基于湖南“新田模式”的農(nóng)地金融信貸政策創(chuàng)新研究

張毅

摘 要：2015年12月，湖南省新田縣被確定為全國59個(gè)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)縣之一。兩年多來，該縣相關(guān)職能部門積極探索、大膽實(shí)踐、反復(fù)調(diào)查論證，成功設(shè)計(jì)出了“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證”，有效地破解了利用土地經(jīng)營權(quán)利進(jìn)行融資抵押的問題，使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“貸款難”問題迎刃而解，并取得了初步成效，可在全國推廣提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)；抵押貸款；信貸政策；新田模式

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2018.03.06

中圖分類號(hào)：F832 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9031（2018）03-0042-07

一、我國與湖南省農(nóng)地金融的實(shí)踐情況

1988年，貴州省湄潭縣在全國范圍內(nèi)率先成立土地金融公司，正式開啟了我國農(nóng)地金融模式的探索之路，學(xué)術(shù)界稱之為“湄潭實(shí)驗(yàn)”。試驗(yàn)初期，湄潭縣的土地抵押融資取得了一定成績，由于抵押對象是非耕地的使用權(quán)，在當(dāng)時(shí)成功地規(guī)避了法律風(fēng)險(xiǎn)。但是，該模式顯得過于超前，而且相關(guān)的制度安排不盡合理，最終導(dǎo)致了試點(diǎn)工作的失敗。截至1997年末，湄潭縣土地金融公司共累計(jì)形成不良貸款550萬元，被相關(guān)部門予以撤銷，公司的資產(chǎn)負(fù)債并入當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)信社。2014年，湖南新田等8縣被湖南省確定為全省“農(nóng)村土地確權(quán)頒證和農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)縣”。2015年12月，該8縣經(jīng)全國人大常委會(huì)授權(quán)，被國務(wù)院指定為全國農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款在湖南地區(qū)試點(diǎn)縣。試點(diǎn)工作開展兩年多來，相關(guān)職能部門積極探索、大膽實(shí)踐，經(jīng)反復(fù)地調(diào)查論證，成功地設(shè)計(jì)出了“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證”，有效地破解了利用土地經(jīng)營權(quán)利進(jìn)行融資抵押的問題，使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“貸款難”問題迎刃而解，為農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作成功著陸奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、農(nóng)村土地“三權(quán)”分置改革“新田模式”基本情況

隨著農(nóng)村土地改革的推進(jìn)，按照從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，從“集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營”到“集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營”的農(nóng)村土地改革目標(biāo)和要求，借土地要素資源來增加融資功能，促進(jìn)農(nóng)民增收，是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展的必然選擇。新田縣位于湖南省南部，是國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，湖南省革命老區(qū)縣。全縣人口43萬人，其中農(nóng)業(yè)人口占比80%以上，是典型的農(nóng)業(yè)縣。2014年，新田縣被湖南省列為“農(nóng)村土地確權(quán)頒證試點(diǎn)縣”，為做好農(nóng)村土地確權(quán)頒證等“三權(quán)分置”改革，新田縣依托“農(nóng)地試點(diǎn)”，主要在以下兩方面進(jìn)行了探索。

（一）丈量地權(quán)，全面推進(jìn)確權(quán)登記

新田縣縣委、政府成立了縣委書記任顧問、縣長任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，從全縣抽調(diào)20多名精干力量分成4個(gè)小組進(jìn)村入戶，聘請專業(yè)測繪隊(duì)限期完成外業(yè)調(diào)繪、矢量化以及農(nóng)村土地信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)，印發(fā)20多萬份宣傳資料到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村組現(xiàn)場釋疑解答，通過電視、網(wǎng)絡(luò)、廣播、短信及各類動(dòng)員會(huì)、宣傳會(huì)、座談會(huì)擴(kuò)大影響，堅(jiān)持《承包信息公示》確認(rèn)到戶到人。將全縣11萬多份土地承包檔案分門別類裝訂成冊，登記編號(hào)，做到了“一鄉(xiāng)一柜，一村一檔，一組一卷，一戶一頁”，完成全縣32.2萬畝農(nóng)村耕地的確權(quán)登記工作。為方便百姓流轉(zhuǎn)土地、增加收入，在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)三個(gè)層面都建成了高標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心或土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在整個(gè)農(nóng)村土地確權(quán)登記的過程中，全縣共投入了400多萬元的工作經(jīng)費(fèi)全速推進(jìn)，基本上做到了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)到位、政策細(xì)化到位、技術(shù)力量到位、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)到位。質(zhì)量上主要是把好了現(xiàn)場指認(rèn)關(guān)、農(nóng)戶確認(rèn)關(guān)、矛盾調(diào)處關(guān)以及地塊、面積、位置、四至、權(quán)屬的公示關(guān)，確保地籍圖電子數(shù)據(jù)的真實(shí)、準(zhǔn)確，為頒證工作和融資抵押提供完整的信息數(shù)據(jù)和證件資料。

（二）創(chuàng)設(shè)地證，有效實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)

經(jīng)過反復(fù)的磋商、調(diào)查、論證，新田縣創(chuàng)造性地設(shè)計(jì)出臺(tái)了《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證》?！掇r(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證》是由當(dāng)?shù)厝嗣裾跈?quán)農(nóng)村土地確權(quán)頒證管理部門根據(jù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體再次確權(quán)認(rèn)可土地流轉(zhuǎn)權(quán)利而頒發(fā)的權(quán)屬證明，主要流程是自然人（農(nóng)戶）委托村兩委或托管公司流轉(zhuǎn)土地，村兩委或托管公司與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體簽訂流轉(zhuǎn)合同，新型農(nóng)業(yè)主體憑流轉(zhuǎn)合同向政府確權(quán)頒證管理中心申領(lǐng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證并憑流轉(zhuǎn)證向銀信部門貸款（見圖1）。

2014年9月，新田縣《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證》第一本證正式向境內(nèi)東升農(nóng)場頒發(fā)，目前，新田縣12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)32萬多畝耕地有一半多都已經(jīng)流轉(zhuǎn)了經(jīng)營權(quán)。在工商部門登記注冊的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有600多家，已發(fā)放《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證》85本，涉及耕地流轉(zhuǎn)2.8萬多畝，惠及貧困人口20000多人，占全縣建檔立卡貧困人口的24%，還有100多家的新型農(nóng)業(yè)主體正在排隊(duì)申報(bào)《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證》。方便快捷的融資通道極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民群眾的積極性，人們自發(fā)成立專業(yè)合作社或規(guī)模流轉(zhuǎn)土地創(chuàng)業(yè)就業(yè)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的良好勢頭。

《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證》的設(shè)計(jì)出臺(tái)是新田縣開展試點(diǎn)創(chuàng)新取得成效的關(guān)鍵所在，流轉(zhuǎn)證解決了試點(diǎn)過程中面臨的不少困難和問題，無論是觀念上的還是政策上的“瓶頸”都得到了有效的破解。它不僅具有實(shí)用性、可操作性，而且具有前瞻性和廣普性，特別是對當(dāng)前全國農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革具有積極的借鑒意義和推廣價(jià)值。從實(shí)踐的層面看，主要是較好地解決了以下幾個(gè)方面的問題：一是解決了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資抵押的問題?！掇r(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證》有效地解決了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“貸款難”的問題，為推動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行了創(chuàng)造性的構(gòu)想。二是解決了政策層面的合規(guī)性問題?！掇r(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證》符合《物權(quán)法》等相關(guān)法律的規(guī)定，在法理上可行，新田縣人民政府也愿意創(chuàng)新實(shí)踐，特別是2015年12月27日，經(jīng)全國人大常委會(huì)授權(quán)后，《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》的相關(guān)條款在試點(diǎn)地區(qū)試點(diǎn)期限內(nèi)暫時(shí)調(diào)整，更為試點(diǎn)工作開通了綠色法律通道，通過土地經(jīng)營權(quán)融資的渠道被有效地激活。三是解決了農(nóng)民群眾的思想認(rèn)識(shí)問題?！掇r(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證》出來以后，廣大農(nóng)戶的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》仍然由農(nóng)戶自行保管，也不需要農(nóng)戶在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體辦理抵押貸款時(shí)提供簽字畫押手續(xù)，避免了農(nóng)民群眾潛在的排斥意識(shí)，有效地提高了廣大農(nóng)民參與試點(diǎn)的積極性。四是解決了農(nóng)民群眾的脫貧問題和就業(yè)問題。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體憑《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證》抵押貸款，方便、快捷，從根本上解決了困擾經(jīng)營主體壯大發(fā)展的資金難題，客觀上開辟了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)的綠色通道。

三、農(nóng)地金融“新田模式”試點(diǎn)創(chuàng)新情況及主要成效

（一）農(nóng)地金融發(fā)展及信貸政策試點(diǎn)創(chuàng)新情況

自2016年新田縣農(nóng)地抵押貸款試點(diǎn)工作開展以來，人民銀行永州市中心支行和新田支行積極作為，在地方相關(guān)部門和新田縣委縣政府的的大力推動(dòng)、積極配合下，經(jīng)過一年多努力，試點(diǎn)工作取得了階段性成效。新田“一套證書、兩份保險(xiǎn)、三種土地流轉(zhuǎn)模式、四種價(jià)值評估方法、五大銀行參與”為主要內(nèi)容的“新田模式”和經(jīng)驗(yàn)做法多次在上級(jí)會(huì)議上作交流發(fā)言。2017年2月，湖南省兩權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作推進(jìn)會(huì)在新田召開，農(nóng)地抵押貸款“新田模式”得到充分認(rèn)可。其主要措施：

1.三個(gè)服務(wù)平臺(tái)+三種流轉(zhuǎn)方式+一個(gè)融資載體，從根本上解決利用農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資“怎么融”的關(guān)鍵和核心問題

首先，政府在新田轄內(nèi)縣、鄉(xiāng)、村三個(gè)層面構(gòu)建完整的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，幫助農(nóng)民群眾流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)來增加資產(chǎn)性收入。其次，在實(shí)踐運(yùn)行當(dāng)中摸索出三種較為科學(xué)合理的土地流轉(zhuǎn)方式：農(nóng)民群眾委托村兩委向新型農(nóng)業(yè)主體流轉(zhuǎn)、農(nóng)民群眾委托托管公司向新型農(nóng)業(yè)主體流轉(zhuǎn)、農(nóng)民群眾自行成立農(nóng)村土地專業(yè)合作社自主經(jīng)營或以入股方式參與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體合作經(jīng)營。再次，創(chuàng)造性地設(shè)計(jì)了《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證》，并制訂完善了《新田縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款實(shí)施細(xì)則》。

2.四種評估模式解決農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)融資“融多少”的問題，逐步建立健全穩(wěn)定的定價(jià)機(jī)制

新田縣結(jié)合行業(yè)、產(chǎn)業(yè)和地域特點(diǎn)，對農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估采取了四種定價(jià)模式。模式一：承貸銀行內(nèi)部定價(jià)。貸款額度=人品+成本*（50～70%）。本種模式主要針對家庭作坊及小規(guī)模自主經(jīng)營模式。模式二：借貸雙方協(xié)商定價(jià)。貸款額度=人品+成本+土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值（年均土地凈收益*剩余經(jīng)營年限）。在縣政府指導(dǎo)性的土地流轉(zhuǎn)“基準(zhǔn)價(jià)”基礎(chǔ)上，借貸雙方對附著物價(jià)值、流轉(zhuǎn)耕地規(guī)模和產(chǎn)出、項(xiàng)目市場前景等因素進(jìn)行協(xié)商評估確價(jià)。模式三：政府平臺(tái)定價(jià)。貸款額度=人品+（附著物+附加物）*50%+土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值（年均土地凈收益*剩余經(jīng)營年限）。政府確權(quán)頒證管理部門設(shè)立農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估機(jī)構(gòu)，建立交易定價(jià)平臺(tái)進(jìn)行價(jià)值評估定價(jià)。模式四：市場評估定價(jià)。市場定價(jià)主要通過三種方式確定，一是引入第三方專業(yè)評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估。二是由出讓方通過縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)或互聯(lián)網(wǎng)招拍掛形式，進(jìn)行競價(jià)確定農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)價(jià)值，增加土地經(jīng)營權(quán)的融資權(quán)重比例，再綜合其它因素，如投入成本、產(chǎn)出效益等綜合定價(jià)。三是由銀信部門和土地流轉(zhuǎn)中心成立評估委員會(huì)，對流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行區(qū)間評估定價(jià)，最后由承貸銀行最終確定貸款額度。

3.五項(xiàng)措施解決利用農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資抵押風(fēng)險(xiǎn)“怎么防”的問題，建立健全科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)防控管理體系

一是建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。由縣財(cái)政預(yù)算撥款，設(shè)立了“新田縣農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金”專戶，首期規(guī)模600萬元，在所有涉貸金融主體按規(guī)模大小各自開設(shè)“風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金”專戶，后期按1∶10的比例配資。二是提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金列入稅后利潤抵扣。承貸銀行建立“農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償準(zhǔn)備金”，每季度根據(jù)貸款規(guī)模按一定比例計(jì)提，一旦農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)相關(guān)部門審核認(rèn)定后核銷，后期交稅時(shí)進(jìn)行抵扣。三是從銀行計(jì)提的呆賬、壞賬準(zhǔn)備金中核梢。目前，各銀行包括地方法人機(jī)構(gòu)都計(jì)提了相當(dāng)規(guī)模的呆賬、壞賬準(zhǔn)備金，鼓勵(lì)農(nóng)商行從已計(jì)提的呆賬、壞賬準(zhǔn)備金中核銷，要求國有銀行分支機(jī)構(gòu)積極主動(dòng)向上級(jí)行申請核銷。四是建立“農(nóng)地”經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)保障制度。銀行依托政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)對“農(nóng)地”經(jīng)營權(quán)抵押貸款進(jìn)行擔(dān)保；由政府協(xié)調(diào)以較低費(fèi)率或政府對保費(fèi)進(jìn)行全額補(bǔ)貼的形式，建立貸款風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度，一旦出現(xiàn)貸款風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，由保險(xiǎn)公司進(jìn)行補(bǔ)償。五是建立由政府主導(dǎo)的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)托管公司。從兩條路徑鋪設(shè)防控體系，在政府平臺(tái)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)托管公司組建政策性農(nóng)地貸款保險(xiǎn)公司，對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)；對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體因多種原因不能繼續(xù)維持正常經(jīng)營生產(chǎn)的，經(jīng)法院裁定以土地附著物及附加物折價(jià)評估抵償農(nóng)戶權(quán)益和銀行部分貸款后，其土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)經(jīng)債權(quán)銀行同意暫由政府主導(dǎo)的農(nóng)投公司接管，并由農(nóng)投公司進(jìn)行公開招投其它農(nóng)業(yè)主體接盤運(yùn)營，接管期間產(chǎn)生的成本支出由農(nóng)投托管公司、銀行和村委或村民協(xié)商解決。

（二）基本成效

新田縣試點(diǎn)工作開展以來，取得了較好成效。一是農(nóng)村土地要素資源有效激活，農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押融資通道全面打開。目前，新田的農(nóng)村土地確權(quán)工作已全部完成，為“農(nóng)地”抵押貸款試點(diǎn)工作打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。截至2016年末，通過三種流轉(zhuǎn)方式已經(jīng)流轉(zhuǎn)耕地17萬余畝，占全縣耕地總面積50%以上，全縣累計(jì)發(fā)放農(nóng)地抵押貸款5203萬元，余額1748萬元，新田農(nóng)村土地要素已被有效激活，農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押融資通道全面打開。二是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體蓬勃發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)不斷壯大。通過廣泛宣傳和集中授信儀式的示范效應(yīng)，新田新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的良好勢頭。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年末在工商部門登記注冊的涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶已達(dá)640余家，正在申報(bào)認(rèn)領(lǐng)和辦理工商登記注冊的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有近百家之多，新田縣境內(nèi)以富硒冠名的蔬菜、大米、烤煙、菌業(yè)、藥材、大豆等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地也在不斷涌現(xiàn)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不斷壯大。三是助推脫貧攻堅(jiān)，惠及民生的良性機(jī)制逐步形成。新田“農(nóng)地”抵押貸款試點(diǎn)工作的開展，使廣大農(nóng)戶特別是貧困農(nóng)戶不僅獲得了土地租賃收入，還獲得了就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)了農(nóng)戶增收和長效脫貧；同時(shí)，還重點(diǎn)扶持了一批金融扶貧示范企業(yè)，實(shí)現(xiàn)了金融支持產(chǎn)業(yè)扶貧，新田縣“農(nóng)地”試點(diǎn)助推脫貧攻堅(jiān)，惠及民生的良性機(jī)制逐步形成。

四、農(nóng)地金融“新田模式”存在的困難及潛在風(fēng)險(xiǎn)

（一）確權(quán)頒證基礎(chǔ)工作滯后

農(nóng)村土地確權(quán)頒證整體進(jìn)度緩慢已成為影響“農(nóng)地”抵押貸款試點(diǎn)工作深入發(fā)展的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，致使廣大農(nóng)戶還無法充分享受“農(nóng)地”抵押貸款試點(diǎn)的改革成果，也制約了貸款整體規(guī)模的擴(kuò)大。新田試點(diǎn)創(chuàng)新設(shè)計(jì)《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證》，以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為抵押貸款試點(diǎn)的突破口，其中一個(gè)重要原因也是確權(quán)頒證工作尚未到位，直接大規(guī)模面向廣大農(nóng)戶存在法律制度和操作層面的困難。

（二）非涉農(nóng)銀行政策支持滯后

目前，各銀行機(jī)構(gòu)雖然都已經(jīng)參與了“農(nóng)地”試點(diǎn)工作，但基本是從履行社會(huì)責(zé)任，完成政策任務(wù)的角度出發(fā)，沒有將其作為一種可持續(xù)的商業(yè)模式。從目前的情況看，除農(nóng)商行制定了較為完善的管理辦法和貸款實(shí)施細(xì)則外，其他銀行特別是非“涉農(nóng)”銀行機(jī)構(gòu)都沒有出臺(tái)相應(yīng)的管理辦法和貸款實(shí)施細(xì)則，不利于該項(xiàng)業(yè)務(wù)后續(xù)的全面開展。

（三）土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估滯后

一方面，如新田縣沒有統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估機(jī)構(gòu)，在實(shí)際操作中，全省層面缺乏評估流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)價(jià)值統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和操作程序，土地價(jià)值難以準(zhǔn)確界定。另一方面，評估人員缺乏專業(yè)性。雖然一些試點(diǎn)縣創(chuàng)新推出了土地經(jīng)營權(quán)定價(jià)評估模式，組建了相關(guān)評估小組，但大部分試點(diǎn)縣在土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估這方面仍在探索階段，缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，且評估人員普遍缺乏專業(yè)培訓(xùn)，對農(nóng)村要素資源和農(nóng)產(chǎn)品市場信息了解不足，難以從專業(yè)的角度進(jìn)行分析評判，對同一種類不同主體的經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估存在出入。

（四）風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償配套措施滯后

一是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面低。目前全省暫無專業(yè)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開辦機(jī)構(gòu)，部分國有商業(yè)保險(xiǎn)公司介入，但因費(fèi)率較高和賠付額偏低等因素，銀行不愿受理農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)；而其他商業(yè)性保險(xiǎn)公司因風(fēng)險(xiǎn)原因不愿介入，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面較低，抵押各方利益無法得到保證。二是涉農(nóng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)較少且業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢，僅極少部分農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款獲得擔(dān)保公司擔(dān)保?；谝陨巷L(fēng)險(xiǎn)考慮，銀行對開辦農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)態(tài)度較為審慎。

五、政策建議

（一）完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)設(shè)施

由政府成立規(guī)范統(tǒng)一的土地承包經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估機(jī)構(gòu)，設(shè)立縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)中心或流轉(zhuǎn)服務(wù)站，建立土地價(jià)值專業(yè)評估制度，并組織對評估人才進(jìn)行培訓(xùn)，提高其專業(yè)素質(zhì)，出臺(tái)評估管理、技術(shù)規(guī)范等有關(guān)法律和業(yè)務(wù)準(zhǔn)則，為農(nóng)地價(jià)值評估創(chuàng)造便利條件。完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格引領(lǐng)機(jī)制，健全農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押登記和評估交易體系，搭設(shè)集中統(tǒng)一的業(yè)務(wù)交易平臺(tái)，由承貸主體和交易中心合署辦公，從而提供基礎(chǔ)支撐。

（二）健全多層次的貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

一是發(fā)展農(nóng)村金融擔(dān)保體系。加快成立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)，由政府出資成立農(nóng)業(yè)擔(dān)?；穑膭?lì)和支持各縣市建立財(cái)政入股、社會(huì)參與的農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保公司，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立農(nóng)村大戶等發(fā)起的擔(dān)保組織，探索建立合作性的村級(jí)融資擔(dān)保基金，為農(nóng)地抵押貸款提供擔(dān)保和反擔(dān)保，降低農(nóng)地抵押貸款的信貸風(fēng)險(xiǎn)。二是完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制。建議參照國外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營模式，為商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供財(cái)政補(bǔ)貼，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金，提高保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與積極性；積極組建各種政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，通過稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼等方式，引導(dǎo)保險(xiǎn)公司放寬農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范圍，設(shè)計(jì)開發(fā)有關(guān)農(nóng)地抵押貸款的保險(xiǎn)品種，加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠力度。

（三）加大信貸產(chǎn)品創(chuàng)新力度

金融支持是推動(dòng)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款最好的“鋪路石”和“導(dǎo)火線”。試點(diǎn)前期，各金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款要區(qū)別一般性的經(jīng)營性貸款，不僅要在政策上傾斜，還要在投放環(huán)節(jié)上簡化手續(xù)，高效、快捷地解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資難題。根據(jù)試點(diǎn)進(jìn)展情況，及時(shí)跟進(jìn)信貸產(chǎn)品創(chuàng)新，始終發(fā)揮金融在“試點(diǎn)”工作中的核心推動(dòng)作用。同時(shí)，不論是優(yōu)惠的信貸政策，還是農(nóng)村土地的抵押權(quán)利，都要向農(nóng)民群眾講清楚。要讓老百姓真正明白農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系，要特別強(qiáng)調(diào)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以后，連同土地上的附屬權(quán)利一并流轉(zhuǎn)，但所有權(quán)和承包權(quán)沒有發(fā)生改變。對單個(gè)農(nóng)戶持《承包經(jīng)營權(quán)證》辦理貸款的也要將貸款流程宣傳清楚，便于老百姓快速融資。

（四）及時(shí)推廣具有借鑒經(jīng)驗(yàn)的做法

試點(diǎn)證明《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證》很好地解決了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體抵押貸款的問題，具有很強(qiáng)的針對性、實(shí)用性和可操作性，是可以推廣和復(fù)制的。但這種方式不能僅僅停留在各級(jí)地方政府認(rèn)可的層面，在特定的行政區(qū)劃內(nèi)受到法律的保護(hù)，建議將其上升到國家層面統(tǒng)一印制全國性的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證》，可配合全國統(tǒng)一的農(nóng)村土地信息數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)查詢。同時(shí)，并統(tǒng)一印制規(guī)范性的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，在全國范圍內(nèi)規(guī)范操作，就像農(nóng)民手上的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》一樣，認(rèn)可《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證》的法律屬性，這樣既能有效地激活農(nóng)村土地快速流轉(zhuǎn)的積極性，又為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體快捷融資，促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)、農(nóng)民增收，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向規(guī)?；F(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。

（責(zé)任編輯：張恩娟）

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