新時期港口建設(shè)和安全營運管理研究

尚遠洋

（大連海事局，遼寧 大連 116601）

黨的十九大報告在總結(jié)過去五年的工作和歷史性變革中指出：黨的十八大以來的五年，是黨和國家發(fā)展進程中極不平凡的五年，經(jīng)濟建設(shè)取得重大成就，高鐵、公路、橋梁、港口、機場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)快速推進?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)成果豐碩。2016年1月4日，習近平總書記在視察國家級鐵路公路水路多式聯(lián)運綜合交通樞紐——果園港時要求把港口建設(shè)好、管理好、運營好，為長江經(jīng)濟帶發(fā)展服務(wù)好，為“一帶一路”建設(shè)服務(wù)好，為深入推進西部大開發(fā)服務(wù)好?？梢哉f，港口建設(shè)已作為國家經(jīng)濟建設(shè)的重要組成部分，受到了高度關(guān)注?，F(xiàn)在，我國港口建設(shè)發(fā)展大步走向世界前列。港口貨物吞吐量和集裝箱吞吐量連續(xù)10余年位居世界第一。港口的飛速發(fā)展，為“一帶一路”建設(shè)提供了基礎(chǔ)支撐和重要保障。但是，我國港口發(fā)展由于種種原因還不能滿足國民經(jīng)濟發(fā)展和人民安全便捷出行的要求，甚至由于發(fā)展理念和特定歷史階段的局限，港口發(fā)展還存在著大量亟待解決的現(xiàn)實問題。為此，筆者將結(jié)合我國某北方城市（以下簡稱M市）沿海港口發(fā)展的實際情況，對存在的問題逐一進行分類、分析，并提出解決方案。

一、我國港口建設(shè)和安全營運管理的基本情況

（一）管理部門

《中華人民共和國港口法》規(guī)定，國務(wù)院交通主管部門主管全國的港口工作。對港口具體實施行政管理的部門，統(tǒng)稱港口行政管理部門。港口行政管理部門依法對港口規(guī)劃、建設(shè)、維護、經(jīng)營、管理及其相關(guān)活動進行管理。在涉及“港口安全與監(jiān)督管理”時，港口行政管理部門和海事管理機構(gòu)依據(jù)各自職責開展工作，必要時互相通報信息。

《中華人民共和國海上交通安全法》規(guī)定，中華人民共和國港務(wù)監(jiān)督機構(gòu)（以下稱海事管理機構(gòu)），是對沿海水域的交通安全實施統(tǒng)一監(jiān)督管理的主管機關(guān)。通過加強海上交通管理，保障船舶、設(shè)施和人命財產(chǎn)的安全，維護國家權(quán)益。同時特別強調(diào)：國際航行船舶進出中華人民共和國港口，必須接受主管機關(guān)的檢查。本國籍國內(nèi)航行船舶進出港口，必須向主管機關(guān)報告船舶的航次計劃、適航狀態(tài)、船員配備和載貨載客等情況。

港口行政管理部門的職責側(cè)重于港口本身的規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營管理，海事管理機構(gòu)的職責側(cè)重于因船舶航行衍生的各類行為的安全監(jiān)管。同時，在“港口安全與監(jiān)督管理”中兩個部門又屬于一種分工合作關(guān)系。由于港口的最主要功能就是為船舶提供靠泊、旅客上下和貨物裝卸服務(wù)，港口行政管理部門和海事管理機構(gòu)在港口的實際運營中各自履行著國家行政機關(guān)的職責。筆者也主要從這兩個主管部門的視角對港口發(fā)展中存在的問題加以討論。

（二）相關(guān)管理法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件及相關(guān)標準

由于本文研究的主要問題是港口建設(shè)和安全營運管理，因此，除上述兩部法律外，涉及的主要法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件還有：《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國航道法》《國內(nèi)水路運輸管理條例》《危險化學品安全管理條例》《港口建設(shè)管理規(guī)定》《船舶載運危險貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》《國內(nèi)水路運輸管理規(guī)定》《港口工程竣工驗收管理辦法》《港口經(jīng)營管理規(guī)定》《港口危險貨物安全管理規(guī)定》《中華人民共和國水上水下活動通航安全管理規(guī)定》《沿海碼頭靠泊能力管理規(guī)定》《交通運輸部關(guān)于進一步加強港口危險貨物安全監(jiān)管工作的通知》《海港總體設(shè)計規(guī)范》等。

二、港口建設(shè)與安全營運管理中存在的主要問題及原因分析

（一）港口建設(shè)管理中存在的問題及原因分析

港口是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，在建設(shè)時應統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排，依法實施。但在實際操作中，存在大量港口建設(shè)項目涉嫌違規(guī)的情況。

1.港口工程“未批先建”

所謂“未批先建”，從港口行政管理部門角度講是指未取得項目核準、備案手續(xù)，或已取得核準、備案手續(xù)但未取得初步設(shè)計批復，已實際開工建設(shè)或試運行的港口工程建設(shè)項目。從海事管理機構(gòu)角度講主要是指未取得水上水下活動許可開工建設(shè)的港口工程。

（1）不符合港口規(guī)劃。港口法第七條規(guī)定，港口規(guī)劃應當根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求以及國防建設(shè)的需要編制，體現(xiàn)合理利用岸線資源的原則，并與海洋功能區(qū)劃、水路運輸發(fā)展規(guī)劃和其他運輸方式發(fā)展規(guī)劃以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他有關(guān)規(guī)劃相銜接、協(xié)調(diào)；第十四條規(guī)定，港口建設(shè)應當符合港口規(guī)劃。不得違反港口規(guī)劃建設(shè)任何港口設(shè)施。可以說，港口規(guī)劃是港口建設(shè)的基礎(chǔ)，是港口建設(shè)項目取得批復、核準的前提。如某港區(qū)在港口規(guī)劃尚未取得正式批復的情況下，企業(yè)已擅自建成10個5～10萬噸級泊位。海事管理機構(gòu)多次下達“停工通知書”并對施工單位進行行政處罰，但建設(shè)單位和施工單位依然堅持施工，造成既定事實。又如某重工集團海工碼頭，與港口總體規(guī)劃不符，但已建成規(guī)模巨大的海工生產(chǎn)基地，雖經(jīng)多方協(xié)調(diào)，仍成尾大不掉之勢。

（2）不符合相關(guān)建設(shè)程序。港口工程項目在符合規(guī)劃的前提下，《港口建設(shè)管理規(guī)定》第六條規(guī)定，應當按照國家規(guī)定的建設(shè)程序和有關(guān)規(guī)定進行。除國家另有規(guī)定外，不得擅自簡化建設(shè)程序。即必須按照程序開展工可研究、編制初設(shè)報告、編制施工圖設(shè)計文件、組織項目監(jiān)理和施工招標、施工前準備并向港口行政管理部門辦理開工備案手續(xù)等工作。其中政府投資項目還需開展工程預可行性研究，編制項目建議書；企業(yè)投資項目還需編制項目申請報告或者備案文件，履行核準或者備案手續(xù)。同時，《中華人民共和國水上水下活動通航安全管理規(guī)定》第二條、第五條規(guī)定，公民、法人或者其他組織在中華人民共和國國家管轄海域從事可能影響通航安全的構(gòu)筑、設(shè)置、維修、拆除水上水下構(gòu)筑物或者設(shè)施等水上水下活動，應當按照《中華人民共和國海事行政許可條件規(guī)定》明確的相應條件向活動地的海事管理機構(gòu)提出申請并報送相應的材料，并在取得《中華人民共和國水上水下活動許可證》后方可進行。由于履行相關(guān)手續(xù)需要法定程序，并提供大量符合規(guī)定的資料、材料，建設(shè)單位、施工單位在不能滿足上述要求的情況下為追求效益、節(jié)省時間擅自開工建設(shè)。這種情況是“未批先建”的主要形式。

2.建設(shè)手續(xù)缺失

我國港口管理體制改革和港口法頒布時間與港口建設(shè)的歷史相比還較短，由于政企不分、管理職權(quán)不明晰而導致的港口建設(shè)手續(xù)缺失等情況還在一定范圍內(nèi)存在。如陸島交通碼頭普遍存在建設(shè)時間久遠、建設(shè)主體不明、建設(shè)基礎(chǔ)資料不全甚至湮滅的現(xiàn)象。

3.項目落實不到位

港口項目的實施需要技術(shù)、資金等多方面條件的支持。因此，必須提前謀劃，做好充分的前期準備工作，切忌貪大求全。某陸島運輸港口，其水文、地質(zhì)條件不佳，要想達到設(shè)計的噸位等級，必須建設(shè)規(guī)模巨大的防波堤，才能解決港池淤積問題。但由于資金等方面原因，部分泊位建成，但防波堤工程時間遠遠滯后，導致泊位不能正常使用。

4.對支持系統(tǒng)建設(shè)考慮不完善

港口法第十五條規(guī)定，港口建設(shè)項目的安全設(shè)施和環(huán)境保護設(shè)施，必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入使用。同時，為港口功能服務(wù)的各類船舶的?？繂栴}也是港口建設(shè)需要綜合考慮的問題。目前，很多港區(qū)支持岸線，一般設(shè)計用于?？客陷啞⒐珓?wù)船舶，卻沒有考慮大量的加油船、污油回收船等其他工作船的?？繂栴}，給港口功能的發(fā)揮帶來極大困擾，也埋下了安全監(jiān)管隱患。

5.游艇泊位的建設(shè)管理存在監(jiān)管盲區(qū)

游艇港建設(shè)近年來在全國各地方興未艾，數(shù)量急劇上升。但由于職能交叉等問題，港口、城建、旅游等行政管理部門對管理權(quán)屬各執(zhí)一詞，海事管理機構(gòu)只能在現(xiàn)有規(guī)定的范圍內(nèi)重點加強對船舶的監(jiān)管。

（二）港口安全營運管理中存在的問題及原因分析

《港口經(jīng)營管理規(guī)定》第六條規(guī)定，從事港口經(jīng)營，應當申請取得港口經(jīng)營許可。這一規(guī)定明確了港口進行經(jīng)營活動的前提，但仍存在部分港口碼頭未取得正常經(jīng)營許可的情況。

1.部分港口泊位長期試運行

申請從事港口經(jīng)營，應當提交港口碼頭、庫場等固定設(shè)施符合國家有關(guān)規(guī)定的竣工驗收合格證明；使用港口岸線的，港口岸線的使用批準文件”等材料。如前所述，由于歷史原因，某些陸島港口碼頭此類材料缺失。因此，目前采取的措施大多是以試運行的形式準予其營運。但由于試運行期累計不得超過1年，所以這種變通辦法也是違反規(guī)定的。但此類港口又是海島居民出行的唯一通道，其是否正常營運關(guān)系民生和社會穩(wěn)定。這一現(xiàn)實問題給海事管理機構(gòu)對船舶進出港的管理帶來極大困擾。

2.營運泊位等級與實際運行船舶等級不符

《港口經(jīng)營許可證》列明了主要設(shè)施設(shè)備，特別是碼頭設(shè)施的噸位等級，給船舶靠泊確定了前提條件。即驗收或核定什么等級的碼頭可以靠泊對應等級和類型的船舶。但目前仍存在靠泊船舶與碼頭等級不相符合的情況，主要表現(xiàn)為超等級靠泊。

（1）客滾船碼頭。M市目前有4個靠泊大型客滾船的港區(qū)，其中DG港區(qū)、LY港區(qū)及LS港區(qū)的部分泊位存在客滾船超泊位靠泊能力進行靠離泊作業(yè)的情況，具體情況如表1所列（船名從略）。

客觀上是由于部分泊位建造時間較早，近年來客滾船噸位變大造成的。但同時有兩條重要原因不容忽視：

一是在港口建設(shè)期，由于原來碼頭項目的核準權(quán)限由其噸級決定，建設(shè)單位為加快建設(shè)速度，將碼頭噸級人為控制在較低水平，但在實際建設(shè)過程中又采取了將水工結(jié)構(gòu)等級預留提升的辦法，人為造成了碼頭等級較低的現(xiàn)象；二是現(xiàn)行《海港總體設(shè)計規(guī)范》給出的客滾船設(shè)計船型與營運的實船船型存在很大差異，如表2、表3所列。

表1 客滾船超靠泊情況統(tǒng)計表

表2 客貨滾裝船設(shè)計船型尺度

續(xù) 表

表3 客貨滾裝船實際船型尺度

通過比較不難發(fā)現(xiàn)設(shè)計船型與實船船型尺度的差異，而這種差異也導致了與之相應的碼頭尺度的不同，這種情況在從事陸島運輸?shù)男⌒涂蜐L船上也很明顯。筆者無意評論規(guī)范確定標準的方法科學性問題，但考慮到國內(nèi)沿海、陸島客滾船船型的實際情況，我們在制定規(guī)范時是否可以結(jié)合實際，在滿足船舶、碼頭安全的前提下對相關(guān)指標予以修正。

（2）客觀條件造成的泊位等級不足問題?！堆睾４a頭靠泊能力管理規(guī)定》明確要求沿海碼頭應當按照確定的靠泊等級接靠貨運船舶，同時規(guī)定了可以減載靠泊或清艙移泊的條件，既發(fā)揮了現(xiàn)有碼頭潛力，充分利用了碼頭資源，又為港口行政管理部門和海事管理機構(gòu)的管理提供了依據(jù)。但同時，也存在客觀條件導致泊位靠泊能力不足問題。如目前矛盾表現(xiàn)比較突出的大件出運碼頭靠泊駁船問題。大件運輸?shù)奶攸c是貨物體積、尺度大，但重量相對較小。這就導致大件運輸需要的船舶噸位更大，甚至即使是載重噸很大的普通雜貨船也無法承運，而只能使用噸位較大的甲板駁船。但《海港總體設(shè)計規(guī)范》未給出駁船設(shè)計船型的尺度，所以在具體操作中一般采用雜貨船船型尺度標準，如表4、表5所列。

表4 雜貨船設(shè)計船型尺度

表5 駁船實船船型尺度

通過對比，這兩種船型結(jié)構(gòu)特點和主要尺度參數(shù)大相徑庭，而且其航行、靠泊特點也差別很大，如能深入研究船型特點，則在通航條件允許的條件下，對于解決較大噸位駁船（實際載重噸）靠泊較小噸位（由雜貨船噸位確定）碼頭問題提出符合實際的科學解決方案。

3.陸島運輸危險品碼頭資質(zhì)問題

《港口危險貨物安全管理規(guī)定》要求從事港口危險貨物作業(yè)的經(jīng)營人，除要取得港口經(jīng)營許可證外，還應取得載明具體危險貨物品名的港口危險貨物作業(yè)附證。在陸島運輸?shù)膶嶋H需求中，民用爆炸物品、煙花爆竹、液化易燃氣體等都確實存在。由于危險品碼頭相關(guān)標準較高，而陸島運輸碼頭整體基礎(chǔ)條件較差，很難滿足要求，導致事實上的違規(guī)經(jīng)營情況的發(fā)生。

4.碼頭經(jīng)營資質(zhì)與實際用途相矛盾

碼頭經(jīng)營許可證列明了碼頭用途和與之相適應船舶類型，但一些新出現(xiàn)的問題亟待研究解決。如在大件運輸時，承運船舶為駁船，而裝運方式為滾裝時，應在哪類碼頭進行。由于目前大件運輸貨物單體重量、體積、尺度均呈大型化趨勢，而且囿于不同港口的作業(yè)條件和運輸便捷的需求，很多大件運輸都采取了滾裝的方式，事實證明這也是一種安全高效的作業(yè)方式。但現(xiàn)有規(guī)定下，“符合規(guī)定”的滾裝碼頭在設(shè)計上并未考慮這種滾裝方式，而且按相關(guān)規(guī)定駁船也不應靠泊滾裝碼頭作業(yè)。而如果駁船停在普通雜貨船碼頭，按規(guī)定又不允許滾裝作業(yè)。筆者認為，這是規(guī)定落后于現(xiàn)實發(fā)展的需要。事實上，只要此類碼頭在設(shè)計、建設(shè)過程中考慮了滾裝方式在碼頭承載力、安全性等方面的要求，就應該允許其靠泊作業(yè)。而海事管理機構(gòu)也應研究采取這種方式裝卸、載運貨物的船舶與典型的滾裝船舶的區(qū)別，在做好安全監(jiān)管工作的同時推動運輸方式的創(chuàng)新。

三、新時期加強港口建設(shè)和安全營運管理的應對措施

針對存在的問題，管理部門應把握好港口發(fā)展的大趨勢，認真分析問題產(chǎn)生的深層次原因，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，有的放矢地采取相應管理措施，促進港口科學、健康、高速發(fā)展。

（一）牢固樹立依法治國理念，在法律框架內(nèi)破解監(jiān)管難題

堅持全面依法治國是黨的十九大確立的全面貫徹落實新時代中國特色社會主義思想的基本方略之一。作為國家行政機關(guān)，負有嚴格貫徹實施法律的重要職責。

1.嚴格執(zhí)法

對港口建設(shè)、營運中存在的違法行為應按照法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定堅決給予相應的處罰，體現(xiàn)法律的嚴肅性、權(quán)威性。樹立法律紅線意識，提升違法成本，堅決遏制一段時間內(nèi)港口無序發(fā)展的勢頭。同時，也應嚴肅追究執(zhí)法者的法律責任，對其失、瀆職行為造成嚴重后果的依法依紀進行處理。

2.建立執(zhí)法聯(lián)動機制

雖然在港口建設(shè)、營運管理中的監(jiān)管職責不同，但港口行政管理部門和海事管理機構(gòu)在確保港口、船舶安全的總目標上具有高度的一致性。因此，在厘清各自職權(quán)和執(zhí)法邊界的前提下，建立健全單位之間的信息溝通、共享與執(zhí)法聯(lián)動機制，對于快速、高效打擊違法行為將起到積極的促進作用。

3.積極推動立法工作

盡管涉及港口建設(shè)、營運管理的法律體系基本框架已經(jīng)確立，法律、法規(guī)、規(guī)章、標準等也相對完善，但隨著國家經(jīng)濟的快速發(fā)展，一些新問題、新矛盾不斷出現(xiàn)，而有的法規(guī)還是幾十年前頒布施行的，這給今天的監(jiān)管工作帶來了全新挑戰(zhàn)，甚至還有血的教訓。因此，必須在法律法規(guī)的破舊立新、推陳出新上下功夫，使立法的步伐跟上時代發(fā)展的腳步。同時，加快針對新的運輸方式、運輸工具特性的專題研究，并對標準、規(guī)范及時進行調(diào)整，保證其對實際工作的指導性，又增強其適應性。

（二）科學決策，發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用

港口規(guī)劃對于港口發(fā)展至關(guān)重要，決定著港口發(fā)展的方向和未來，因此，制定規(guī)劃時應秉承“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，以大視野造就大格局，使港口的發(fā)展真正為人民創(chuàng)造福祉。

1.港口規(guī)劃要具有前瞻性

要充分考慮“一帶一路”建設(shè)需求與區(qū)域總體經(jīng)濟發(fā)展需求，突出航運中心建設(shè)和加大對外開放需要，在進一步明確港口功能定位的基礎(chǔ)上開展規(guī)劃的編制調(diào)整。需要強調(diào)的是：必須貫徹創(chuàng)新發(fā)展理念，創(chuàng)造條件，主動引導，吸引智慧、高效、綠色、生態(tài)型港口落地生根；必須貫徹綠色發(fā)展理念，高度重視港口發(fā)展對海洋環(huán)境可能造成的影響，緊守環(huán)境保護紅線；必須貫徹共享發(fā)展理念，把人民群眾安全快捷出行，特別是日益增長的旅游、休閑出行需求落到實處；必須落實協(xié)調(diào)發(fā)展理念，統(tǒng)籌交通用海與漁業(yè)用海、工業(yè)用海的關(guān)系，做到共存共贏，共同發(fā)展；高瞻遠矚，未雨綢繆，確保規(guī)劃在一定時間內(nèi)均能滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的要求。

2.港口規(guī)劃要具有科學性

岸線資源，特別是深水岸線資源具有高度稀缺性，是港口發(fā)展的命脈。在填海造地必定被嚴格管控的今天，制定規(guī)劃務(wù)必要精打細算、精益求精。應充分考慮省級港口集團建設(shè)的總體部署，用好每一分岸線資源，合理布局好每一個港區(qū)，構(gòu)建平衡發(fā)展的港口格局。

（三）創(chuàng)新工作機制，勇于責任擔當

嚴格執(zhí)法的目的在于糾正違法行為，進而推進港口的健康發(fā)展，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展和人民安全出行的需要。但必須承認，某些違法行為雖然可以通過國家強制力予以糾正，但造成違法行為發(fā)生的根源性問題卻難以解決。如果我們只是簡單的一罰了之、一關(guān)了之、一停了之，只會加深矛盾的激化而無益于問題的解決。特別是關(guān)系民生和社會穩(wěn)定的基本交通出行問題，不容許我們用簡單、僵化的方式處理。這就要求我們必須創(chuàng)新工作機制，勇于責任擔當，以人民為中心，本著實事求是的立場解決問題。一是明確安全主體責任和法律法規(guī)要求，并要求責任方給出問題合理的解決方案和時間表，并將具體措施落實到每個環(huán)節(jié)；二是由政府牽頭，建立各職能部門參加的聯(lián)合工作組，職能部門提出各自基本的安全監(jiān)管要求并加大現(xiàn)場監(jiān)管力度，使風險控制在可接受的范圍內(nèi)，在一定期限內(nèi)允許責任人繼續(xù)從事建設(shè)或營運活動。

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[1] 新華社.書寫新世紀海上絲綢之路新篇章——習近平總書記關(guān)心港口發(fā)展紀實[N].人民日報,2017-07-06.

[2] 交通運輸部.交通運輸部關(guān)于開展沿海港口工程未批先建專項整治活動的通知[EB/OL].http://zizhan.mot.gov.cn/zfxxgk/bnssj/syj/201504/t20150415_1802704.html.

[3] 交通運輸部.交通運輸部關(guān)于印發(fā)《沿海碼頭靠泊能力管理規(guī)定》的通知[EB/OL].http://zizhan.mot.gov.cn/zfxxgk/bnssj/syj/201402/t20140211_1574404.html.