用好用活廣西政府投資引導(dǎo)基金研究

李世澤

摘要：廣西政府投資引導(dǎo)基金于2015年12月成立以來運作取得積極進展，但也出現(xiàn)了可投優(yōu)質(zhì)項目不多、制度性成本居高不下、運營監(jiān)管不力等問題。廣西政府投資引導(dǎo)基金應(yīng)借鑒重慶、福建兩?。ㄊ校┱顿Y引導(dǎo)基金在完善運營模式、優(yōu)化基金布局、強化項目培育等方面的經(jīng)驗。用好用活廣西政府投資引導(dǎo)基金的對策包括：明確定位，加快設(shè)立和完善各類產(chǎn)業(yè)投資基金;完善制度，改進政府投資引導(dǎo)基金管理方式;建立政府引導(dǎo)基金對接區(qū)域股權(quán)市場機制;集聚優(yōu)勢資源要素，打造強大的項目庫;整合先進金融業(yè)態(tài)，實施綜合金融運作;完善扶持政策，對創(chuàng)業(yè)投資實施有效激勵。

關(guān)鍵詞：廣西政府投資引導(dǎo)基金;股權(quán)投資;運營模式;綜合金融運作

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2018）06-0116-04

政府投資引導(dǎo)基金，又稱產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)基金，是指由政府出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式募集運作，引導(dǎo)社會各類資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的政策性基金。用好用活政府投資引導(dǎo)基金，有利于創(chuàng)新財政資金分配方式，提高財政資金使用效率，充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)和放大效應(yīng)，促進政府有形的手與市場無形的手有機融合，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。2015年12月廣西出資30億元成立政府投資引導(dǎo)基金，通過1+N母子基金模式、直接股權(quán)投資，以市場化運作帶動金融機構(gòu)、國有企業(yè)及社會資本投資重點產(chǎn)業(yè)。從實際運行來看，廣西政府投資引導(dǎo)基金已初具規(guī)模，但也出現(xiàn)了一些問題。廣西可借鑒重慶、福建兩?。ㄊ校┑倪\作模式與運營經(jīng)驗，用好用活政府投資引導(dǎo)基金。

一、廣西政府投資引導(dǎo)基金取得積極進展

（一）建立政府投資引導(dǎo)基金參與股權(quán)投資市場的制度體系

2017年廣西自治區(qū)政府先后審議印發(fā)了《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于設(shè)立廣西政府投資引導(dǎo)基金的意見（修訂）》（桂政發(fā)[2017]18號）、《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣西政府投資引導(dǎo)基金子基金操作指引（修訂）的通知》（桂政辦發(fā)[2017]50號）、《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣西政府投資引導(dǎo)基金直接股權(quán)投資管理暫行辦法的通知》（桂政辦發(fā)[2017]45號）等文件，推動完成了“1+2”的引導(dǎo)基金政策文件體系。制度體系基于中國證監(jiān)會、財政部、國家發(fā)展改革委的規(guī)范性要求，符合廣西實際，明確了政府投資引導(dǎo)基金的投向、方式、比例、程序等關(guān)鍵要素。

（二）加快子基金設(shè)立和投資進度，放大財政資金杠桿

廣西政府投資引導(dǎo)基金2015年12月開始運營以來，圍繞培育發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)和扶持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，聚焦實體經(jīng)濟，取得良好成效。引導(dǎo)基金注冊資本30億元，截至2017年底，廣西壯族自治區(qū)人民政府已審議通過的引導(dǎo)基金公司首期認繳投資子基金方案和直接股權(quán)投資計劃共計30.03億元，已超注冊資本額認繳。引導(dǎo)基金累計完成投資20.37億元，其中投資子基金5.21億元，直接股權(quán)投資15.16億元，剩余資本金9.63億元。自治區(qū)人民政府審批同意引導(dǎo)基金參與投資11支子基金，計劃募集資本總規(guī)模323.23億元，首期認繳95.07億元，其中：引導(dǎo)基金認繳出資47.59億元，首期認繳14.37億元，放大財政資金杠桿5倍以上，充分發(fā)揮了財政資金的杠桿放大作用和乘數(shù)效應(yīng)。引導(dǎo)基金實際投資5支子基金共計5.21億元，帶動社會資本、金融機構(gòu)投資11個項目企業(yè)累計29.92億元，其中投資區(qū)內(nèi)企業(yè)累計29.83億元，在全國地方省市政府產(chǎn)業(yè)投資基金中，屬于進度較快地區(qū)…。

（三）吸引專業(yè)基金管理公司參與股權(quán)投資市場培育建設(shè)

廣西首創(chuàng)全國省級政府引導(dǎo)基金代理運營競爭合作機制，組織開展了公開遴選引導(dǎo)基金代理運營機構(gòu)和戰(zhàn)略合作伙伴工作，公開選聘了國內(nèi)知名的15家專業(yè)基金管理機構(gòu)作為戰(zhàn)略合作伙伴，其中，排名前5的機構(gòu)作為代理運營服務(wù)機構(gòu)，在項目篩選、投資決策和內(nèi)部管理等方面，為廣西產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供豐富和專業(yè)的人力資源和政府投資基金管理經(jīng)驗。支持在廣西設(shè)立股權(quán)投資類企業(yè)，引入股權(quán)投資，自治區(qū)財政根據(jù)政策給予一次性獎勵10萬元。同時，廣西自治區(qū)財政對符合條件的廣西總部級基金管理公司給予一次性補助500萬元，支持基金業(yè)發(fā)展。

二、廣西政府投資引導(dǎo)基金實際運行中存在的主要問題

（一）可投優(yōu)質(zhì)項目不多

一般來說，對于當期風(fēng)險較大的領(lǐng)域，財政資金不敢投出;對于回報期較長、短期回報較低的領(lǐng)域，社會資金不敢投入，因而可投優(yōu)質(zhì)項目成為決定政府投資引導(dǎo)基金成敗的關(guān)鍵。廣西產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，特別是科技創(chuàng)新能力較低，制約了基金投資規(guī)模，甚至出現(xiàn)“資金等項目”的情形。而市場化的基金偏愛投資有發(fā)展前景和潛力的科技型中小企業(yè)。實際情況是，廣西科技型中小企業(yè)十分匱乏，優(yōu)質(zhì)項目儲備較少且短期內(nèi)難以激增，一些產(chǎn)業(yè)項目儲備不符合現(xiàn)有的引導(dǎo)基金投向領(lǐng)域，部分基金陷入無項目可投的尷尬境地，出現(xiàn)“基金到位、項目缺位”的現(xiàn)象。

（二）制度性成本居高不下

廣西政府投資引導(dǎo)基金雖已簽約5家代理運營服務(wù)機構(gòu)，但是由于審批流程環(huán)節(jié)多、反復(fù)多、耗時長，市場化特點并未得到凸顯。從立項、出資到資金到位中間環(huán)節(jié)有10多個，上報層級包含運營公司、引導(dǎo)基金公司、財政廳和自治區(qū)政府常務(wù)會議多達4級。據(jù)反映，廣西每支子基金平均設(shè)立時長將近1年。冗長的出資流程審批往往會消磨出資方的信心，增加出資不確定性，與此同時，項目各方隨時面臨著政策及市場的快速變化，承擔重新談判的制度性風(fēng)險，放緩了資金落地與投資進度。

（三）運營監(jiān)管不力

廣西政府投資引導(dǎo)基金設(shè)立初期宣傳力度較大，但完成投資目標后，對子基金的投后監(jiān)管和信息披露僅涉及投資子基金數(shù)量、子基金投資項目數(shù)量。而所選子基金或所投項目的發(fā)展情況，投資收益和退出方式，扶持企業(yè)發(fā)展狀況、科研成果及上市情況等信息非常匱乏，因而難以了解子基金的運作效果。監(jiān)管缺失及信息披露不規(guī)范，意味著項目投資責(zé)任無法準確落實到相關(guān)部門，弱化了政府投資引導(dǎo)基金的監(jiān)管效果。

三、重慶福建兩省市政府投資引導(dǎo)基金的經(jīng)驗借鑒

重慶市2014年5月設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金以來，截至2018年6月末，共發(fā)起設(shè)立專項基金26支，總規(guī)模258.24億元，積極引導(dǎo)軍民融合、智能制造、智慧農(nóng)業(yè)、大數(shù)據(jù)、大健康、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。福建省2015年6月設(shè)立產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金以來，通過母基金、子基金、項目的三層放大效應(yīng)，以政府認繳出資的100億元引導(dǎo)基金，撬動社會資本超千億元。廣西政府投資引導(dǎo)基金雖已初具規(guī)模，但與重慶、福建兩?。ㄊ校┱顿Y引導(dǎo)基金相比，在投資規(guī)模、投資效益等方面還有一定差距，應(yīng)借鑒重慶、福建兩省市的運作模式與運營經(jīng)驗。

（一）完善運營模式

重慶市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金遵循“政府引導(dǎo)、社會參與、市場運作、規(guī)范管理、防范風(fēng)險”的原則。市財政局牽頭建立引導(dǎo)基金工作協(xié)調(diào)機制，市發(fā)展改革委、市經(jīng)濟信息委、市科委、市商務(wù)委、市國資委、市金融辦等12家部門共同參與，審議引導(dǎo)基金重大事項。設(shè)立引導(dǎo)基金公司，受托管理引導(dǎo)基金，負責(zé)建立規(guī)范的引導(dǎo)基金“募投管退”運營管理機制。引導(dǎo)基金主要采取與私募投資基金管理人及其他社會資本合作設(shè)立專項私募投資基金（簡稱專項基金）的方式進行投資，同時可適當直接投資其他私募投資基金及跟進投資專項基金所投項目。嚴格實行“負面清單”管理，明確引導(dǎo)基金不炒房、不炒外匯、不進入二級市場炒股、不放高利貸，也不搞明股實債和債券投資。

福建省成立股權(quán)基金協(xié)調(diào)小組，由常務(wù)副省長任組長，分管財政的副省長任副組長，省財政廳、金融辦、發(fā)改委、經(jīng)信委、國資委等相關(guān)部門分管領(lǐng)導(dǎo)為成員。福建省產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金有限公司按照協(xié)調(diào)小組確定的投資政策和投資方向，負責(zé)產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金的日常運作。基金公司按照各個子基金投向的要求，對子基金按照市場化方式獨立運作，并結(jié)合行業(yè)狀況，分別采取有效的運營管理模式，既有市場化程度高的，也有政策引導(dǎo)性強的，在保值增值基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮對重大產(chǎn)業(yè)項目的支持作用。

（二）優(yōu)化基金布局

重慶市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金主要投資于工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、文化、旅游等產(chǎn)業(yè)，聚焦支持新興產(chǎn)業(yè)培育和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，形成“全產(chǎn)業(yè)、全階段”的投資組合模式。重點招募具有先進制造業(yè)、國防裝備制造、農(nóng)業(yè)、旅游、環(huán)保等產(chǎn)業(yè)背景和資源優(yōu)勢的大型產(chǎn)業(yè)集團共同設(shè)立專項基金。專項基金所投項目覆蓋了從初創(chuàng)、成長到成熟期的各發(fā)展階段企業(yè)。

福建產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金構(gòu)建全生命周期服務(wù)體系，不局限于過去主要投向創(chuàng)投基金，而是重點轉(zhuǎn)向?qū)ζ髽I(yè)發(fā)展全生命周期、企業(yè)發(fā)展全產(chǎn)業(yè)鏈以及支持地方發(fā)展戰(zhàn)略等方面提供全方位的支持作用，主要投向具有發(fā)展?jié)摿Φ闹攸c行業(yè)初創(chuàng)企業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)。根據(jù)企業(yè)生命周期搭建覆蓋初創(chuàng)、種子、成長和產(chǎn)業(yè)化的多層次基金投資體系，滿足企業(yè)在不同發(fā)展階段的需求。

（三）強化項目培育

重慶市明確了產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金項目的推薦范圍、基本條件，制定了《產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金項目篩選標準》。針對初創(chuàng)期、發(fā)展期、成熟期等不同的企業(yè)發(fā)展階段，對引導(dǎo)基金項目的行業(yè)標準和業(yè)績標準作了明確規(guī)定。比如，初創(chuàng)期企業(yè)提出的業(yè)績標準是：有兩年以上經(jīng)營歷史;技術(shù)具備產(chǎn)業(yè)化條件;未來三年預(yù)計凈利潤年均增速大于30%，或預(yù)計營業(yè)收入年均增速大于30%。對成長性較快的企業(yè)或其他技術(shù)領(lǐng)先的優(yōu)秀潛力型企業(yè)，可適當放寬條件。

福建產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金堅持發(fā)展本省特色，聚焦省內(nèi)重點產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，精準對接新興產(chǎn)業(yè)。通過龍頭產(chǎn)業(yè)基金增資造船項目，對船舶產(chǎn)業(yè)發(fā)展及船政文化傳承起到積極作用;通過電子信息產(chǎn)業(yè)基金參與集成電路項目等投資，推動電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整;通過參與本土企業(yè)合資項目，推進信息技術(shù)深化應(yīng)用、在線教育、VR產(chǎn)業(yè)鏈與“互聯(lián)網(wǎng)+”等方面的發(fā)展。

四、用好用活廣西政府投資引導(dǎo)基金的對策

（一）明確定位，加快設(shè)立和完善各類產(chǎn)業(yè)投資基金

建立健全“1+N母子基金”投資模式，推動政府投資引導(dǎo)基金與金融機構(gòu)、社會資本、市縣財政等不同主體合作，積極設(shè)立發(fā)展不同類型的產(chǎn)業(yè)投資子基金。針對處于不同生命周期的企業(yè)，設(shè)立天使基金、創(chuàng)投基金、成長基金、并購基金等。加快設(shè)立“一帶一路”投資基金、北部灣創(chuàng)新發(fā)展投資基金、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基金，做強做優(yōu)珠江西江產(chǎn)業(yè)投資基金、廣西鐵路發(fā)展投資基金等。在政府引導(dǎo)基金的統(tǒng)籌下，各個子基金形成特色鮮明、分工合理、相互協(xié)同的局面，既扶持新興產(chǎn)業(yè)快速成長，又有效促進廣西傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)整合轉(zhuǎn)型。

依托專業(yè)投資運營的各子基金管理團隊，為廣西企業(yè)提供規(guī)范管理等增值服務(wù)，培養(yǎng)一批具備上市條件的優(yōu)秀企業(yè)，著力打造廣西最大的上市公司孵化器。爭取年均投資8-10支子基金，每支子基金平均約投資3-5個企業(yè)，利用引導(dǎo)基金讓利優(yōu)惠政策，以及通過股權(quán)投資和委托專業(yè)投資運營管理團隊引導(dǎo)、督促企業(yè)等有利條件，培養(yǎng)發(fā)展規(guī)范化管理的民營企業(yè)，著力打造廣西最大的規(guī)范民營企業(yè)發(fā)展的助推器。引入專業(yè)基金管理公司，通過在廣西注冊設(shè)立子基金，引進專業(yè)基金從業(yè)人員，為廣西各部門提供引資、咨詢、管理、培訓(xùn)等專業(yè)服務(wù)，為廣西建造“基金小鎮(zhèn)”創(chuàng)造了聚集條件，著力打造西部地區(qū)一流的基金管理公司聚集平臺。

（二）完善制度，改進政府投資引導(dǎo)基金管理方式

在遵循《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于設(shè)立廣西政府投資引導(dǎo)基金的意見（修訂）》（桂政發(fā)[2017]18號）文件精神和原則的基礎(chǔ)上，制定廣西政府投資引導(dǎo)基金代理運營服務(wù)管理暫行辦法、工作流程、績效評價辦法，建立規(guī)范高效的基金代理運營服務(wù)管理制度和競爭機制。政府投資引導(dǎo)基金主管部門應(yīng)按照相關(guān)政策及合作協(xié)議，簡化審批流程，提高審批效率，設(shè)置最多辦事步驟及最長辦事時限，著重發(fā)揮市場化專業(yè)機構(gòu)以及同行專家作用，減少對子基金的干預(yù);對子基金設(shè)立后日常管理遵循市場化、企業(yè)化管理原則，不干預(yù)其具體運作。建立健全“投入-運營-退出-再投入”的良性循環(huán)機制，明確基金的具體管理模式、運作方式、收益分配和基金退出方式。整合區(qū)內(nèi)各行業(yè)社會信用信息、工商注冊信息、企業(yè)財務(wù)數(shù)據(jù)等，督促基金代理運營服務(wù)機構(gòu)及時披露基金運作情況，通過提供征信服務(wù)，降低投資風(fēng)險。

（三）建立政府引導(dǎo)基金對接區(qū)域股權(quán)市場機制

設(shè)立自治區(qū)級直接股權(quán)投資基金，對在北部灣股權(quán)交易所掛牌的符合標準的企業(yè)，給予股權(quán)投資支持。根據(jù)廣西的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展現(xiàn)狀，在行業(yè)領(lǐng)域、經(jīng)營指標等方面設(shè)定資助標準，對于對符合標準的掛牌企業(yè)，依據(jù)其經(jīng)營規(guī)模和融資狀況，進行數(shù)額不定的股權(quán)投資。一方面，吸引其他符合條件的企業(yè)到區(qū)域股權(quán)交易所掛牌;另一方面，通過引導(dǎo)金融資源流向掛牌企業(yè)，緩解中小企業(yè)融資難題。

（四）集聚優(yōu)勢資源要素，打造強大的項目庫

對接工商部門、北部灣股權(quán)交易所等單位的數(shù)據(jù)，整合發(fā)改委、工信委、科技廳、商務(wù)廳等單位的項目數(shù)據(jù)，重點圍繞戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，特別是新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式“四新經(jīng)濟”，遴選優(yōu)質(zhì)項目，加強動態(tài)管理，完善項目概況、亮點、風(fēng)險點、資金需求等資料，為政府投資引導(dǎo)基金提供豐富的項目儲備。探索發(fā)起設(shè)立區(qū)域性科技創(chuàng)投子基金群，分別與南寧、柳州、桂林市政府共同設(shè)立3支以上主要投資于電子信息、智能裝備、新材料、生物醫(yī)藥等區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)項目的科技創(chuàng)投子基金。充分利用通過子基金進行股權(quán)投資的百家民營企業(yè)的平臺優(yōu)勢，將政府投資引導(dǎo)基金打造成為廣西最大最優(yōu)的混改合作項目儲備庫。協(xié)同推進產(chǎn)業(yè)招商、金融招商，加快引入?yún)^(qū)外優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項目，以點帶面延伸提升廣西產(chǎn)業(yè)鏈。

（五）整合先進金融業(yè)態(tài)，實施綜合金融運作

堅持“金融+實業(yè)+技術(shù)+服務(wù)”的運作思路，保證每一只子基金都有專業(yè)基金運營機構(gòu)、大型工商企業(yè)、優(yōu)秀科研團隊作為合資人或合伙人，為相關(guān)企業(yè)提供項目、資本、技術(shù)、管理、人才等全方位服務(wù)。設(shè)計多元化的產(chǎn)品組合及平臺支撐，利用股權(quán)改善企業(yè)資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)，利用債權(quán)滿足企業(yè)周轉(zhuǎn)性資金需要，利用夾層融資為企業(yè)提供債轉(zhuǎn)股、股轉(zhuǎn)債及債加股等靈活多變的融資方式，利用擔保、租賃、保理、投行服務(wù)解決企業(yè)的各類金融需求。強化政府投資引導(dǎo)基金的發(fā)展初心，在股權(quán)投資上對初創(chuàng)期、中早期企業(yè)設(shè)置投資最低比例，在子基金設(shè)立模式上設(shè)置投資階段前傾，有目標、有重點地培育科技型、初創(chuàng)期企業(yè)，帶動社會資本聚焦科技型中小企業(yè)發(fā)展。

（六）完善扶持政策，對創(chuàng)業(yè)投資實施有效激勵

建立創(chuàng)業(yè)投資與政府項目的對接共享機制，扶持本土龍頭創(chuàng)投品牌，在基金注冊落戶、基金規(guī)模、早期項目風(fēng)險補償、階段性投資獎勵、稅收優(yōu)惠等方面出臺有關(guān)優(yōu)惠政策，以提高股權(quán)投資機構(gòu)前來廣西落戶的積極性。出臺私募股權(quán)投資基金及管理團隊扶持政策，對幫助廣西企業(yè)創(chuàng)業(yè)、發(fā)展、上市（掛牌）的投資基金企業(yè)予以支持，吸引更多區(qū)外優(yōu)質(zhì)股權(quán)投資基金企業(yè)、從業(yè)人員入駐廣西。支持國有創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)制定自主投資決策、國有股權(quán)處置、經(jīng)營業(yè)績考核、薪酬與收益分配等制度，盡快推動建立容錯和長效激勵約束分配機制，適時推進國有創(chuàng)投機構(gòu)混合所有制改革試點，鼓勵探索國有創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)核心團隊持股和跟投模式。

責(zé)任編輯 莫仲寧