公共財政體制下事業(yè)單位資產(chǎn)管理問題研究

巨文韜

【摘 要】完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，促進國有資產(chǎn)保值增值，推動國有資本做強、做優(yōu)、做大，可以有效防止國有資產(chǎn)流失。隨著新時代經(jīng)濟體制改革的深化，事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作已經(jīng)成為公共財政體制下的重要組成部分。但就目前來講，事業(yè)單位資產(chǎn)管理仍然面臨諸多亟待解決的問題。本文從公共財政體制下事業(yè)單位資產(chǎn)管理存在的問題進行分析，提出了結(jié)合事業(yè)單位性質(zhì)和資產(chǎn)特征開展有效資產(chǎn)管理工作的看法，旨在保證事業(yè)單位資產(chǎn)保值增值，最大限度發(fā)揮資產(chǎn)的社會效益。

【關(guān)鍵詞】基層事業(yè)單位；資產(chǎn)管理；問題分析

一、事業(yè)單位資產(chǎn)管理的重要性

事業(yè)單位資產(chǎn)管理是國有資產(chǎn)管理的重要組成部分，是事業(yè)單位履行職責(zé)的物質(zhì)基礎(chǔ)。但長期以來，由于事業(yè)單位國有資產(chǎn)的特點及表現(xiàn)形式的復(fù)雜性，一方面降低了財政資金的使用效益，限制了事業(yè)單位職能的有效履行；另一方面為單位或個人謀取國有資產(chǎn)提供了便利，成為滋生腐敗的土壤。所以，在當前新的經(jīng)濟體制環(huán)境下，研究解決事業(yè)單位資產(chǎn)管理，降低行政成本，有效發(fā)揮財政資金的最大效益是建設(shè)資源節(jié)約型社會的必然要求。

1.有必要界定一下事業(yè)單位資產(chǎn)的內(nèi)涵

事業(yè)單位是各級政府根據(jù)社會事業(yè)的需要而設(shè)立，是非盈利性機構(gòu)，所需經(jīng)費由公共財政支付，履行部分政府職能，受國家行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的組織（或機構(gòu)）的法人實體單位，具體包括科學(xué)、教育、衛(wèi)生等部門。

2.事業(yè)單位資產(chǎn)的概念和范圍是指國家授予事業(yè)單位所擁有的、并且能夠以貨幣計量的各種資產(chǎn)，包括固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)以及債權(quán)等

而事業(yè)單位的資產(chǎn)有3個主要特征：一是使用權(quán)和所有權(quán)相分離，事業(yè)單位擁有使用權(quán)，而無所有權(quán)，所有權(quán)屬于國家；二是事業(yè)單位的資產(chǎn)不以盈利為目的；三是事業(yè)單位的資產(chǎn)是以非經(jīng)營活動取得，如財政撥款、捐贈等方式。

3.事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作

任何管理工作都有時代特征，就目前而言，在新時代經(jīng)濟體制改革下，隨著公共財政體制的逐步完善，事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作引入了預(yù)算管理、績效管理、風(fēng)險管理和合同管理等現(xiàn)代管理理念，事業(yè)單位的資產(chǎn)管理必須嚴格按照規(guī)章制度和程序的要求下進行。同時，結(jié)合考慮各個單位的性質(zhì)和事業(yè)資產(chǎn)的特征開展有效的資產(chǎn)管理工作，以最大限度的發(fā)揮資產(chǎn)的社會效益，同時還必須保證事業(yè)單位資產(chǎn)的保值增值。

二、公共財政體制下事業(yè)單位資產(chǎn)管理體系的內(nèi)容

國有資產(chǎn)不僅僅包括事業(yè)單位資產(chǎn)，而且涵蓋了中國特色社會主義體制下，全民所有的公有資產(chǎn)，如何將其管好用好是對人民群眾和對社會盡職盡責(zé)的必然要求和具體體現(xiàn)。根據(jù)黨的十九大報告確定了國有資產(chǎn)管理體制的基本框架，經(jīng)濟體制改革就是必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵、要素自由流動、價格反應(yīng)靈活、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰。要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制。一是在目前的管理體系下，進一步完善產(chǎn)權(quán)制度，只有清晰的產(chǎn)權(quán)，才能確保責(zé)權(quán)利相對應(yīng)，調(diào)動權(quán)利人的積極性，充分發(fā)揮資產(chǎn)的社會效益和經(jīng)濟效益；二是完善生產(chǎn)要素在市場中的合理配置，使生產(chǎn)關(guān)系更加適應(yīng)生產(chǎn)力，打破條條框框，使事業(yè)資產(chǎn)能夠合理流動，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵、要素自由流動；三是完善各類國有資產(chǎn)管理體制，就是明確了事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制，在管理體制上實行分權(quán)制，也就是中央和地方政府分層擁有使用權(quán)并執(zhí)行監(jiān)管職權(quán)，各級單位占有資產(chǎn)并使用的管理原則，也進一步明確管理事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理責(zé)任由政府專門機構(gòu)作為主管機構(gòu)，對各級政府占有使用的事業(yè)資產(chǎn)實施綜合管理；四是盤活閑置資產(chǎn)，最大限度地發(fā)揮資產(chǎn)的經(jīng)濟價值和社會價值，建立事業(yè)性國有資本授權(quán)經(jīng)營體制；組建國有資產(chǎn)管理經(jīng)營機構(gòu)；五是要建立和完善事業(yè)單位國有資產(chǎn)的安全、完整和資產(chǎn)保值增值的考核制度，促進財政、監(jiān)察、審計等有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，共同作好資產(chǎn)管理考核工作。

三、公共財政體制下事業(yè)單位資產(chǎn)管理存在的問題

就目前而言，綜合考慮事業(yè)單位在資產(chǎn)管理工作中出現(xiàn)的各項情況，存在的問題可大致劃分為3個方面：主要是對資產(chǎn)理解深度不足，意識不到位、缺乏有效的管理手段，導(dǎo)致規(guī)章制度不健全、或有制度但在實際工作中執(zhí)行不力（過度或缺位）等問題。

1.對資產(chǎn)理解深度不足，意識不到位

事業(yè)單位獲得的部分資產(chǎn)，是沒有通過給付對價的方式取得。如無償劃撥、捐贈等，財務(wù)會計無法將該資產(chǎn)納入“固定資產(chǎn)”賬戶管理，游離于財務(wù)報表之外；因是無償取得，誰占有誰將享受由此帶來的利益，往往成為單位領(lǐng)導(dǎo)意志的體現(xiàn)。甚至部分事業(yè)單位通過對國有資產(chǎn)占有作為相互攀比的對象，不考慮資產(chǎn)是否在單位中得到合理利用，而是將資產(chǎn)在單位內(nèi)部隨意進行分配，使資產(chǎn)沒有發(fā)揮其應(yīng)有的價值。在政府采購工作中“重采購、輕管理”的觀念一直存在，更有甚者通過招投標進行內(nèi)幕操作，更加加劇了國有資產(chǎn)的大量流失。在實際工作中，財務(wù)會計對資產(chǎn)的核算管理工作認知程度也不高，管理手段弱化，經(jīng)常造成資產(chǎn)賬實不符，特別是資產(chǎn)明細賬、固定資產(chǎn)卡片不全。一些資產(chǎn)價值較低，一次性從費用中列支，或上級單位劃撥、其他單位贈予的資產(chǎn)，賬面價值低或無賬面價值，這部分資產(chǎn)沒有記入固定資產(chǎn)賬戶管理，脫離了監(jiān)管視線，加之，對資產(chǎn)清查不及時，為別有用心的人創(chuàng)造了占有國有資產(chǎn)的機會；事業(yè)單位財務(wù)報告中對資產(chǎn)報告信息不足，不能及時反映單位資產(chǎn)存量、資產(chǎn)增減變化，資產(chǎn)現(xiàn)實價值，資產(chǎn)收益情況以及使用效率等。

2.國有資產(chǎn)管理制度不完善

目前，事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理制度不健全、不完善，沒有根據(jù)每個單位的實際情況，合理確定資產(chǎn)使用情況，例如，某事業(yè)單位辦公用房應(yīng)依據(jù)單位人數(shù)和國家規(guī)定用房標準確定，收回多余房屋，應(yīng)逐步科學(xué)建立資產(chǎn)配置標準，避免造成單位之間、人與人之間苦樂不均的現(xiàn)象；資產(chǎn)配置隨意性大 ；與預(yù)算管理相脫節(jié)，關(guān)聯(lián)程度低；政府采購范圍過大或過小，流于形式，造成采購項目質(zhì)次價高，或人為調(diào)整核心部件，虛假中標；資產(chǎn)管理內(nèi)部控制制度不完善，各個環(huán)節(jié)互相脫節(jié)，人浮于事，沒有發(fā)揮關(guān)鍵作用，導(dǎo)致資產(chǎn)管理弱化，造成資產(chǎn)設(shè)備閑置，甚至流失；財政績效考核制度不完善或執(zhí)行不力，在實際工作中無監(jiān)督，無考核，工作隨意性大，看似人人有責(zé)，實際人人無責(zé)，與績效考核沒有緊密聯(lián)系起來。主要表現(xiàn)在資產(chǎn)的購置、使用和處置環(huán)節(jié)，一些國有資產(chǎn)購置，未進行科學(xué)分析和實際調(diào)查盲目決定，而在使用過程中沒有建立科學(xué)完善的設(shè)備維護保養(yǎng)制度，造成成套設(shè)備加速老化，精密設(shè)備科技落伍，部分設(shè)備淘汰出局，嚴重影響了資產(chǎn)使用效果與設(shè)備使用壽命；或待安裝運營時，科技進步，已經(jīng)屬于落后設(shè)備；或隨意轉(zhuǎn)變國有資產(chǎn)用途，這些問題往往導(dǎo)致了國有資源的嚴重浪費，造成財政資金損失。

3.在實際工作中，事業(yè)單位普遍存在對國有資產(chǎn)管理工作執(zhí)行不到位問題

主要原因是領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠，基層資產(chǎn)管理人員理解程度不同，實際操作中問題層出不窮，如果過度強調(diào)按規(guī)章制度進行管理，則又造成管理機制僵化，程序性工作增加，費時費力；就目前而言，只能強調(diào)規(guī)則性，而減少不必要的靈活行，所以遵章守規(guī)是必須的。同時，應(yīng)該編好制度的籠子，讓機器的每一個齒輪發(fā)揮應(yīng)有的作用，調(diào)動各個環(huán)節(jié)的積極性，把資產(chǎn)管理的責(zé)任分解到每個人頭上。

四、解決事業(yè)單位資產(chǎn)管理所存在問題的對策

1.強化資產(chǎn)管理工作的重要性，各部門牢固樹立管理意識，建立多層次的外部監(jiān)督機制

在事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作中，應(yīng)充分發(fā)揮審計部門的監(jiān)督作用，審計工作貫穿整個過程，涵蓋事前、事中、事后審計，審計范圍和審計重點不受限制，及時發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題，以及單位內(nèi)部控制問題，強化資產(chǎn)管理意識。同時建立其他外部監(jiān)督機制，讓外部關(guān)心單位事業(yè)的人員參與到資產(chǎn)管理工作中，提供有效線索，發(fā)現(xiàn)管理工作的不足，以幫助單位改進。在事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作中，還應(yīng)將單位領(lǐng)導(dǎo)的考核機制與國有資產(chǎn)管理相銜接，明確責(zé)權(quán)利，誰的責(zé)任誰承擔，造成國有資產(chǎn)流失的，不論何時、何地、何種情況都要嚴肅追責(zé)，給國家、人民和職工有個交代。只有各級領(lǐng)導(dǎo)提高了國有資產(chǎn)管理意識，責(zé)任意識，才能真正起到帶頭作用，才會嚴格約束下屬部門，一級抓一級，一級帶著一級干，形成可靠的內(nèi)部責(zé)任機制，為國有資產(chǎn)管理保值、增值提供更加有效的保障。

2.強化財政預(yù)算管理制度

財政預(yù)算工作包含事業(yè)單位的財務(wù)管理工作，而資產(chǎn)管理是事業(yè)單位財務(wù)管理工作的重要內(nèi)容。所以，資產(chǎn)管理工作也是預(yù)算管理工作的延伸。財政部門強化預(yù)算管理，細化預(yù)算編制，嚴格預(yù)算執(zhí)行，加強財政監(jiān)督，推進績效評價，實現(xiàn)預(yù)算公開，形成各環(huán)節(jié)有機銜接的財政預(yù)算工作機制。必須同時將事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理、使用，以及形成新的國有資產(chǎn)置于財政預(yù)算工作機制中，在預(yù)算編制中，合理確定資產(chǎn)配置標準，徹底解決事業(yè)單位資產(chǎn)分配不公的問題；在預(yù)算執(zhí)行時，嚴格把控新增資產(chǎn)，對存量資產(chǎn)嚴格管理，對處置資產(chǎn)嚴格審批，最終形成對資產(chǎn)管理效績分析評價。如此，通過預(yù)算管理的逐步強化使國有資產(chǎn)的管理更加公開、公平、公正，資產(chǎn)的管理工作置于民眾的監(jiān)督之下。

3.建立完善政府采購制度

在采購之前，事業(yè)單位必須先調(diào)查清楚采購物資是否是單位急需物資，在功能上是否有可替代物資，是否在技術(shù)上先進，在經(jīng)濟上是否可行，地方財力是否能夠承擔，然后制定相應(yīng)的采購計劃和使用計劃，并經(jīng)相關(guān)部門審批，以此來保證資產(chǎn)不會出現(xiàn)占用和浪費現(xiàn)象；在實際采購環(huán)節(jié)中，必須嚴格執(zhí)行國家規(guī)定的政府采購制度，在購置國有資產(chǎn)時，首先需要報經(jīng)政府采購部門審批；其次按照審批確定的采購方式（集中采購、分散采購和自行采購）進行采購；如果購進資產(chǎn)在政府采購目錄內(nèi)和規(guī)定的限額內(nèi)需要采取公開投標的，通過交易機構(gòu)，合理確定中標單位；最后必須及時將采購的資產(chǎn)及時驗收入庫，核對清楚配置、型號，是否符合采購合同訂立的標準。

4.建立和完善財政績效考核指標體系，強化事業(yè)單位對國有資產(chǎn)管理的績效考核工作

績效考核指標體系不僅包括財務(wù)指標，而且包括非財務(wù)指標，應(yīng)該涵蓋資產(chǎn)管理工作的方方面面，每項資產(chǎn)管理工作細化到人，明確每個崗位的責(zé)任和權(quán)利，并且與績效工資考核相掛鉤；新的預(yù)算法對事業(yè)單位提出了更高的要求，事業(yè)單位要將績效管理理念深度融合在今后的資產(chǎn)管理中。

5.建立完善的內(nèi)部控制制度

事業(yè)單位要加強領(lǐng)導(dǎo)和干部職工對內(nèi)部控制的認識，逐步建立完善內(nèi)控制度，明確管控流程，崗位職責(zé)，權(quán)利權(quán)限，使資產(chǎn)管理工作始終處于內(nèi)控機制之下，真正做到無縫隙對接和“人人有責(zé)”的良好局面。

6.建立完善的國有資產(chǎn)管理體系和信息管理系統(tǒng)，逐步樹立風(fēng)險防控意識

在建立國有資產(chǎn)管理體系時，可以引進消化和吸收國際國內(nèi)先進的管理理念與方法，通過借鑒與應(yīng)用，促使國有資產(chǎn)管理流程更加科學(xué)合理。同時，結(jié)合現(xiàn)代科技，建立起完善的資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)，以資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)，將設(shè)備管理系統(tǒng)、財務(wù)系統(tǒng)、采購系統(tǒng)、庫存系統(tǒng)等相互銜接，形成一套完整的、全過程的、閉合模式的資產(chǎn)運行信息管理系統(tǒng)。資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)是資產(chǎn)管理工作的重要組成部分，實現(xiàn)資產(chǎn)管理信息化。另外，在完善資產(chǎn)管理體系時，將風(fēng)險管控意識融入到日常資產(chǎn)管理工作，對重點環(huán)節(jié)、關(guān)鍵部位、重要崗位等建立風(fēng)險機制，以不斷提高管理人員的風(fēng)險意識，增強國有資產(chǎn)管理人員的風(fēng)險責(zé)任，防范和化解資產(chǎn)管理工作中的不斷涌現(xiàn)出各種風(fēng)險。

7.組建事業(yè)性國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)

最低應(yīng)在縣級區(qū)域范圍內(nèi)，“摸清”本轄區(qū)事業(yè)單位國有資產(chǎn)家底，將僵化資產(chǎn)，閑置資產(chǎn)和季節(jié)性使用資產(chǎn)等，以及其他將經(jīng)營權(quán)出租、出借和聯(lián)營的分散了的資產(chǎn)統(tǒng)一收回，成立事業(yè)性國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)。經(jīng)營機構(gòu)可以運用拍賣、聯(lián)營、租賃等多種資本運作手段，實現(xiàn)資產(chǎn)的合理流動，盤活各類資產(chǎn)。同時建立事業(yè)性資產(chǎn)調(diào)劑轉(zhuǎn)讓市場，將事業(yè)資產(chǎn)管理與市場經(jīng)營兩種手段有機結(jié)合起來，制定與單位經(jīng)濟利益掛鉤的資產(chǎn)處置辦法，獎勵與處罰措施相結(jié)合，促使資產(chǎn)占用單位及時清理閑置資產(chǎn)，將閑置資產(chǎn)拿出來進行交流，通過所有權(quán)變更或使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，將閑置資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為有效資源，最大限度地提高資產(chǎn)的使用效率。

總之，在公共財政體制下建立的一系列制度措施，事業(yè)單位應(yīng)努力做到防止國有資產(chǎn)流失，確國有資產(chǎn)保值、增值，同時促進該資產(chǎn)合理有序流動起來，以達到資源共享，充分發(fā)揮更大的社會效益和經(jīng)濟效益。

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