基于史密斯模型的行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤政策執(zhí)行研究

車軒

摘要：本文從史密斯模型的四個維度分析行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤政策執(zhí)行的所取得的成效：以建立脫鉤政策體系框架，執(zhí)行主體明確，脫鉤的對象的政策接受度總體較好，政治、經(jīng)濟環(huán)境的有效推動；并總結出脫鉤政策執(zhí)行中所存在的問題：相關的政策體系還不完善，執(zhí)行主體存在利益壁壘阻礙、合作協(xié)調能力不夠、監(jiān)管能力不足以及信息公開制度不完善，行業(yè)協(xié)會商會由于內部治理結構不完善、代表性、合法性、權威性不足導致自我能力的缺乏等問題，為今后促進脫鉤政策有效執(zhí)行提供參考。

關鍵詞：史密斯模型；行業(yè)協(xié)會商會；行政機關；脫鉤；政策執(zhí)行

中圖分類號：D630；D632.9 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）004-00-02

一、引言

“行業(yè)協(xié)會商會”作為政府與市場、政府與社會之間的紐帶。改革開放以來，在為行業(yè)提供服務、促進行業(yè)自律、制定行規(guī)行標、為政府決策提供建議、體現(xiàn)行業(yè)的各種要求、應對各種社會必要的義務、主動投身到國際中并加速經(jīng)濟增長等環(huán)節(jié)都起到很大的幫助。然而，行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展的一些弊端日漸顯露：行政化色彩濃、行為缺乏規(guī)范、自身結構不合理、發(fā)展能力不足、法律法規(guī)體系不完善等。在當前政府職能轉變、簡政放權改革背景下，行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤具有重要意義。值此情境之下，在參考美籍經(jīng)濟學家托馬斯·史密斯的“政策執(zhí)行過程模型”后，選取合理地政策、執(zhí)行任務的部門、指向群體、環(huán)境方面四個方向，力圖從這四個維度分析目前行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤政策的執(zhí)行的成效，并從中總結出所存在的問題，讓“脫鉤政策”能夠更加高效的推行。

二、行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤政策的執(zhí)行成效

1.脫鉤政策體系已建立

面對脫鉤的綱領性文件《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤總體方案》出臺以來，各相關部門制定了黨建、機構編制、外事、行業(yè)公共信息平臺、負責人任職、國有資產(chǎn)、經(jīng)費支持方式改革、承接政府購買服務、辦公用房、綜合監(jiān)管等10個方面的配套文件。特別是在2016年中央推行的《行業(yè)協(xié)會商會綜合監(jiān)管辦法》，其涉及到整個進程和其后的“人事變動、財務管理、服務環(huán)節(jié)、黨建事務”等整體全方向的管理政策，綜合地闡釋了每一個環(huán)節(jié)的設立的執(zhí)行主體的義務與執(zhí)行方法。脫鉤政策已經(jīng)形成了一個完整的政策體系框架。并在后期的脫鉤實踐中，出臺一系列補充文件，在廣泛調研基礎上編寫了《脫鉤工作政策問答》，制定了脫鉤實施方案模板、報送及核準注意事項等，確保在實踐的過程中各項制度能落地，具有可操作性。脫鉤政策“1+10+N”政策體系的建立，為脫鉤政策的有效執(zhí)行提供了制度性的保障。

2.脫鉤執(zhí)行主體明確

在中央及地方兩個層面由相關部門責任人組成，成立的聯(lián)合工作組成為脫鉤政策的主要執(zhí)行主體，其組織結構及人員配備都較為穩(wěn)定，并在各職能部門后續(xù)的專項脫鉤：人事、財務、服務、黨建與外事的脫鉤任務方面都明確各自的執(zhí)行主體及職責。伴隨著行政體制改革的深化，行政部門對于職能的認識有所突破，對于“政出多口”，職、責、權相互沖突的情況有所改善。截止目前，中央層面的脫鉤已有了階段性的成果，2017年3月，已經(jīng)大部分實現(xiàn)了對首批脫鉤試點的設立，涉及到134家“全國性行業(yè)協(xié)會商會”，完成行政部門的脫鉤化管理，稍后的試點在144家“全國性的協(xié)會商會”脫鉤化管理模式已經(jīng)獲得國家有關部門的審批，正在強力施行之中。中央脫鉤政策的執(zhí)行主體重心逐漸從中央向地方轉移，地方也相繼成立了聯(lián)合工作組，總共有1508家省級協(xié)會獲得了首批試點資格，福建、河南、湖南、重慶等省份已實現(xiàn)首批試點任務。脫鉤工作在橫縱兩個方面進行著拓展和下移。①

3.目標群體接受度總體較好

脫鉤的對象：行業(yè)協(xié)會商會即是其目標對象。脫鉤目標自從2005年已經(jīng)逐漸的涉及到各層“行業(yè)協(xié)會商會”，在人事管理變動、財務、機構職能方面的脫鉤取得了一定成效，于此同時，國家出臺了促進行業(yè)協(xié)會商會積極健康發(fā)展的政策，如經(jīng)費支持方式改革、承接政府購買服務、設立“行業(yè)公共信息交流溝通平臺”、推行負責任職等制度，以此來實現(xiàn)對行業(yè)協(xié)會商自己的進步，對于脫鉤政策的接受能力逐漸提高，并積攢了一定的經(jīng)驗應對脫鉤后的自身發(fā)展。2015年以來，脫鉤政策的目標群體已覆蓋到國民經(jīng)濟各個門類、各個層次的行業(yè)協(xié)會商會，在脫鉤對象向地方層級延伸的同時，以全國性行業(yè)協(xié)會商會作為其目標群體來推進改革進度。所以在目前，脫鉤的目標對象已經(jīng)逐漸由中央轉向各個省份、大范圍的推動改革的覆蓋面。

4.外部環(huán)境推動有效

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和社會的轉型，政治、經(jīng)濟體制改革的深化，行政體制改革要求政府職能轉變，建立服務型的政府，政府角色由“劃槳者”向“掌舵者”轉變，慣有“二政府”“紅頂中介”之稱的協(xié)會商會詬病已不能適應我國轉型期經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，需要去大刀破斧自上而下的進行改革。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內在要求需要各社會主體都發(fā)揮主體作用，行業(yè)協(xié)會商會需要發(fā)揮自主性來提升競爭性，成為創(chuàng)新和豐富社會治理的一股強力，因此對社會和市場兩方面的改革不得不立刻提上議程。

三、行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤政策執(zhí)行中的問題

1.相關政策不完善

行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤后，如何做到“脫鉤不脫管”、“脫鉤不脫扶持”、“脫鉤不脫服務”，在實際操作中，仍呈現(xiàn)出相關支持政策不完備的問題：

（1）保障脫鉤后發(fā)展的政策力度不足

行業(yè)協(xié)會商會長期依附權威，對行政資源存在“路徑依賴”，脫鉤后失去資金和人才的依賴途徑，會使一部分行業(yè)協(xié)會商會出現(xiàn)資金和人才短缺的問題，存在脫鉤不完全或脫鉤后走向消亡的風險，就需要完善脫鉤后的保障支持機制。然而在現(xiàn)有的支持政策中，制度建設不完善，比如關于承接政府購買的政策就存在支持力度不足、問題覆蓋面不足，購買目標群體的自身資質不符合要求，其服務內容不夠，其資金的來源沒有長期的穩(wěn)定的保障，而且對其服務質量的監(jiān)管和評估制度，尚未實現(xiàn)?？v然絕大多數(shù)地區(qū)對于“培育扶持優(yōu)先”的宗旨已經(jīng)確立，可是涉及到稅收方面、金融方面、人才管理方面等環(huán)節(jié)仍舊未能夠得到具體的政策性推動，未能實現(xiàn)高效的連接。

（2）行業(yè)協(xié)會商會法律規(guī)范缺位

我國行業(yè)協(xié)會商會的專項立法長期滯后，涉及針對行業(yè)協(xié)會商會的法律尚未建立，目前只有1998年的《社會團體登記管理條例》，可是這覆蓋在政府法規(guī)方面，法律效力不強，不是專門性的法律條案，沒有能夠注重“行業(yè)協(xié)會商會”自身的特點，尤其是在性質、職能等環(huán)節(jié)沒有具體的要求。在當下不足的“行業(yè)協(xié)會商會立法文件”中，設計對僅僅為行業(yè)協(xié)會，不能夠實現(xiàn)對商會的管理等?？v然國家部委推行了不少的條例，更有某些政府推行了“地方法規(guī)”，可是“法規(guī)文件”不能強有力地推動行業(yè)協(xié)會商會的長足進步。

2.執(zhí)行主體能力建設滯后

（1）利益壁壘阻礙脫鉤推進

縱然脫鉤改革工作已初見成效，可改革仍舊未能擺脫利益壁壘的困擾。因為體制和歷史的限制，某些政府機關通常對行業(yè)協(xié)會商會輕視、忽視。就好比說，這些部門機關表面上是“下放權力”，實則是“大權在握”，依舊謀求私利，打破固有的利益格局仍然是脫鉤政策落實的難點。

（2）合作協(xié)調能力不夠

脫鉤推行完成后，行業(yè)協(xié)會商會將有更多的機會去面臨社會和市場的雙重考驗，顯然政府部門合需要增強自身的監(jiān)管水平。在實踐中，一些地方出現(xiàn)了重脫鉤而忽視了脫鉤后的監(jiān)管問題，特別是對財務、人事、服務方面脫鉤后不同職能部門的監(jiān)管缺乏協(xié)同配合，不同程度的出現(xiàn)監(jiān)管上的脫節(jié)。脫鉤擺脫了傳統(tǒng)的雙重管理體制的困擾，行業(yè)協(xié)會商會如雨后春筍般涌出，針對各項服務所得亟需設立階梯式管理模式標準來應對各項服務，公安部門、財政部門、市場部門、稅務部門和其他部門逐漸的變成監(jiān)管的主體部分，財務方面、免稅方面、財務管理方面、非市場的行為讓監(jiān)管變得更加的步履維艱，當下還未能夠實現(xiàn)對各個部門的整體監(jiān)管合作治理等方面的綜合管理，亟待改善。

（3）監(jiān)管能力不足

脫鉤推行完成后，民政部門在監(jiān)督管理方面承擔著不小的責任，積極應對著行業(yè)協(xié)會商會的有關事務。民政部門需要立刻應對激增的注冊登記審核任務，來切實履行維護“直接登記制度”“一業(yè)多會”等行業(yè)規(guī)范要求，可是“僧多粥少”，當前我國民政部門在職人員僅僅只有3362人，可是社會中合法的社會性行業(yè)協(xié)會組織數(shù)目已經(jīng)高達51萬，換算下來每日需要處理150多個的項目注冊等級任務，不可謂不艱難；②其二，民政部門在針對行業(yè)協(xié)會商會管理方面仍舊未能達成一致，涉及到行業(yè)內部管理方面、制度管理方面、日常性管理方面等亟需完善，應及時的設立退出機制，以此來減緩民政部門日益激增的工作壓力和困難，如監(jiān)督管理環(huán)節(jié)。

（4）信息公開制度不完善

在脫鉤的執(zhí)行過程中，對行業(yè)協(xié)會商會的行為及脫鉤執(zhí)行主體的行為缺乏來自社會公眾、會員的監(jiān)督。特別是對于地方層級的行業(yè)協(xié)會商會脫鉤過程的監(jiān)督，哪些行業(yè)協(xié)會商會納入脫鉤名單，脫鉤的進展如何等等都缺乏信息公開，社會監(jiān)督力量沒有跟上，導致部分行業(yè)協(xié)會商會在脫鉤過程中出現(xiàn)權力尋租的腐敗現(xiàn)象，造成脫鉤不徹底，不平衡。

3.目標群體自我能力缺乏

（1）代表性、合法性、權威性不足

據(jù)可靠數(shù)據(jù)調查研究表明，會員企業(yè)覆蓋率僅占我國行業(yè)協(xié)會商會整體的四成左右，中小企業(yè)往往被拒之門外，不具有很強的整體特點。對于我國長期以來雙重管理體制下的民間行業(yè)協(xié)會商會來說，政府對其進行市場管理、行業(yè)管理、服務方面之中，非官方行業(yè)協(xié)會未享有其應有的權利和地位，脫鉤政策仍然有許多亟待解決的問題?？墒菍Ψ敲耖g的行業(yè)協(xié)會商會，因為脫鉤政策的執(zhí)行，其面臨權威江河日下，可是其對市場的行業(yè)管理的能力沒有得到大部分機構的認可，威信不足在所難免。

（2）人、財、物短缺，有抵觸心理

據(jù)權威人士研究表明，大部分的“全國性行業(yè)協(xié)會”專職工作人員寥寥無幾，故《脫鉤總體方案》命令對在行業(yè)協(xié)會商會中兼職的公務員不得繼續(xù)從事相關工作，儼然讓人才稀缺的行業(yè)協(xié)會商會迎來了一個嚴冬；并且，國家財政補貼也自2018年開始取消或者逐步減少對協(xié)會的補貼額度，辦公場地被退還，行業(yè)協(xié)會商會不得不應對愈發(fā)嚴峻的形式，商會的生存命懸一線。

（3）內部治理結構不完善

“章程”是行業(yè)協(xié)會商會自身管理規(guī)范的公認原則，可是其日漸與協(xié)會商會的發(fā)展脫節(jié)，難以應對日漸多變的需求。更何況其自身的認可度也在逐漸的降低，對商會負責人和其他成員的約束力也就日漸式微，在所難免。甚至出現(xiàn)了，某些行業(yè)協(xié)會商會的負責人采取私下解決問題的方式，逃避行業(yè)內部管理原則，使得會員大會制度徒有其表，就更別提理事會、秘書處等部門的職能結構問題了。例如，某些商會規(guī)避會員大會議制度，只設立會長辦公會議來逃避行業(yè)準則的限制，各種問題層出不窮，監(jiān)管機構的設立迫在眉睫，以此來提高內部組織的監(jiān)管效率。

4.政策環(huán)境存在障礙

我國傳統(tǒng)文化集中表現(xiàn)為人情關系，利益的相互關聯(lián)使它在不同程度上影響著脫鉤政策有效執(zhí)行。然而當前受全球經(jīng)濟危機的影響，實體經(jīng)濟低迷，一些行業(yè)的企業(yè)實力衰退，互聯(lián)網(wǎng)思維沖擊的背景下，造成當前一些行業(yè)協(xié)會商會的價值觀、責任感、使命感的迷失，需要改變了當下行業(yè)協(xié)會商會的治理、觀念和行為。

注釋：

①發(fā)改委：第一批行業(yè)協(xié)會商會脫鉤試點已基本完成.[EB/OL].（2017-1-19）http：//news.xinhuanet.com/politics/2017-01/19/c_129453710.htm.

②傅昌波，簡燕平.行業(yè)協(xié)會商會與行政脫鉤改革的難點與對策[J].行政管理改革，2016（10）：36-40.

參考文獻：

[1]傅昌波，簡燕平.行業(yè)協(xié)會商會與行政脫鉤改革的難點與對策[J].行政管理改革，2016（10）：36-40.

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