìn)全新的治理結(jié)構(gòu)，這對于消除傳統(tǒng)管理的弊端和局限，推動(dòng)觀念創(chuàng)新，激活管理機(jī)制，最大限度地重新煥發(fā)民辦高校的體制機(jī)制優(yōu)勢，從而促進(jìn)其轉(zhuǎn)型走內(nèi)涵式發(fā)展道路具有重要意義。民辦高校內(nèi)部治理機(jī)制涉及其內(nèi)部多方利益關(guān)系協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與制度設(shè)計(jì)和安排。具體而言即指民辦高校內(nèi)部的“領(lǐng)導(dǎo)管理制度、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及其責(zé)任范圍和相互關(guān)系的總稱，是高校內(nèi)部各利益主體參與學(xué)校重大決策的結(jié)構(gòu)和過程?！盵2]民辦高校內(nèi)部治理機(jī)制的內(nèi)涵和本質(zhì)在于“治理”二字，有別于側(cè)重如何執(zhí)行決策的“管理”，“治理”更側(cè)重于設(shè)計(jì)與構(gòu)建決策結(jié)構(gòu)和運(yùn)作過程。我國學(xué)界對高校內(nèi)部治理的研究起步較晚，真正進(jìn)入學(xué)術(shù)界視野的在2010年《教育發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布實(shí)施之后。發(fā)展至今，學(xué)界關(guān)于高校內(nèi)部治理的研究成果大致可分為以下幾類：一是分析我國高校內(nèi)部治理體系的現(xiàn)狀及問題并深入探析問題根源所在；二是對國內(nèi)外高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行對比研究，在優(yōu)劣比較中分析可資借鑒的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)；三是經(jīng)分析原因與借鑒研究，探索優(yōu)化高校內(nèi)部治理體系的策略；四是將其他領(lǐng)域的實(shí)踐與理論成果引入高校內(nèi)部治理體系的研究中；五是通過介紹和研究某些高校的具體實(shí)踐，充實(shí)國內(nèi)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的應(yīng)用性和實(shí)踐性。[3]但現(xiàn)有文獻(xiàn)從權(quán)力配置的扁平化視角來單獨(dú)或重點(diǎn)分析民辦高校內(nèi)部治理及對民辦高校內(nèi)部治理隱藏的深層次問題進(jìn)行深入挖掘的研究成果較少，這就成為了本研究的切入點(diǎn)。

二、民辦高?，F(xiàn)有治理機(jī)制存在的問題

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的縱深發(fā)展，以及國家法律法規(guī)尤其是教育體制機(jī)制的不斷完善，占據(jù)我國高等教育半壁江山的民辦高等教育，在良好的社會(huì)環(huán)境下獲得了長足發(fā)展，教育成就顯著，但是從現(xiàn)實(shí)與國際比較來看，其發(fā)展態(tài)勢不盡如人意，究其原因，既有外部原因，也有民辦高校內(nèi)部治理因素，民辦高?，F(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)仍然存在著許多突出的問題。

1.科層管理導(dǎo)致組織結(jié)構(gòu)僵化。以行政權(quán)利為核心的科層制管理是公辦高校一種明顯的管理體制，現(xiàn)今大部分民辦高校也沿用了這種組織結(jié)構(gòu)?？茖又剖墙鹱炙降慕M織管理機(jī)構(gòu)，其特點(diǎn)是穩(wěn)固性強(qiáng)，機(jī)構(gòu)部門既分工明確又重疊繁瑣，發(fā)展到后期的直接體現(xiàn)便是使得機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事，職責(zé)不明，權(quán)利不清。此外，工作流程太長，各項(xiàng)事務(wù)太過繁雜、瑣碎，也造成了很多不必要的資源浪費(fèi)，整個(gè)管理過程與管理體制僵化不活，這樣的組織結(jié)構(gòu)基本上喪失了應(yīng)有的活力。[4]民辦高校套用這種組織結(jié)構(gòu)，在其發(fā)展初期規(guī)模較小的時(shí)候還能夠發(fā)揮著很大的作用，也表現(xiàn)出相對較大的穩(wěn)定性，但是隨著學(xué)校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，這種穩(wěn)定性就會(huì)僵化成阻滯民辦高校管理體制優(yōu)化發(fā)展的負(fù)面力量。

2.強(qiáng)行政、弱學(xué)術(shù)致使學(xué)術(shù)創(chuàng)造力萎縮。學(xué)科發(fā)展、專業(yè)建設(shè)、教師水平直接關(guān)系到一所高校的辦學(xué)質(zhì)量，而不同專業(yè)、不同學(xué)科、不同院系在這三方面的資源配置是不盡相同的。因此，不同院系在學(xué)科、專業(yè)、教師等方面的管理方式上應(yīng)保有與自身相適應(yīng)的一些特性，而許多民辦高校在人員編制、機(jī)構(gòu)設(shè)置上的現(xiàn)狀則是不能平衡行政化管理與學(xué)術(shù)性創(chuàng)造之間的關(guān)系。一方面，行政人員在民辦高校權(quán)利結(jié)構(gòu)中不僅人數(shù)多而且分量重，而他們往往又因行政事務(wù)繁多導(dǎo)致沒有更多精力兼顧教學(xué)和科研事業(yè)的發(fā)展，但與此同時(shí)他們又對教師課堂教學(xué)、學(xué)術(shù)活動(dòng)、職稱評定、科研申報(bào)等多個(gè)環(huán)節(jié)都有評定話語權(quán)，間接促使許多教師疲于應(yīng)對各種行政事務(wù)，使得教師在教學(xué)科研方面的積極性下降，學(xué)術(shù)創(chuàng)造力也不斷萎縮；另一方面，擁有決策權(quán)的高層行政人員在制定各種規(guī)章制度的時(shí)候或出于統(tǒng)一管理等因素，并不會(huì)過多考慮各院系的實(shí)際情況，不同院系對每項(xiàng)規(guī)章制度的耐受力畢竟不一，在行政化傾向嚴(yán)重的話語情境下，院系作為二級(jí)單位也沒有太多的話語權(quán)，容易導(dǎo)致各院系疲于應(yīng)付執(zhí)行各項(xiàng)行政指令，最終遏制了各院系根據(jù)自身學(xué)科、專業(yè)特色規(guī)劃長遠(yuǎn)發(fā)展的主動(dòng)性與積極性；再一方面，一些民辦高校的決策權(quán)過多集中于校級(jí)層面，而學(xué)校為了擴(kuò)大社會(huì)影響力，一時(shí)做法有失偏頗，將優(yōu)質(zhì)資源配置到優(yōu)勢院系或校級(jí)硬件的建設(shè)中，以期打造出優(yōu)勢學(xué)科和品牌專業(yè)，導(dǎo)致各院系的教學(xué)科研設(shè)備資源配置偏低，也必然會(huì)犧牲個(gè)別弱勢院系的利益，導(dǎo)致學(xué)校整體發(fā)展失衡。[5]

3.部門間涇渭分明，缺乏協(xié)調(diào)合作。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的分工越來越細(xì)化也越來越精確，運(yùn)作成熟的政府管理部門，在長期的管理實(shí)踐過程中，已經(jīng)形成了分工細(xì)化、流程規(guī)范、職責(zé)分明的運(yùn)作格局。高校，包括民辦高校基本上是參照政府部門的設(shè)置情況，絕大多數(shù)都以職能部門來劃分工作職責(zé)。這些職能部門分工明晰，這種明確的分工使得各部門之間涇渭分明，同樣不可逆轉(zhuǎn)的是，部門之間的協(xié)調(diào)運(yùn)作也在逐漸降低。民辦高校與公辦高校，與政府部門畢竟存在本質(zhì)上的不同，簡單照搬這種細(xì)化職能部門職責(zé)的管理模式會(huì)讓民辦高校在管理實(shí)際工作中出現(xiàn)許多弊端?，F(xiàn)實(shí)中，民辦高校因?yàn)槿藛T較公辦高校少的原因，很多事務(wù)與工作需要交叉進(jìn)行或配合開展，但又因?yàn)樵谠O(shè)置機(jī)構(gòu)時(shí)明確了各部門的分工，同時(shí)也未注意設(shè)立供各職能部門與各教學(xué)單位相互溝通交流的平臺(tái)，以致在實(shí)際操作中各部門各司其職，以完成本部門分內(nèi)事務(wù)為要，一旦出現(xiàn)需要交叉完成的復(fù)雜任務(wù)時(shí)，時(shí)有互相推諉的現(xiàn)象發(fā)生，因此往往顯得相對封閉，部門間缺少默契配合與協(xié)調(diào)運(yùn)作，嚴(yán)重影響了工作的執(zhí)行效率。這種封閉僵化的職責(zé)分工延伸至教學(xué)院系當(dāng)中，更容易導(dǎo)致學(xué)術(shù)壁壘的形成，每個(gè)院系都各自為政，甚至相互推諉，這不但不利于學(xué)術(shù)的健康發(fā)展以及各學(xué)科知識(shí)的創(chuàng)新與整合，還嚴(yán)重阻礙著跨學(xué)科的交流發(fā)展，影響學(xué)校培養(yǎng)優(yōu)秀的復(fù)合型人才。

三、民辦高校內(nèi)部治理機(jī)制優(yōu)化的必要性與扁平化管理的優(yōu)越性

當(dāng)前民辦高校在綜合發(fā)展上受到各種局限，不可否認(rèn)是由多種內(nèi)外因素所致，但究其深層原因，根本仍在于民辦高?，F(xiàn)有內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在種種弊端，是民辦高校在長期的發(fā)展中忽視了同時(shí)優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)所引發(fā)的必然后果。鑒于此，只有從優(yōu)化民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面著手，才能盡快讓當(dāng)前深陷管理和發(fā)展困境的民辦高校走出泥潭，為民辦高等教育長遠(yuǎn)發(fā)展注入新的生機(jī)和活力。

1.優(yōu)化民辦高校內(nèi)部治理的必要性。第一，民辦高校內(nèi)部治理機(jī)制優(yōu)化是其加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的客觀要求。當(dāng)前民辦高校辦學(xué)正處在國內(nèi)外環(huán)境復(fù)雜變化的嚴(yán)峻形勢下，面臨來自外部和內(nèi)部的雙重生存壓力。辦學(xué)成本不斷上升，生源持續(xù)減少、高校適齡生源出境留學(xué)增多、大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)質(zhì)量低下等外在壓力擠壓著民辦高等教育的發(fā)展空間，民辦高校尤其是民辦高職院校，正面臨著急劇的兩極分化。內(nèi)部則面臨著如何提升辦學(xué)水平，強(qiáng)化內(nèi)涵建設(shè)，彰顯辦學(xué)特色，提高辦學(xué)核心競爭力等問題。重重壓力之下，民辦高校的創(chuàng)新發(fā)展，首要的就是進(jìn)行自身治理體系的改革。只有革除內(nèi)部發(fā)展中形成的行政化、同質(zhì)化等弊病，探索建立一個(gè)既符合教育發(fā)展規(guī)律的又適合于現(xiàn)代大學(xué)制度要求的新的管理模式、新的辦學(xué)模式，激發(fā)辦學(xué)活力和教職員工干事創(chuàng)業(yè)的熱情，才能實(shí)現(xiàn)立德樹人的本質(zhì)發(fā)展。第二，民辦高校內(nèi)部治理機(jī)制優(yōu)化是轉(zhuǎn)變組織管理理念，順應(yīng)外部環(huán)境變化的客觀需要。當(dāng)前，全面深刻的變革之下，復(fù)雜的教育領(lǐng)域內(nèi)外部環(huán)境嚴(yán)重考驗(yàn)著民辦高校組織結(jié)構(gòu)的應(yīng)對能力。如想要在激烈的競爭中獲得博弈優(yōu)勢，民辦高校必須根據(jù)權(quán)變理論準(zhǔn)確、快速而有力回應(yīng)對外部環(huán)境的需求。在知識(shí)經(jīng)濟(jì)、信息時(shí)代背景下，面對教育領(lǐng)域簡政放權(quán)、高校去行政化、管理理念變化、同質(zhì)化競爭激烈等內(nèi)外部環(huán)境的多重變化，傳統(tǒng)的“金字塔”式層級(jí)結(jié)構(gòu)已無法靈活應(yīng)對，需要?jiǎng)?chuàng)新內(nèi)部框架結(jié)構(gòu)以提高組織績效。第三，民辦高校內(nèi)部治理機(jī)制優(yōu)化是落實(shí)簡政放權(quán)，推進(jìn)“去行政化”的必然手段。時(shí)下，高校管理的行政化弊端日益凸顯，官本位思想濃厚，行政人員追逐級(jí)別，高校運(yùn)行偏離了原本的辦學(xué)軌道，變得越來越像辦政府衙門。如前所述，民辦高校行政科層化管理傾向嚴(yán)重，模式上照搬政府部門、公辦高校的行政級(jí)別，施行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制管理，“金字塔式”架構(gòu)層級(jí)間隸屬明晰，一級(jí)管理一級(jí)。多層級(jí)管理結(jié)構(gòu)容易形成多頭領(lǐng)導(dǎo)，各職能部門的輻射范圍也較小，這種模式在某種程度上泛化了行政權(quán)力。甚至套用行政思維來辦學(xué)，直接導(dǎo)致高校追求近期業(yè)績，注重外延發(fā)展，忽視內(nèi)涵建設(shè)，嚴(yán)重影響了資源配置效率，導(dǎo)致競爭能力與教育水平低下。民辦高校濃厚的行政化傾向已經(jīng)隨著其辦學(xué)條件的嚴(yán)苛而嚴(yán)重影響著學(xué)校的整體發(fā)展，因此，去除民辦高校的這一行政化狀況變得勢在必行且迫在眉睫。當(dāng)然，需要強(qiáng)調(diào)的是，“去行政化”并非去除行政管理，而是應(yīng)該尊重科學(xué)的教育規(guī)律推行行政改革，貫徹專家治校、教授治學(xué)的理念，取消民辦高校內(nèi)部行政級(jí)別，推行“二級(jí)學(xué)院”制，以服務(wù)口徑為準(zhǔn)繩整合行政職能部門，分離行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力，適當(dāng)下移權(quán)力重心，嘗試構(gòu)建制衡權(quán)力運(yùn)行的完善機(jī)制。[6]因此，優(yōu)化內(nèi)部治理，對學(xué)校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革是順應(yīng)教育簡政放權(quán)和高校去行政化的必然選擇，也是民辦高校辦學(xué)特色、辦出水平的有效途徑。

2.扁平化管理對民辦高校優(yōu)化治理體系的作用。在現(xiàn)代企業(yè)管理理論中，扁平化管理因其高效性而廣受青睞。越來越多的高等教育管理者在不斷探索高校行政管理的實(shí)踐與理論時(shí)關(guān)注到了扁平化管理的優(yōu)越性。

其一，扁平化管理更有利于民辦高校擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模。日益擴(kuò)大的辦學(xué)規(guī)模決定了民辦高校對其內(nèi)部治理體制的要求越來越高，因?yàn)殡S著一所學(xué)校辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大，其復(fù)雜和繁多的工作量也一定會(huì)隨之增加，這種現(xiàn)實(shí)更需要各部門之間的相互協(xié)調(diào)與通力合作。民辦高等職業(yè)學(xué)校原有的層級(jí)管理模式流程拖沓、結(jié)構(gòu)繁瑣，管理效率低下。隨著民辦高校辦學(xué)層次與辦學(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，其組織結(jié)構(gòu)也會(huì)跟著發(fā)生很大的改變，而這時(shí)的組織結(jié)構(gòu)應(yīng)該如何變革，這是每我們必須面對的現(xiàn)實(shí)問題。扁平化管理模式最大的優(yōu)勢就是借助這種變革的良好時(shí)機(jī)，對管理者責(zé)、權(quán)、利進(jìn)行的合理分配，在全面提高管理者的綜合素質(zhì)與整體水平之后，不但可以減少管理人員，而且還可以實(shí)現(xiàn)高效管理。因此，經(jīng)過變革后的扁平化組織結(jié)構(gòu)更有利于擴(kuò)大了辦學(xué)規(guī)模的民辦高校的發(fā)展。

其二，扁平化管理更有利于降低成本，提高管理效益與效率。隨著教育領(lǐng)域的深化改革，傳統(tǒng)的管理體制與新形勢下民辦高校的發(fā)展要求已不相適應(yīng)。新的發(fā)展要求民辦高校引進(jìn)新的治理理念以優(yōu)化內(nèi)部體系。扁平化管理有利于簡化、規(guī)范管理工作流程，對于規(guī)范化管理，保障運(yùn)行機(jī)制的合理化協(xié)調(diào)運(yùn)作都是一種有益嘗試。對民辦高校內(nèi)部管理而言，它能更有效地去除消極因素，提高整體管理效能。以節(jié)省冗余的中間環(huán)節(jié)為核心手段，促使組織結(jié)構(gòu)的反應(yīng)速率變得更快速，從而向管理要效益，就是扁平化的最終管理目標(biāo)，它使管理變得更具人性色彩，且更加現(xiàn)代化。傳統(tǒng)的科層級(jí)管理結(jié)構(gòu)的劣勢則在于各個(gè)部門既具有相對獨(dú)立的行政權(quán)，部門內(nèi)部的上下隸屬關(guān)系又十分明確，強(qiáng)化管制，辦一件事時(shí)極容易因?yàn)槟骋徊块T而導(dǎo)致整體在某一環(huán)節(jié)“卡殼”。實(shí)施扁平化管理則可以弱化管制束縛，減少結(jié)構(gòu)內(nèi)部過于形式化的行政管理，提高辦事效率，改善管理水平，降低成本的同時(shí)提高效率。因此，扁平化管理改革既是民辦高校管理體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，又是其積極探索高等教育制度現(xiàn)代化的主動(dòng)作為。

其三，扁平化管理更有利于培養(yǎng)復(fù)合型的高素質(zhì)人才。扁平化管理理念不僅只是打破組織結(jié)構(gòu)的上下隸屬層次，也是建立一種組織內(nèi)部人人平等的關(guān)系。扁平化管理模式是在組織結(jié)構(gòu)層面上盡可能地將決策權(quán)轉(zhuǎn)向組織結(jié)構(gòu)的基層，讓基層部門在一定范圍內(nèi)自由發(fā)展，擁有較為充分的自決權(quán)。這種開放式、責(zé)權(quán)明確的模式更利于激發(fā)基層組織每位員工的工作積極性以及他們的主觀能動(dòng)性，讓整個(gè)學(xué)校在整體操作與全局運(yùn)作方面可以更好地合作互動(dòng)，持久創(chuàng)新，從而提高教學(xué)的質(zhì)量與服務(wù)的水準(zhǔn)，更多優(yōu)秀的具有高素質(zhì)的職業(yè)人才自然而然就會(huì)涌現(xiàn)出來。扁平化管理落實(shí)到個(gè)人層面，教職員工不以職務(wù)而是以職責(zé)區(qū)分，因此每個(gè)教職員工都有明確的工作內(nèi)容和工作任務(wù)。[7]這種結(jié)構(gòu)對其組織以外的人，也就是對學(xué)生而言，最大的便利就是學(xué)生要辦什么事就知道找什么部門以及找什么崗位的老師，因?yàn)榇_定而顯得快捷，大幅度提高了服務(wù)效能。因此，這種結(jié)構(gòu)既可以為教師提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，也能夠保障為學(xué)生提供優(yōu)質(zhì)的教育，為學(xué)校培養(yǎng)高素質(zhì)的綜合型人才提供了有效的制度保障。其四，扁平化組織結(jié)構(gòu)對于民辦高校管理具有極大的適切性。目前，我國大多民辦高校在管理上沿襲集權(quán)型體制，學(xué)校內(nèi)部管理權(quán)力傾向于校級(jí)層面，重心在一級(jí)管理，在管理方式上按照統(tǒng)一政策實(shí)行統(tǒng)一管理和統(tǒng)一分配，專業(yè)和學(xué)科意識(shí)淡漠，認(rèn)識(shí)不到這種結(jié)構(gòu)造成的學(xué)科之間、專業(yè)之間的差異鴻溝以及專業(yè)、學(xué)科建設(shè)發(fā)展的不平衡性，最終歸結(jié)為二級(jí)院系等教學(xué)、科研單位大多僅擁有極少的自主權(quán)。而高校的應(yīng)有之意是學(xué)術(shù)自由，對應(yīng)在管理上應(yīng)該更注重學(xué)術(shù)權(quán)威，或者起碼也應(yīng)該是行政權(quán)威與學(xué)術(shù)權(quán)威互相平衡。扁平化管理模式因?yàn)槠浣M織結(jié)構(gòu)的特性使得高校內(nèi)部管理重心可以下移至二級(jí)院系，也就是讓高校內(nèi)部的二級(jí)院系等教學(xué)單位落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)，充分保障學(xué)術(shù)自由，平衡行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力，樹立專家、教授治學(xué)辦學(xué)的權(quán)威，與民辦高校管理具有更強(qiáng)的適切性。這種適切性還表現(xiàn)在：在扁平化管理模式基礎(chǔ)上，以學(xué)科為紐帶，按學(xué)科群分類，促使其架構(gòu)適應(yīng)于高校的學(xué)術(shù)組織特性，便于大力整合各類教學(xué)資源，優(yōu)化資源配置，并且能夠靈活根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)整學(xué)科布局，從而形成一批具有較強(qiáng)實(shí)力和特色的新興學(xué)科、優(yōu)勢學(xué)科，在增強(qiáng)學(xué)科創(chuàng)新能力的基礎(chǔ)上為地方產(chǎn)業(yè)提供強(qiáng)有力的支撐。[8]

四、廣州南洋理工職業(yè)學(xué)院內(nèi)部治理機(jī)制優(yōu)化的案例分析

廣州南洋理工職業(yè)學(xué)院（以下簡稱“南洋理工”）是經(jīng)廣東省人民政府批準(zhǔn)、國家教育部備案的省屬全日制普通高等學(xué)校。學(xué)校以“創(chuàng)百年學(xué)府，育產(chǎn)業(yè)精英”為愿景與使命，遵循“育人立校，質(zhì)量興校，人才強(qiáng)校，特色榮校，制度治?！钡霓k學(xué)理念，立足廣州、面向珠三角、服務(wù)廣東，主動(dòng)適應(yīng)珠三角產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，深入推進(jìn)基于“產(chǎn)教融合、校企合作、工學(xué)結(jié)合、頂崗實(shí)習(xí)”的人才培養(yǎng)模式改革，致力于培養(yǎng)“德才兼?zhèn)?，技能突出，全面發(fā)展”的應(yīng)用型、高素質(zhì)技術(shù)技能人才。 近年來，學(xué)校大力推進(jìn)由外延式發(fā)展向內(nèi)涵式發(fā)展的轉(zhuǎn)變，實(shí)施以扁平化管理為特點(diǎn)的學(xué)校內(nèi)部治理體制改革，大大地提高了管理的效能，提高了整個(gè)學(xué)校的辦學(xué)實(shí)績。

1.全面調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，把管理層次縮減并實(shí)現(xiàn)最合理配置。優(yōu)化民辦高校內(nèi)部治理體系對于解決其現(xiàn)行管理體制與適應(yīng)內(nèi)外環(huán)境變化的諸多不適應(yīng)與沖突問題有實(shí)際性決定作用，而實(shí)施扁平化管理是創(chuàng)新高校治理體系內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的一種有益嘗試。扁平化管理具體而言即“橫向大部制，縱向扁平化”。大部制即大部門制，是民辦高校改革行政管理體制、優(yōu)化內(nèi)部治理體系的一種結(jié)果。大部制這一新型的組織結(jié)構(gòu)形式，較之于科層制更能適應(yīng)復(fù)雜化和帶有許多不確定性的外部環(huán)境。主要優(yōu)勢在于：通過整合職能相近的部門為一體以應(yīng)對外部日益多元化、復(fù)雜化的需求；大部制通過部門整合、權(quán)力下移等多種方式減少行政部門數(shù)量，提高管理效能。因其橫向性結(jié)構(gòu)與扁平化管理特征，大部制內(nèi)部架構(gòu)協(xié)調(diào)度高，同時(shí)具備了機(jī)構(gòu)調(diào)整的靈活性以及大框架的穩(wěn)定性，能夠以不變應(yīng)萬變的姿態(tài)靈活應(yīng)對外部環(huán)境的變化。其目標(biāo)在于通過簡政放權(quán)、精簡機(jī)構(gòu)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，降低行政管理成本，實(shí)現(xiàn)行政管理的高效能。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，該校原有縱向?qū)W校行政教輔機(jī)構(gòu)15個(gè)、系部11個(gè)，層級(jí)較多，責(zé)權(quán)利配置不合理，基層人員積極性不高；橫向機(jī)構(gòu)職能設(shè)置交叉、重合，分工過細(xì)、存在部門壁壘、協(xié)同創(chuàng)新困難，整體作戰(zhàn)及應(yīng)急處置能力不足。要解決以上問題，學(xué)校管理層緊密依據(jù)外部環(huán)境的變化對組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)做出適應(yīng)性調(diào)整，優(yōu)化內(nèi)部治理，著力構(gòu)建精干、靈活、高效的結(jié)構(gòu)體系，強(qiáng)化整體應(yīng)對能力，即探索扁平化管理。南洋理工實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，校董事會(huì)具有最高決策權(quán)，但在權(quán)力運(yùn)行上存在兩個(gè)突出的問題：一個(gè)是行政權(quán)力大小自院長、副院長、各職能處（室）、各教學(xué)系（部）及主要直屬單位依次降序；另一個(gè)是該校行政機(jī)構(gòu)臃腫、管理層次過多。鑒于這些明顯的弊端，學(xué)校從“向管理要效益”的目標(biāo)出發(fā)，以扁平化管理為理念精簡機(jī)構(gòu)。按照扁平化管理的改革思路，通過調(diào)整、精簡行政教輔機(jī)構(gòu)和教學(xué)單位，優(yōu)化各職能部門的行政效能，合并業(yè)務(wù)功能相近、工作性質(zhì)類似的機(jī)構(gòu)，令其合署辦公。將原有的15個(gè)行政教輔機(jī)構(gòu)合并、優(yōu)化為“五部一館一院”7個(gè)職能部門，即行政黨群部、教務(wù)科研部、人力資源部、學(xué)生發(fā)展部、合作交流部、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)學(xué)院、圖書館。合并重組后的“五部一館一院”的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不設(shè)行政級(jí)別，沒有科級(jí)和副科級(jí)，其工作人員待遇按輔導(dǎo)員職級(jí)制和行政教輔人員職級(jí)制定級(jí)定檔，實(shí)行扁平化管理。同時(shí)，學(xué)校實(shí)行專業(yè)二級(jí)學(xué)院為核心的學(xué)院制，將現(xiàn)有11個(gè)系（部）合并、優(yōu)化為“六院一部”7個(gè)教學(xué)機(jī)構(gòu)，即建筑工程學(xué)院、經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院、機(jī)電與汽車學(xué)院、電子信息學(xué)院、服裝與設(shè)計(jì)學(xué)院、外國語學(xué)院、通識(shí)教育部，讓人才培養(yǎng)和教育教學(xué)工作的責(zé)任、權(quán)力、重心向二級(jí)學(xué)院下移。

2.平衡行政與學(xué)術(shù)的權(quán)力資源配置。民辦高校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)改革的其中一個(gè)重要環(huán)節(jié)是組織內(nèi)部各種權(quán)責(zé)的分配。行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力構(gòu)成了高校內(nèi)部最基礎(chǔ)的權(quán)力形式，他們在高校組織結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著各自的功能。需要引起注意的一點(diǎn)是，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力在高校內(nèi)長期并存著，也就意味著其中一種權(quán)力并不可能取代另一種權(quán)力。南洋理工職業(yè)學(xué)院對扁平化管理的實(shí)施是力求實(shí)現(xiàn)科學(xué)性，力求從校情出發(fā)，把科學(xué)性放在最重要的位置上考慮。因此，在資源配置上，學(xué)校以學(xué)術(shù)為主導(dǎo)，使行政規(guī)模變小，做大教學(xué)科研，但“小行政”不會(huì)成為“弱行政”，而要成為“強(qiáng)行政”，使得學(xué)校各項(xiàng)管理力求從“權(quán)責(zé)不清”到“權(quán)責(zé)明確”，讓“政出多門”變?yōu)椤敖y(tǒng)一決策”，轉(zhuǎn)化“多頭管理”為“集中指導(dǎo)”，實(shí)現(xiàn)從“管理為主”到“服務(wù)為主”的轉(zhuǎn)變。為提高學(xué)校的學(xué)術(shù)氛圍和科研水平，學(xué)校著手籌建相應(yīng)的科研機(jī)構(gòu)，如華南民辦教育研究中心、科技與金融協(xié)同創(chuàng)新中心等，構(gòu)建科研平臺(tái)，建立科研激勵(lì)機(jī)制，極大地提高了學(xué)校教師從事教學(xué)科研的積極性。[9]

3.調(diào)整與重構(gòu)二級(jí)管理職權(quán)。如何有效劃分管理層次是民辦高校設(shè)計(jì)科學(xué)合理的組織結(jié)構(gòu)的重心。行政權(quán)力方面，一方面必須明確管理層級(jí)及各層級(jí)的職能范圍；另一方面，學(xué)術(shù)權(quán)力權(quán)責(zé)也需明確。管理層次劃分這方面的經(jīng)驗(yàn)，在推行扁平化管理體制與機(jī)制改革的過程中，我國許多大型企業(yè)所積累的豐富經(jīng)驗(yàn)與先進(jìn)做法，都值得民辦高校推行扁平化管理改革時(shí)吸收與借鑒。扁平化管理的本質(zhì)是上層授予下級(jí)單位更多權(quán)限，以平等化激發(fā)基層單位生發(fā)出更多的主動(dòng)性與積極性。推及到高校便是大膽推行校、院二級(jí)管理體制。如此做法的好處是同時(shí)釋放雙方的正能量，一則學(xué)校能夠?qū)⒏嗑Ψ旁谌职l(fā)展層面的頂層設(shè)計(jì)、重大決策、總體規(guī)劃、方針政策、爭取社會(huì)各界支持、多渠道籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)等方面。二則可以讓學(xué)校的各院系更充分地發(fā)揮學(xué)術(shù)管理重心的作用，集中最重要的力量、組成最精干的團(tuán)隊(duì)專注于教學(xué)質(zhì)量的提升，聚焦于科研水平的提高。這種扁平化的管理體制最主要的目的就是讓權(quán)力重心下移到二級(jí)學(xué)院，這讓學(xué)校組織結(jié)構(gòu)趨于扁平化的改革模式，其最大的意義不僅僅是讓中間管理層次減少，更重的是讓學(xué)校獲得最大化的辦學(xué)自主權(quán)。在改革中，南洋理工職業(yè)學(xué)院貫徹依法辦學(xué)、科學(xué)決策、民主管理的總原則，學(xué)校的組織結(jié)構(gòu)改革嚴(yán)格按扁平化的管理模式，全面推行校、院二級(jí)管理體制，初步建立起學(xué)術(shù)與行政權(quán)力的協(xié)調(diào)機(jī)制，使學(xué)校在開展教學(xué)科研項(xiàng)目及校企合作方面有了更大的自主權(quán)。同時(shí)二級(jí)院系在提升了自主管理權(quán)后可以設(shè)定多層次目標(biāo)，實(shí)施目標(biāo)管理責(zé)任制以保障扁平化管理的切實(shí)貫徹，讓二級(jí)學(xué)院不但擁有人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究、服務(wù)社會(huì)以及文化創(chuàng)新等種職能，而且擁有與之完全相匹配的人力、物力、財(cái)力，這種責(zé)、權(quán)、利有機(jī)結(jié)合的治理模式，不但充分激發(fā)了基層的創(chuàng)造積極性，而且保證了學(xué)校整體上下更富有創(chuàng)造力與發(fā)展力。

廣州南洋理工職業(yè)學(xué)院治理機(jī)制的優(yōu)化與改革取得了可喜成績，但是學(xué)校改革并不是一蹴而就的，改革仍在持續(xù)進(jìn)行之中。為鞏固和提高改革成效，學(xué)校提出了以下幾項(xiàng)制度保障措施以確保改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

1.依法治校，完善董事會(huì)治理模式。董事會(huì)（理事會(huì)）在民辦高校的現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)中舉足輕重，通常重大事項(xiàng)均由其做出決策，校長在民辦高校行政管理中扮演著重要的橋梁角色，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)董事會(huì)（理事會(huì)）、各二級(jí)學(xué)院與各職能部門的各項(xiàng)工作，對整個(gè)學(xué)校的資金投入、頂層設(shè)計(jì)、體制改革、人才培養(yǎng)、全局發(fā)展等項(xiàng)目形成集體決議，并負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)與施行。但是，因?yàn)楝F(xiàn)在的法律還沒有準(zhǔn)確界定學(xué)校及董事會(huì)的相關(guān)權(quán)利、義務(wù)，對民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)的描述也不夠具體。[10]因此，民辦高校在實(shí)際的辦學(xué)過程中難免會(huì)出現(xiàn)一些權(quán)責(zé)不清的問題?！睹褶k教育促進(jìn)法》明確規(guī)定，民辦高校董事會(huì)（理事會(huì)）應(yīng)由出資方及校長、教師代表、職工代表等人員構(gòu)成，這種做法主要是為了避免民辦高校逐步演變?yōu)槌鲑Y方的家族式企業(yè)。故而，董事會(huì)（理事會(huì)）中的優(yōu)勢力量——出資方的發(fā)展勢頭應(yīng)該被充分關(guān)注。民辦高校要均衡合理的設(shè)置董事會(huì)（理事會(huì)）中各組成部分之間的比例，以保證其良性運(yùn)營及發(fā)展。[11]董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制這種目前民辦高校普遍采用的法人治理結(jié)構(gòu)，一定要避免投資者及其親屬在人事、財(cái)務(wù)等重要部門任職的情況。因?yàn)?，過多的干涉學(xué)校日常管理工作與教學(xué)管理運(yùn)作，都不是投資者與董事會(huì)的明智選擇。只有校長在學(xué)校的行政管理權(quán)力得到充分、有效的保障，才能真正實(shí)現(xiàn)專家辦學(xué)、教授治學(xué)的大學(xué)理念。

2.建立各類專業(yè)化委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)民主化、高效化管理。在高校內(nèi)部，受眾不同、職能不同的各種類型的委員會(huì)搭建起綜合交錯(cuò)的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。一如可對學(xué)校行政管理活動(dòng)行使決策權(quán)的校務(wù)委員會(huì)，校務(wù)委員會(huì)委員由在高等教育領(lǐng)域有著豐富管理經(jīng)驗(yàn)的專家擔(dān)任，職責(zé)與權(quán)力同樣巨大，擁有選舉產(chǎn)生校長的權(quán)利，并且能夠委任選舉出的校長擔(dān)任委員會(huì)主席。再如可對本校內(nèi)各項(xiàng)教科研工作、學(xué)科與專業(yè)建設(shè)等事務(wù)進(jìn)行決策的學(xué)術(shù)委員會(huì)，其成員由具有高級(jí)職稱的專家教授擔(dān)任，與校務(wù)委員會(huì)分開行使權(quán)利，與校務(wù)委員會(huì)側(cè)重行政權(quán)力的管理不同，學(xué)術(shù)委員會(huì)偏重于行使學(xué)術(shù)權(quán)力。又如主要監(jiān)督校務(wù)委員會(huì)的行政管理情況以及董事對辦學(xué)資本的運(yùn)作情況的監(jiān)事委員會(huì)，成員由熟知高等教育相關(guān)法律法規(guī)的人士組成，相較于行政管理而言，監(jiān)事委員會(huì)的作用更多的是行政監(jiān)督。還有由教職工代表組成的教職工代表大會(huì)，也在民辦高校行政管理中行使著各項(xiàng)民主監(jiān)督的權(quán)利。[12]民辦高校內(nèi)部事務(wù)繁雜而行政管理關(guān)系交錯(cuò)，只有建立這些職能不同，又帶有非常明顯針對性的專業(yè)委員會(huì)，并明確規(guī)定每個(gè)專業(yè)委員會(huì)的具體職責(zé)，才可以根據(jù)其專業(yè)性激發(fā)其針對專門領(lǐng)域的高效管理，才能更有利于解決學(xué)?；蚨?jí)院系單獨(dú)難以解決的問題，并且促使各職能部門也得到有效的橫向溝通。當(dāng)然，還可以提高學(xué)校行政管理的民主化水平，讓扁平化管理落到實(shí)處。

3.推行目標(biāo)考核聘任，實(shí)行績效分配。在優(yōu)化民辦高校內(nèi)部治理體系，改革行政管理模式，推行扁平化管理的過程中，運(yùn)用目標(biāo)管理思維實(shí)行按績效分配，這對于提高管理效率、節(jié)約管理成本、節(jié)約人力成本都具有非常明顯的作用。目標(biāo)管理思維具體落實(shí)到民辦高等職業(yè)院校的內(nèi)部治理實(shí)際上，就是把學(xué)校的總體發(fā)展目標(biāo)與全局性的各種任務(wù)逐級(jí)分解，從上到下、層層分派，一直落實(shí)到每個(gè)教職員工的身上，這樣還可以根據(jù)每位員工的工作完成情況確定每年的考核等級(jí)。這種目標(biāo)管理模式不僅可以增強(qiáng)每個(gè)教職員工的責(zé)任意識(shí)，而且可以讓教職工們對學(xué)校產(chǎn)生濃厚的歸屬感，從而最大限度地發(fā)揮教職工們的主觀能動(dòng)性與工作積極性，從而達(dá)到高效管理、節(jié)約成本的目標(biāo)。在實(shí)際操作過程中，績效分配的實(shí)質(zhì)就是借鑒優(yōu)秀企業(yè)管理的成功經(jīng)驗(yàn)。比如，在內(nèi)部管理績效分配時(shí)，以崗位職責(zé)履行情況為基礎(chǔ)，以目標(biāo)任務(wù)完成情況為準(zhǔn)則，以績效工資+崗位工資為操作重點(diǎn)，不但可以直接把教職員工的崗位職責(zé)、工作業(yè)績、學(xué)歷資歷、職稱證書、工資收入等要素全部捆綁在一起，還可以在具體實(shí)施過程中，把工資水平劃分為初級(jí)、中級(jí)、副高、高級(jí)幾個(gè)大的等級(jí)，并在每一個(gè)大等級(jí)的基礎(chǔ)上再劃分出五個(gè)小的等級(jí)，用這種方式強(qiáng)化教職工的績效分配意識(shí)。這種目標(biāo)績效管理制度最大的優(yōu)勢就是能夠引進(jìn)并留住大量有能力、高素質(zhì)、高層次的人才，不僅充分發(fā)揮出教職工的能力素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)高效率的行政管理，也為扁平化管理改革積累了豐富的人力資源基礎(chǔ)。

4.合理明晰行政與專業(yè)管理，提高扁平化管理水平。學(xué)校內(nèi)部理應(yīng)有兩條平衡并行的管理線，即行政管理和學(xué)術(shù)管理，行政管理是學(xué)校各個(gè)科層組織處理行政事務(wù)、從上到下的管理職能；專業(yè)管理是與教科研密切相關(guān)的學(xué)?；A(chǔ)教學(xué)單位的職能。實(shí)現(xiàn)民辦高校內(nèi)涵發(fā)展的關(guān)鍵在于學(xué)術(shù)水平和專業(yè)建設(shè)，這兩項(xiàng)指標(biāo)是一所學(xué)校的核心內(nèi)部事務(wù)，也是二級(jí)院（系）的主要權(quán)力和職能。所以，從本質(zhì)上看，行政管理必須圍繞學(xué)術(shù)管理開展，以專業(yè)管理為中心。但另一方面，學(xué)術(shù)管理、專業(yè)管理雖然更專業(yè)化也更具針對性，卻缺乏全面把控與協(xié)調(diào)整合的能力，需要行政管理的補(bǔ)位。因此，在實(shí)施扁平化管理改革過程中，簡單地下放某些權(quán)力沒有可行性，正確的做法應(yīng)該是合理區(qū)分和確定扁平化的行政管理組織的權(quán)力和職能，以及各專業(yè)組織的權(quán)利與職責(zé)，不但保證了兩者既具有相對獨(dú)立性，又可以各司其職、各負(fù)其能，而且可以保證行政與學(xué)術(shù)兩大權(quán)力，在各自獨(dú)立的同時(shí)，又可以相互制衡。這樣一來，學(xué)術(shù)權(quán)力就可以更好地在教學(xué)與科研兩大事務(wù)上，強(qiáng)化各教學(xué)基礎(chǔ)單位的核心職能作用，而行政權(quán)力則可以更好地深入推進(jìn)行政事務(wù)方面的扁平化管理進(jìn)程。

五、結(jié)語

民辦高校最大的優(yōu)勢就在于其高效靈活的行政體制及以教育市場化為導(dǎo)向的辦學(xué)模式，因此在內(nèi)部治理上既不能重走我國公辦高校既成的老路，也不能簡單效仿國外私立大學(xué)發(fā)展的模式。與此同時(shí)，正處在國內(nèi)外環(huán)境深刻復(fù)雜變化形勢下的民辦高校，面臨來自外部和內(nèi)部的雙重生存壓力，正面臨著急劇的兩極分化?；谝陨弦蛩?，南洋理工職業(yè)學(xué)院積極優(yōu)化內(nèi)部治理機(jī)制，旨在探索建立一個(gè)既符合學(xué)校發(fā)展規(guī)律的又適合于現(xiàn)代大學(xué)制度要求的新的管理模式和辦學(xué)模式，激發(fā)辦學(xué)活力和全校教職工干事創(chuàng)業(yè)的熱情，為提升整體辦學(xué)水平，為創(chuàng)建學(xué)校品牌特色奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。民辦高校在探索內(nèi)部治理體系優(yōu)化機(jī)制，大刀闊斧地進(jìn)行扁平化管理改革的過程中還需要注意的是扁平化管理的推行需要與之相適應(yīng)的內(nèi)外部條件。作為民辦高校體制改革的新理念，扁平化管理要從科學(xué)的理論變?yōu)楹侠淼膶?shí)踐，需要教育領(lǐng)域，尤其是民辦高校的教育者們進(jìn)一步探索和改善其在思想形成、監(jiān)督管理、崗位配置等環(huán)節(jié)上的現(xiàn)實(shí)問題。同時(shí)，還要考慮在民辦高等教育事業(yè)整體發(fā)展、健康發(fā)展、和諧發(fā)展的基礎(chǔ)上，特別是在當(dāng)前還不可能完全摒棄科層化管理的現(xiàn)實(shí)情況下，“抓住深化民辦高等教育體制改革的中心環(huán)節(jié)”[13]，積極探索把扁平化管理與層級(jí)管理的有機(jī)結(jié)合模式，并讓兩者其相互滲透、相互影響、相互促進(jìn)，從而不斷提高我們的管理素質(zhì)與治理水平，以獲得更多、更好的發(fā)展機(jī)遇。

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（責(zé)任編輯賴佳）