淺析建設(shè)工程類(lèi)PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)資本的法律問(wèn)題

摘 要：習(xí)總書(shū)記在十九大報(bào)告中提出，要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理思路，擴(kuò)大開(kāi)放公共服務(wù)市場(chǎng)，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、健全激勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制等辦法，吸引企事業(yè)單位、人民群眾積極參與社會(huì)治理。不同于傳統(tǒng)的政府采購(gòu)項(xiàng)目，在PPP模式下，項(xiàng)目投資大，合同的內(nèi)容非常復(fù)雜，難以一次性地在采購(gòu)文件中完整、明確的列明；政府也不再是公共產(chǎn)品的提供者，而是向私營(yíng)企業(yè)“描述產(chǎn)品要求”，與私營(yíng)企業(yè)簽訂長(zhǎng)期的采購(gòu)合同購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。在具體的選擇方式上，根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》，PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式包括“公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、磋商和單一來(lái)源采購(gòu)”。由于國(guó)家沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)PPP的立法，因此在實(shí)務(wù)中選擇社會(huì)資本整體上適用《政府采購(gòu)法》和《招投標(biāo)法》，實(shí)務(wù)中經(jīng)常出現(xiàn)相互沖突的現(xiàn)象，令地方政府不知所措。國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部對(duì)PPP項(xiàng)目出臺(tái)的規(guī)章、辦法對(duì)上述問(wèn)題的解決存在很大的爭(zhēng)議，因此有必要對(duì)PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本選擇程序做出論述。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；社會(huì)資本；特許經(jīng)營(yíng)

中圖分類(lèi)號(hào)：F283；F832.51 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2018）08-0168-02

作者簡(jiǎn)介：張語(yǔ)涵（1994-），女，漢族，吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。

一、建設(shè)工程PPP項(xiàng)目的法律性質(zhì)

政府采購(gòu)工程的PPP項(xiàng)目是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)利用招標(biāo)等方式選擇社會(huì)資本的過(guò)程。建設(shè)工程PPP項(xiàng)目的法律性質(zhì)是什么？借鑒國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，美國(guó)交通部在2007年向國(guó)會(huì)匯報(bào)工作時(shí)指出，“PPP本質(zhì)上就是政府采購(gòu)的一種方式”。世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)定》中也規(guī)定了，“PPP是為了達(dá)到政府目的與民間社會(huì)資本方通過(guò)合同形式開(kāi)展的采購(gòu)活動(dòng)”。聯(lián)合國(guó)、世界銀行和歐盟制定的文件中也能找到類(lèi)似的表述，即都將PPP模式選擇社會(huì)資本歸入GPA的范疇。在我國(guó)目前PPP模式領(lǐng)域立法缺失的情況下，是否也應(yīng)當(dāng)被納入到政府采購(gòu)規(guī)范管理體系存在很大的爭(zhēng)議。

（一）反對(duì)適用《政府采購(gòu)法》

我國(guó)不少學(xué)者認(rèn)為，建設(shè)工程類(lèi)PPP項(xiàng)目不是“政府投資項(xiàng)目”，如軌道交通類(lèi)、城市地下綜合管廊項(xiàng)目均是由“社會(huì)資本方投資，使用者付費(fèi)”?！胺钦顿Y”不構(gòu)成政府債務(wù)，因此不適用《政府采購(gòu)法》。

（二）適用《政府采購(gòu)法》

筆者持后一種觀點(diǎn)，即認(rèn)為PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)資本的本質(zhì)是PPP項(xiàng)目采購(gòu)，應(yīng)當(dāng)適用《政府采購(gòu)法》，理由如下：

首先，根據(jù)我國(guó)《采購(gòu)法實(shí)施條例》：“政府采購(gòu)法使用的財(cái)政性資金全部或部分是財(cái)政撥款”。因此，政府在建設(shè)工程PPP項(xiàng)目中選擇社會(huì)資本本質(zhì)仍是政府采購(gòu)行為。我國(guó)現(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》依然可以涵蓋PPP類(lèi)建設(shè)工程項(xiàng)目。針對(duì)反對(duì)者提出的“非政府投資不是政府采購(gòu)”的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為實(shí)踐中大部分建筑工程類(lèi)PPP項(xiàng)目單單利用“使用者付費(fèi)”，難以滿足社會(huì)資本的合理收益，因此需要政府提供財(cái)政可行性缺口補(bǔ)貼。即該類(lèi)項(xiàng)目的投資是“社會(huì)資本+政府補(bǔ)貼”共同完成。

其次，《招投標(biāo)法》比《政府采購(gòu)法》更具操作性?！墩型稑?biāo)法》只規(guī)定了招標(biāo)程序?！墩少?gòu)法》選擇供應(yīng)商的方式更為廣闊，如包含了競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢(xún)價(jià)、單一來(lái)源采購(gòu)。

二、建設(shè)工程類(lèi)PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)資本的方式

2014年財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》第四條規(guī)定：“PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、磋商和單一來(lái)源采購(gòu)”。因此依據(jù)上述規(guī)范性文件可知，PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)資本可以采用上述五種方式。

（一）公開(kāi)招標(biāo)

公開(kāi)招標(biāo)被世界各國(guó)譽(yù)為是最能體現(xiàn)現(xiàn)代競(jìng)爭(zhēng)精神，最為公平性的政府采購(gòu)方式。PPP項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)可以在技術(shù)層面保證投標(biāo)人之間最大程度的競(jìng)爭(zhēng)，有利于招標(biāo)人選出報(bào)價(jià)最合理的投標(biāo)人。但公開(kāi)招標(biāo)費(fèi)時(shí)費(fèi)力，而且并不能保證“絕對(duì)公平”，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)投標(biāo)人抓住公開(kāi)招標(biāo)“一次性”的特征，相互之間惡意串通“圍標(biāo)”。

（二）邀請(qǐng)招標(biāo)

邀請(qǐng)招標(biāo)與公開(kāi)招標(biāo)較為類(lèi)似，區(qū)別在于不是“完全公開(kāi)”，需要向三個(gè)以上符合條件、“資信良好”的供應(yīng)商發(fā)出要約邀請(qǐng)。采購(gòu)人采用邀請(qǐng)招標(biāo)的方式可以在一定程度上彌補(bǔ)公開(kāi)招標(biāo)的不足，如對(duì)于特定項(xiàng)目，采購(gòu)人可以快速精準(zhǔn)的找到投標(biāo)人，降低投標(biāo)的時(shí)間、資金成本。但反過(guò)來(lái)，一些地方政府更是借“邀請(qǐng)招標(biāo)”之名行“地方保護(hù)主義”之實(shí)。邀請(qǐng)招標(biāo)在我國(guó)PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)資本沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的效果，主要原因在于《招投標(biāo)法實(shí)施管理?xiàng)l例》對(duì)邀請(qǐng)招標(biāo)適用條件規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)自由裁量的余地較大，為“暗箱操作”提供了“溫床”。

（三）競(jìng)爭(zhēng)性談判、磋商

競(jìng)爭(zhēng)性談判、磋商屬于不公開(kāi)招標(biāo)，盡管這種方式容易滋生腐敗和欺詐，但它的優(yōu)勢(shì)也是顯而易見(jiàn)的，它能使采購(gòu)人獲得主動(dòng)權(quán)、更具靈活性，變被動(dòng)方為主動(dòng)。筆者以為目前我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不成熟，不具備像西方發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛鋪開(kāi)采納這種方式的條件。

（四）單一來(lái)源采購(gòu)

這種采購(gòu)方式只能選擇唯一的供應(yīng)商，在上述所有方式中競(jìng)爭(zhēng)性最低。單一來(lái)源采購(gòu)?fù)共少?gòu)人處于不利的地位，特別容易滋生腐敗，因此這種方法應(yīng)嚴(yán)格限制。

三、特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目選擇社會(huì)資本“免予招標(biāo)”的情形

對(duì)建設(shè)工程類(lèi)PPP項(xiàng)目，《招投標(biāo)法》規(guī)定了按照招標(biāo)程序選擇施工主體。但《招投標(biāo)法實(shí)施條例》第9條規(guī)定了可以免予招標(biāo)的特殊情形，即“已通過(guò)招標(biāo)方式選定特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)……”在該種類(lèi)型的項(xiàng)目中，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)已通過(guò)招標(biāo)程序選定了社會(huì)資本。在成立項(xiàng)目公司后，正常情況下應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)程序選擇項(xiàng)目施工主體時(shí)，由于社會(huì)資本方能夠自行建設(shè)該工程，因此可以免予招標(biāo)，俗稱(chēng)“兩招變一招”。

以重慶涪陵至豐都高速公路項(xiàng)目案例，路線全長(zhǎng)46.5公里，設(shè)計(jì)時(shí)速80公里/小時(shí)，總投資41.79億元。該項(xiàng)目采用BOT+EPC模式，與傳統(tǒng)項(xiàng)目管理模式相比，BOT+EPC模式將社會(huì)資本方兼總承包主體于一身，承擔(dān)工程設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行等工作，并對(duì)承包工程的質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)負(fù)責(zé)。當(dāng)前項(xiàng)目公司選擇社會(huì)資本適用的法律主要是《招投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》，根據(jù)《政府采購(gòu)法》的規(guī)定：“政府采購(gòu)工程進(jìn)行招投標(biāo)的，適用招投標(biāo)法”。高速公路屬于大型基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)適用《招投標(biāo)法》組織招標(biāo)。中交路橋集團(tuán)國(guó)家建設(shè)股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)中交路橋）中標(biāo)后，根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》“已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)……可以不進(jìn)行招標(biāo)”，因此該項(xiàng)目?jī)H需要進(jìn)行一次招標(biāo)。中標(biāo)單位與市交委簽訂了PPP協(xié)議，約定采用總承包施工模式由中交委自行施工建設(shè)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目公司的勘察設(shè)計(jì)、征地拆遷、融資安排、工程建設(shè)等工作。當(dāng)特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，中交路橋?qū)⒃摴芬平徽９こ探ㄔO(shè)原則上按照“小業(yè)主，大總包”模式進(jìn)行管理，中交路橋兼做股東與施工主體，負(fù)責(zé)履行項(xiàng)目總承包合同的職責(zé)，即建設(shè)過(guò)程的質(zhì)量、安全、進(jìn)度等，并接受政府主管部門(mén)、項(xiàng)目公司的監(jiān)督。將BOT與EPC模式結(jié)合，有效地提高了項(xiàng)目公司內(nèi)部溝通效率，工期進(jìn)度、建設(shè)成本都得到了有效控制，是對(duì)全國(guó)PPP模式的一次有益探索。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]楊漢平.政府采購(gòu)法律制度理論與實(shí)務(wù)[M].北京：西苑出版社，2002：81.

[2]新經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊編輯部.民間資本切入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的基本方式[J].新經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2004（20）.