我國政府推動產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新政策文本分析（2006—2016）

武學(xué)超 徐雅婷

摘要：近年來，我國政府出臺了一系列推動產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的政策文件，實施了大量政策工具。通過對2006-2016年44份主要政策文本定量分析發(fā)現(xiàn)：法規(guī)管制政策工具應(yīng)用過溢;稅收優(yōu)惠、金融支持、部分公共服務(wù)以及需求型政策工具應(yīng)用不充分，產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新運行周期政策工具分布不夠合理。對此，應(yīng)整體降低法規(guī)管制政策工具使用頻率，加大稅收優(yōu)惠和財政支持政策工具應(yīng)用力度，進一步完善部分公共服務(wù)政策工具，加強需求型政策工具的整體應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新;政策文本;政策工具

高級知識經(jīng)濟社會，創(chuàng)新模式正由傳統(tǒng)的線性創(chuàng)新走向非線性創(chuàng)新，從閉合式創(chuàng)新走向開放式創(chuàng)新，并正在向以整合式協(xié)同（integrated collaboration）、共創(chuàng)共享價值（co-created shared value）和創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)（innovation ecosystems）為典型特質(zhì)的“開放式創(chuàng)新2.0”范式轉(zhuǎn)型。[1]產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新是非線性開放式創(chuàng)新的典型模式，并成為世界各國提升創(chuàng)新能力的有效途徑。近年來，我國政府在推動產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展中出臺了一系列政策文件，實施了大量政策工具，有效地推動了產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新能力提升。根據(jù)《全球競爭力報告》顯示，我國產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新能力已由2012-2013年度的第35位，逐漸上升到2016-2017年度的第30位[2]，但在政策工具的運用上仍存在諸多亟待解決的問題。本文借助于政策工具理論，結(jié)合產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新準(zhǔn)備、運行、終止三個階段周期，初步建立二維政策工具分析框架，對我國2006-2016年國家政府發(fā)布的44份主要政策文本進行了定量統(tǒng)計分析，實證剖析我國政府推動產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新政策工具在局部維度的過溢或不足等問題，并提出了相應(yīng)的政策建議。

一、政策文本選擇與分析框架

（一）政策文本選擇

本文所選取的政策文本是中央政府各部委公開發(fā)布的正式政策文件，并主要對國務(wù)院、科技部、教育部、財政部、國家發(fā)展和改革委員會等相關(guān)部門官方門戶網(wǎng)站進行了相對全面檢索。由于涉及產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的政策文件較多，為了確保所選取政策文本的代表性，筆者按照以下原則對政策文本進行整理和遴選：一是僅采用中央層級的政策文本，即發(fā)文單位為國務(wù)院及各部委，由于各省、市、自治區(qū)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的發(fā)展存在差異，發(fā)展速度、規(guī)模都千差萬別，不具代表性和權(quán)威性，因此地方的政策文本不予采用;二是政策發(fā)布形式主要選取“辦法”、“規(guī)劃”、“法律法規(guī)”、“意見”、“通知”、“公告”等能直接體現(xiàn)我國政府推動產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的政策文件;三是選取的政策文本的時間跨度為2006-2016年，主要原因是，自2006年國家出臺《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》，我國產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新工作進入全新發(fā)展階段。通過以上步驟，筆者最終梳理了有效政策樣本44份（如表4）。

（二）分析框架構(gòu)建

從政策工具視角對我國政府推動產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新政策文本分析，一方面需要判定所選取的政策樣本分別使用何種政策工具以及屬于何種類型，另一方面需要考慮產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的運行周期。只有把政策工具和產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新運行周期結(jié)合起來分析，才能對我國政府推動產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的整個政策體系進行較為客觀系統(tǒng)的評價。對此，本文構(gòu)建了產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新政策文本的二維分析框架。

1.X維度：政策工具維度

本文借助于學(xué)者Rothwell和Zegveld的關(guān)于政策工具的分類方式，將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型，并以此建立X維度。[3]其中，供給型和需求型政策工具對政府推動產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的發(fā)展起著直接推動或拉動作用，而環(huán)境型政策工具則發(fā)揮著間接的影響作用，如圖1所示。

（1）供給型政策工具

供給型政策工具主要表現(xiàn)為政策對產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的推動力，指政府通過對資金、人才、服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等要素的直接供給，促進產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展。供給型政策工具可具體分為資金投入、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培養(yǎng)等四個方面，具體政策工具如表1所示。

（2）環(huán)境型政策工具

環(huán)境型政策工具主要表現(xiàn)為政策對產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的影響力，指政府通過金融支持、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制、策略性措施等政策影響產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的環(huán)境因素，為其發(fā)展提供有利的政策環(huán)境，改善市場條件，消除市場障礙，間接影響并促進產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的發(fā)展，具體政策工具如表2所示。

（3）需求型政策工具

需求型政策工具主要表現(xiàn)為政策對產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的拉動力，指政府通過采取措施營造市場需求，減少市場的不確定性，從而拉動產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新。具體政策工具可分為政府采購、外包、貿(mào)易管制、海外機構(gòu)等幾方面，具體政策工具的含義如表3所示。

2.Y維度：產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新運行周期維度

根據(jù)生命周期理論，本文將產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新運行周期分為準(zhǔn)備、運行、終止三個時期，準(zhǔn)備期包括外部需求、機會識別、選擇協(xié)同主體、明確協(xié)同資源、營建協(xié)同環(huán)境;運行期包括知識共享、知識轉(zhuǎn)移、知識學(xué)習(xí)與內(nèi)化、知識成果產(chǎn)出;終止期包括協(xié)同目標(biāo)完成、評估利益分配、終止運行。[4]以此建立Y維度分析框架。通過對政策工具理論和產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新運行周期的梳理，最終建立政策工具二維分析框架，如圖2所示。

二、政策文本統(tǒng)計分析

（一）定義分析單元與類目

根據(jù)已構(gòu)建的二維分析框架，設(shè)置文本分析類目包括：政策工具維度——“資金投入”“公共服務(wù)”“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”“人才培養(yǎng)”“金融支持”“稅收優(yōu)惠”“法規(guī)管制”“策略性措施”“政府采購”“貿(mào)易管制”“外包”“海外機構(gòu)”;運行周期維度——“準(zhǔn)備期”“運行期”“終止期”。通過對每份政策文本的認(rèn)真梳理，筆者對已遴選出的44份我國政府推動產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新政策文本內(nèi)容按照“政策編號一條款序列號”進行編碼，如表4所示（政策中有些一個條目會涉及一個以上的政策工具，此時用“*”加以區(qū)分）。

（二）統(tǒng)計分析

根據(jù)政策文本分析框架，將內(nèi)容分析單元歸入相應(yīng)的分析類目，可以得到產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新政策工具二維分布圖。從整體上看，44份產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新政策文本涵蓋了供給面、環(huán)境面和需求面政策工具的運用，內(nèi)容涉及產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的準(zhǔn)備、運行、終止三個運行周期，對協(xié)同主體的選擇、科技成果的轉(zhuǎn)化、利益分配等提供了多方面的激勵和規(guī)制。

1.政策時間及數(shù)量

在44份有效政策樣本中，從時間分布看，2006-2010年是我國產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的全新發(fā)展階段，國家從戰(zhàn)略高度上開始關(guān)注產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新，并出臺了一些相關(guān)政策，特別是2006年，國家政府針對《國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020）年》出臺了相應(yīng)的配套政策，一年內(nèi)共發(fā)布了4份政策文件。十八大提出“創(chuàng)新驅(qū)動”發(fā)展戰(zhàn)略之后，產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新被提到了前所未有的國家戰(zhàn)略高度，并于2012年出臺了“高等學(xué)校創(chuàng)新能力提升計劃”，即“2011計劃”，這標(biāo)志著我國產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新進入了全面深入的高級發(fā)圖32006-2016年我國政府推動產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新政策文本時間分布圖展階段，國家各部委發(fā)布的相關(guān)政策文件較為頻繁，特別是2015年和2016年發(fā)布的政策文件占了十年來的50%。這說明，國家政府對產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新重視程度不斷增強，我國已全面進入?yún)f(xié)同創(chuàng)新攻堅階段。其主要原因是，“產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新與國家創(chuàng)新能力之間存在著高度正相關(guān)”已成為國際共識，產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新成為世界各國提升國家創(chuàng)新能力重大戰(zhàn)略選擇。我國為如期實現(xiàn)2020年建成創(chuàng)新型國家的目標(biāo)亟待加強產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新。

2.產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新三類政策工具分布

表5是本文對國家政府推動產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新政策工具統(tǒng)計分析，結(jié)果顯示，環(huán)境型政策工具占一半以上（52%），其次是供給型政策工具（40%），最少的是需求型政策工具（8%）。這說明政府更加傾向于采取間接手段，通過改善產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的市場環(huán)境，消除市場障礙以推動產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新。需求型政策工具比例明顯偏低，對產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的拉動力嚴(yán)重不足，從而出現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展過程中相關(guān)市場發(fā)展滯后的問題。

在環(huán)境型政策工具中，法規(guī)管制用的最多，占到一半以上（55%），其次是策略性措施，占到32%，金融支持和稅收優(yōu)惠政策工具相加僅占13%。對于產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展來講，法規(guī)管制無疑是最有效也是最簡單的政策工具，是行政權(quán)力直接對市場的干預(yù)，但當(dāng)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展到一定程度時，過度使用法規(guī)管制工具也可能會對其發(fā)展起到負(fù)作用，而且金融支持和稅收優(yōu)惠這類激勵性政策工具的嚴(yán)重缺乏也會影響各創(chuàng)新主體合作積極性，阻礙合作研發(fā)和科技成果轉(zhuǎn)化。

在供給型政策工具中，最受關(guān)注的是人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)。我國產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新起步晚，整體發(fā)展較發(fā)達國家相對落后，政府非常重視對人才的支持，重視提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共服務(wù)。而資金投入政策工具的應(yīng)用稍顯薄弱，任何創(chuàng)新活動都需要大量的資金支持，資金瓶頸將會直接阻礙產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的進程與發(fā)展。

在需求型政策工具中，整體應(yīng)用的都比較少，貿(mào)易管制工具沒有提及。需求型政策可以通過政府采購、外包、貿(mào)易管制手段減少市場的不確定性，以更有利地推動產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新。而政府采購僅在4份政策文本中提到，外包政策工具也是近幾年才提出，貿(mào)易管制政策工具的缺乏，增大了政府在財政、人員等諸多方面的壓力。因此，政府急需加強需求型政策工具的應(yīng)用。

3.產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新運行周期階段分布

從產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新運行周期維度統(tǒng)計分析看，得到政策工具在Y維度上的分布統(tǒng)計結(jié)果和各階段政策工具百分比示意圖（如表6）。統(tǒng)計結(jié)果顯示，政府制定的產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展政策覆蓋了其準(zhǔn)備、運行、終止三個運行周期。政策工具的一半以上都應(yīng)用于產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的準(zhǔn)備階段，運行階段和終止階段都比較少。這說明國家目前把主要的關(guān)注點放在產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新準(zhǔn)備階段的機會識別、主體選擇、合作模式選擇、資源和環(huán)境的選擇上，目的是努力開展知識協(xié)同活動，推動協(xié)同創(chuàng)新進程。而在知識轉(zhuǎn)移與共享的運行階段，給予的關(guān)注度較低，對于終止階段協(xié)同目標(biāo)完成和協(xié)同價值評估、利益分配給予的關(guān)注力度也不是太高?？傮w看來，政府在產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新各運行周期給予的重視程度有極大偏差，運行階段是產(chǎn)生知識創(chuàng)新成果的時期，是產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新目標(biāo)得以實現(xiàn)的關(guān)鍵時期，而終止階段是績效評估和利益分配時期，任意階段政策工具的缺失都會阻礙各創(chuàng)新主體合作關(guān)系的建立，阻礙知識轉(zhuǎn)移和科技成果的產(chǎn)出，阻礙產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的發(fā)展進程。

三、研究結(jié)論

（一）法規(guī)管制政策工具應(yīng)用過溢，且部分管制不力

從分析結(jié)果看，環(huán)境型政策工具的應(yīng)用占三類政策工具的52%，其中法規(guī)管制政策工具就占到39%，稅收優(yōu)惠、金融支持政策工具應(yīng)用過少，僅占到4%和5%。法規(guī)管制工具應(yīng)用過于頻繁，主要是因為其執(zhí)行起來簡單直接，而且見效快，政府習(xí)慣并善于通過制定法律法規(guī)、企業(yè)制度、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等來加強市場監(jiān)管、規(guī)范市場秩序。正是由于法規(guī)管制的這些特點，使得政策制定者對其運用形成了一種路徑依賴，并出現(xiàn)一定程度上的過溢問題。我國產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新法規(guī)管制政策工具應(yīng)用過溢的同時，部分管制應(yīng)用不力。知識產(chǎn)權(quán)是產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新中亟待解決但又十分復(fù)雜的法律法規(guī)問題，一直是我國法規(guī)管制的薄弱環(huán)節(jié)。在《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》（國發(fā)〔2005〕44號）中提出“建立健全知識產(chǎn)權(quán)激勵機制和知識產(chǎn)權(quán)交易制度”;2015年《中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法》又提出“依法約定合作組織形式、任務(wù)分工、資金投入、知識產(chǎn)權(quán)歸屬等事項”。從出臺的這些政策文本看，國家雖然幾度提到要建立健全和完善知識產(chǎn)權(quán)歸屬及收益分配機制，但缺乏專門對產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新科技成果所有權(quán)歸屬問題的具體管制，從而容易引發(fā)各協(xié)同方彼此間的糾紛。

（二）稅收優(yōu)惠和金融支持政策工具應(yīng)用不足

稅收優(yōu)惠作為激勵和誘導(dǎo)性政策工具，僅在《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》若干配套政策（國發(fā)〔2006〕6號）中有所提及，之后十年有關(guān)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新政策文件中“稅收優(yōu)惠”這一主題并未得到充分關(guān)注。主要發(fā)達國家在推動產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新時一直重視稅收優(yōu)惠政策工具的應(yīng)用。如英美等國基本上形成了以間接優(yōu)惠為主、直接優(yōu)惠為輔的稅收優(yōu)惠體系，直接優(yōu)惠包括采用低稅率、稅收減免等，間接優(yōu)惠主要有費用扣除、稅收抵免等，稅收優(yōu)惠政策工具大多是通過政府出臺專門法律法規(guī)予以保障。在目前市場經(jīng)濟條件下，健全完善的稅收優(yōu)惠政策能夠調(diào)動各創(chuàng)新主體，尤其是企業(yè)進行自主研發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新的積極性，是推動產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的重要激勵型工具。同樣作為激勵和誘導(dǎo)的金融支持政策工具，從頻數(shù)統(tǒng)計結(jié)果來看，其僅占環(huán)境型政策工具的5%，44份政策文本中僅有3份政策文本涉及，且提出的政策過于宏觀和籠統(tǒng)，具體能夠?qū)嵤┑恼吖ぞ弑容^欠缺。例如《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》（國發(fā)〔2006〕6號）中提出要“通過財稅、金融等政策，引導(dǎo)企業(yè)增加研究開發(fā)投入”，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”國家自主創(chuàng)新能力建設(shè)規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2013〕4號）提出要“進一步研究并完善支持企業(yè)創(chuàng)新和科研成果產(chǎn)業(yè)化的財稅金融政策”。雖然出臺了這些政策，但具體如何支持、支持力度多大、具體怎樣操作執(zhí)行等問題都沒有明確提出?？梢?，我國政府對于產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新金融支持方面政策工具應(yīng)用力度不夠。金融支持工具的缺乏，會加大產(chǎn)學(xué)研各創(chuàng)新主體資金籌集難度，增加各創(chuàng)新主體尤其是企業(yè)投資的風(fēng)險。

（三）部分公共服務(wù)政策工具應(yīng)用缺失

我國政府在推動產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新中雖然比較重視公共服務(wù)政策工具的制定，但多是提供一些產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)、人員培訓(xùn)等基礎(chǔ)服務(wù)。建立績效評估體系、定期發(fā)布績效評估權(quán)威報告，是政府具體指導(dǎo)、支持產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的科學(xué)依據(jù)。近幾年，我國以協(xié)同創(chuàng)新中心建設(shè)為標(biāo)志的產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新雖然取得了一定成效，使高校、科研機構(gòu)、企業(yè)及創(chuàng)新資源得到了協(xié)同有效整合。但無論是國家級的，還是省級的，其組建、運行、實施效果均缺乏權(quán)威統(tǒng)一的機構(gòu)對其進行大規(guī)模定期績效評估，其后期發(fā)展中政府如何支持缺乏翔實的科學(xué)依據(jù)。在中介組織建設(shè)方面，近年來，我國政府在相關(guān)政策文件中也提出了要建立中介服務(wù)組織，但由于受體制機制的制約，具體實施中成效不佳，中介機構(gòu)大多數(shù)功能單一，機構(gòu)不健全，還未形成網(wǎng)絡(luò)化協(xié)作和專業(yè)化分工的服務(wù)體系，仍未建立起長期規(guī)范的全國性產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新高層論壇之類的商議交流平臺，始終缺乏明確的中介服務(wù)機構(gòu)對產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新進行支持。

（四）需求型政策工具整體應(yīng)用不充分

需求型政策工具的應(yīng)用占所有政策工具的8%，處于全面缺失狀態(tài)。在本研究收集的44份有效政策樣本中，涉及外包的僅有一份政策，涉及政府采購和海外機構(gòu)的也是寥寥無幾，貿(mào)易管制未曾涉及?？梢哉f，我國產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展過程中需求型政策工具的應(yīng)用存在嚴(yán)重的不足與缺失。需求型政策工具中的政府采購、外包、貿(mào)易管制等工具具有降低市場風(fēng)險、減少市場不確定性、直接拉動產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的作用，其較環(huán)境型和供給型政策更為直接。近幾年，我國政府才開始重視服務(wù)外包這項政策工具的應(yīng)用，體制機制建設(shè)、管理模式制定等亟待完善。根據(jù)統(tǒng)計結(jié)果來看，我國在海外機構(gòu)管理方面制定的政策非常薄弱，政府僅是宏觀倡導(dǎo)和規(guī)劃，缺乏具體法律、條例、規(guī)章、制度對海外機構(gòu)進行管理，也沒有采取激勵性措施給予鼓勵，提出的政策操作性不強。我國政府采購政策工具應(yīng)用頻率很低，缺乏健全的法規(guī)和制度管制，政府采購的制約機制不夠健全，整個采購過程缺乏有效的仲裁和監(jiān)督等。

（五）產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新運行周期政策工具分布不合理

統(tǒng)計結(jié)果顯示，政策工具在產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新運行周期各階段中分布不合理，絕大多數(shù)政策工具應(yīng)用在產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的準(zhǔn)備階段（64%），運行階段（16%）和終止階段（20%）政策工具的應(yīng)用過少。政府針對產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新準(zhǔn)備階段，包括協(xié)同創(chuàng)新機會識別、選擇協(xié)同主體、明確協(xié)同資源、營建協(xié)同環(huán)境這些方面制定和出臺的政策就比較多。運行期是產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展階段中知識共享與轉(zhuǎn)移、知識內(nèi)化以及科研成果轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵時期。目前我國產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新運行期政策工具的應(yīng)用相對缺乏，從而對協(xié)同創(chuàng)新進程產(chǎn)生了一定阻礙。終止期是基于產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新目標(biāo)的實現(xiàn)，對科技成果所創(chuàng)造的價值進行評估和利益分配的階段。利益分配關(guān)系處理不當(dāng)，不僅容易在各主體間產(chǎn)生經(jīng)濟糾紛，更重要的是會影響各協(xié)同主體的合作積極性。因此，它對各創(chuàng)新主體間合作關(guān)系的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展起決定性作用。目前我國產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新終止階段績效評估和利益分配的政策相對較少，而且大多是宏觀角度的，可操作性差，法律監(jiān)督力度不夠。

四、政策建議

（一）整體降低法規(guī)管制政策工具使用頻率，加強部分法規(guī)管制工具實施力度

目前我國產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新從初始向全面發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，充分應(yīng)用法規(guī)管制政策工具進行宏觀引導(dǎo)是必要的，但隨著產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新不斷向深度和廣度擴展，法規(guī)管制使用過溢，難以調(diào)動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的積極性，因此，政府應(yīng)適度減少法規(guī)管制政策工具的使用。同時，知識產(chǎn)權(quán)歸屬是產(chǎn)學(xué)研各創(chuàng)新主體成功協(xié)同的基礎(chǔ)性要素。2015年出臺的《中華人民共和國科技成果轉(zhuǎn)化法》（修訂案）中有針對知識產(chǎn)權(quán)歸屬問題進行簡要說明，并且利用法律形式固定下來，這已是我國知識產(chǎn)權(quán)立法上的一大突破。但這僅僅是原則上的規(guī)定，各創(chuàng)新主體形成的共有知識產(chǎn)權(quán)應(yīng)如何確定產(chǎn)權(quán)歸屬、產(chǎn)生的收益如何分配等核心問題必須有專門的法律予以規(guī)定和保障。這一點可積極借鑒美國《貝多法案》成功經(jīng)驗，政府不斷完善針對產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的專門知識產(chǎn)權(quán)法，并不斷建立健全各方協(xié)同的知識產(chǎn)權(quán)制度和合理的知識產(chǎn)權(quán)收益分配制度，以保障科研人員在創(chuàng)新活動中的合法權(quán)益，調(diào)動他們進行科技創(chuàng)新的積極性，盡可能避免不必要的利益沖突，為產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新創(chuàng)建良好的外部環(huán)境。

（二）加大稅收優(yōu)惠和財政支持政策工具應(yīng)用力度

稅收優(yōu)惠是產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新政策工具中重要的激勵性工具，直接關(guān)系和影響著各創(chuàng)新主體的經(jīng)濟利益和合作積極性。針對目前我國產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展中稅收優(yōu)惠工具國家關(guān)注度低以及應(yīng)用中存在的問題，政府應(yīng)按照國家經(jīng)濟發(fā)展的中長期規(guī)劃，結(jié)合各行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點，立足各創(chuàng)新主體的具體實際，不斷完善土地使用、建筑安裝、新產(chǎn)品開發(fā)、知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等優(yōu)惠稅收政策，以更好地調(diào)動各創(chuàng)新主體協(xié)同的積極性。政府應(yīng)圍繞協(xié)同創(chuàng)新中心建設(shè)采取多元形式進行重點扶持，降低企業(yè)投資的風(fēng)險性;不斷探索完善金融支持的形式和渠道，建立健全財政金融投資體制機制，拓寬資金來源渠道，廣泛吸收國內(nèi)外社會資金，積極投入到產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新中。政府應(yīng)在政策上重視對早期技術(shù)開發(fā)階段（即所謂的“死亡之谷”）的資金投入，為其提供充足的專項種子資金支持，積極開拓“天使投資”來源渠道，建立“概念驗證中心”項目，重點關(guān)注具有較強轉(zhuǎn)化能力或商業(yè)化潛能的研究項目，并依據(jù)成效加以推廣，與外界利益相關(guān)者建立協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)平臺，在各方利益相關(guān)者協(xié)同中推動技術(shù)開發(fā)，盡可能降低大學(xué)研發(fā)成果的市場風(fēng)險，為早期技術(shù)開發(fā)和創(chuàng)業(yè)提供資金支持。

（三）進一步完善部分公共服務(wù)政策工具

近年來，我國政府在組織第三方評估方面，仍停留在政策文件層面，在實踐上仍未建立成熟的產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新評估機構(gòu)和機制，特別是缺乏全國性的大型相關(guān)研究和評估。對此，各級政府應(yīng)建立健全產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新第三方評估機制，組織第三方專業(yè)評估機構(gòu)對產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新進行定期綜合評估，定期公開發(fā)布產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新績效評估報告，科學(xué)檢測和監(jiān)督政府推動產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新政策工具的落實情況，為進一步完善相關(guān)政策工具提供實證依據(jù)和決策參考。同時，要積極推進政府機構(gòu)改革，針對產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新建立健全政府專管機構(gòu)，完善其管理職能。另外，國家政府應(yīng)采取多種途徑支持建立多樣化產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新中介組織，特別是要力促建立一個具有長遠戰(zhàn)略意義的全國性產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新高層論壇，定期組織產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新各方高層代表開展產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新相關(guān)議題的研討大會。

地方政府也應(yīng)鼓勵不同區(qū)域、行業(yè)領(lǐng)域建立部門型中介組織，大力支持跨部門跨地域中介組織，協(xié)調(diào)不同部門和地域之間產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新工作開展。

（四）加強需求型政策工具的整體應(yīng)用

隨著產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的不斷發(fā)展，對市場的需求也不斷加大，因此加強需求型政策工具的應(yīng)用是大勢所趨。首先要充分應(yīng)用政府采購這一政策工具，并鼓勵中小企業(yè)參與政府采購，為產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的發(fā)展提供穩(wěn)定并可預(yù)期的市場環(huán)境。要充分重視服務(wù)外包政策工具的應(yīng)用，為我國產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展提供更廣闊的空間。隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，特別是我國“一帶一路”戰(zhàn)略的逐步推進，擴大服務(wù)外包領(lǐng)域、促進國內(nèi)外經(jīng)濟技術(shù)融合已成必然。因此，政府在服務(wù)外包政策工具應(yīng)用方面應(yīng)不斷完善扶持，推動外包企業(yè)向規(guī)?；I(yè)化、品牌化發(fā)展，積極承接長期合約形式的服務(wù)外包業(yè)務(wù)，讓服務(wù)外包能夠真正發(fā)揮出顯著作用，推動產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展進程。在國際協(xié)同日益增強的環(huán)境中，海外機構(gòu)管理和貿(mào)易管制也應(yīng)引起政府的重視和關(guān)注。鑒于海外機構(gòu)管理方面政策薄弱，缺乏具體條例、規(guī)章、制度、法律對海外機構(gòu)進行管理的現(xiàn)狀，政府應(yīng)在這方面加大政策實施力度，通過制定具體的規(guī)章制度和采取相應(yīng)的激勵性措施鼓勵海外機構(gòu)與我國合作。

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（責(zé)任編輯劉第紅）