公眾參與環(huán)境治理績效及其影響因素研究
——基于全國5地環(huán)境群體事件案例

王翊嘉 ，左孝凡 ，盧秋佳 ，師 碩 ，黃森慰 ，b

（福建農(nóng)林大學(xué) a公共管理學(xué)院；b可持續(xù)發(fā)展研究所，福建 福州 350002）

環(huán)境治理是關(guān)乎人類的生存和發(fā)展的重大問題之一。鑒于環(huán)境治理問題的復(fù)雜性，完全依靠政府部門或市場(chǎng)力量往往不能解決根本問題，鼓勵(lì)公眾對(duì)環(huán)境治理的參與是解決環(huán)境問題的重要途徑[1]。公眾參與是現(xiàn)代民主的重要形式[2]，隨著公眾本身權(quán)利意識(shí)和環(huán)保意識(shí)的不斷提高，公眾參與環(huán)境治理的呼聲也越來越高。在相繼出臺(tái)的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等法律中分別規(guī)定了公民在環(huán)境保護(hù)方面的權(quán)利和義務(wù)。十三五規(guī)劃中，也明確要求了形成政府企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系。在新形勢(shì)下，將“公眾共治”納入國家環(huán)境治理體系當(dāng)中，體現(xiàn)了國家將公眾參與提升到了一個(gè)新的高度。進(jìn)而，如何有效提高公眾參與環(huán)境治理的效率問題，成為研究公眾參與環(huán)境治理領(lǐng)域中的一個(gè)重要課題。環(huán)境治理政策的制定與落實(shí)需要考慮諸多因素的影響，諸如因地域差異導(dǎo)致出現(xiàn)的環(huán)境問題的差異，或因人文差異導(dǎo)致公眾參與程度、方式等的不同。這就要求，在研究公眾參與環(huán)境治理的過程中，需要從國內(nèi)不同地域、人文環(huán)境下的不同類型的環(huán)境治理問題，總結(jié)不同地域在公眾參與環(huán)境治理方面的共同之處，亦或值得相互借鑒或可供相互驗(yàn)證的地方，找出一般性的規(guī)律。從而，進(jìn)一步為全國不同地區(qū)在提高公眾參與環(huán)境治理的意愿、完善公眾參與環(huán)境治理的方式、提高公眾參與環(huán)境治理的效率等方面提供一定的指導(dǎo)意義。

一、文獻(xiàn)綜述

公眾參與環(huán)境治理可以創(chuàng)造出符合公民福利最大化的環(huán)境政策[3]，有助于改善環(huán)境質(zhì)量和降低管理成本[4]，自從公眾參與涉入環(huán)境治理以來，就有不少學(xué)者從不同的角度對(duì)公眾參與環(huán)境治理進(jìn)行了評(píng)價(jià)。20世紀(jì)80年代英國發(fā)展了一套系統(tǒng)的多方面環(huán)境因素的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，這是世界上第一套嘗試綜合環(huán)境整體指標(biāo)的文獻(xiàn)。國際標(biāo)準(zhǔn)化組織于1999年發(fā)布了《環(huán)境績效評(píng)估指南》，首次以標(biāo)準(zhǔn)化的形式為企業(yè)的環(huán)境評(píng)估建立了體系和方法。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署( UNEP) 也曾發(fā)布過有關(guān)公眾參與有效性的五個(gè)要素。統(tǒng)計(jì)學(xué)研究曾表明環(huán)境治理效果與公眾參與程度在一定程度的呈正相關(guān)關(guān)系[5]。Thomas提出了公眾參與的有效決策模型并論證了社會(huì)參與有效性的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)[6]。Jane Wallace-Jonesb 和 Luca Del Furiaa通過對(duì)意大利公眾參與治理實(shí)際情況的研究，認(rèn)為提高參與有效性最直接有效的方式是給予公眾更廣泛的參與機(jī)會(huì)[7]。Lynn J.Frewer和Gene Rowe建立了評(píng)價(jià)公眾參與有效性的標(biāo)準(zhǔn)：代表性標(biāo)準(zhǔn)、獨(dú)立性標(biāo)準(zhǔn)、早期參與的標(biāo)準(zhǔn)、影響力標(biāo)準(zhǔn)、透明度標(biāo)準(zhǔn)、資源可得性標(biāo)準(zhǔn)、任務(wù)定義標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)構(gòu)化決策標(biāo)準(zhǔn)、成本效益標(biāo)準(zhǔn)[8]。總結(jié)國外學(xué)者的研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)于環(huán)境治理公眾參與的評(píng)價(jià)方法主要有兩種，一種是基于用戶的評(píng)估方法，另一種是基于理論模型的評(píng)估方法。

國內(nèi)也有不少學(xué)者對(duì)環(huán)境治理公眾參與結(jié)果進(jìn)行了評(píng)價(jià)。許瑛超指出公眾參與制度的有效性、信息發(fā)布的有效性、參與對(duì)象的有效性等因素是影響中國環(huán)境規(guī)劃公眾參與有效性的主要因素[9]。余光輝等通過模糊綜合評(píng)判法，以垃圾焚燒發(fā)電廠環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與為例，構(gòu)建了包括公眾代表性、公眾廣泛性、公眾參與度、環(huán)保意識(shí)等公眾參與績效考核指標(biāo)體系[10]。張萍，邵丹等以上海市環(huán)評(píng)報(bào)告中公眾參與為例，通過層次分析法建立了包括參與對(duì)象、信息公開、溝通方式、對(duì)決策的影響這四個(gè)方面的公眾參與有效性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[11]。楊振煌以晉江市公眾參與為例，得出環(huán)保知識(shí)、環(huán)保行為、環(huán)保態(tài)度、環(huán)保習(xí)慣等四個(gè)因素會(huì)影響公眾參與環(huán)境治理績效[12]。劉新宇以上海市為例，提出了從公眾代表性、獨(dú)立性、早期介入、透明度、對(duì)決策結(jié)果影響力、資源可得性角度對(duì)環(huán)保公眾參與績效進(jìn)行評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)體系[13]。周馮琦等以上海市環(huán)境治理公眾參與情況為例，構(gòu)建了五個(gè)方面的環(huán)境保護(hù)公眾參與的績效評(píng)價(jià)體系，分別是公眾參與保障體系、公眾參與促進(jìn)措施、公眾參與內(nèi)容、政府與公眾的互信、公眾參與效果[14]。楊夢(mèng)瑀以北京市為例，通過問卷調(diào)查得出，政府對(duì)公眾的信任、政府回應(yīng)度、公眾環(huán)境意識(shí)、信息公開與公眾參與意愿正相關(guān)[15]。相關(guān)研究雖然不少，但環(huán)境治理中的公眾參與仍存在許多問題，有關(guān)公眾參與環(huán)境治理的效果評(píng)價(jià)沒有較為統(tǒng)一的指標(biāo)，原因在于對(duì)什么是完整和有效的公眾參與沒有達(dá)成一致認(rèn)知。

總結(jié)現(xiàn)有文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)雖然現(xiàn)有文獻(xiàn)中的方法在定量反映公眾參與的效果上有一定作用，但對(duì)于引導(dǎo)和改善環(huán)境治理公眾參與意義不大?，F(xiàn)有研究，一方面是基于某一具體地域或某一具體案例而言，分析結(jié)果只適用于局部，缺乏普遍適用性，且多數(shù)是通過調(diào)查問卷的形式收集數(shù)據(jù)，公眾參與的實(shí)際行為并未發(fā)生，可能存在意愿與行為悖離的情況。另一方面是只將研究重點(diǎn)放在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與有效性，公眾參與范圍比較局限。對(duì)于全國性的、參與范圍較廣的公眾參與環(huán)境治理案例的比較研究較少。另外，關(guān)于公眾參與環(huán)境治理績效的評(píng)價(jià)仍然沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于公眾參與環(huán)境治理績效，究竟如何衡量，首先要從公眾參與環(huán)境治理的目標(biāo)加以剖析[16]。之所以鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境治理，是因?yàn)槟壳暗沫h(huán)境監(jiān)管制度不夠完善，公眾參與可以在一定程度上彌補(bǔ)這些不足。例如，公眾缺乏基本環(huán)保知識(shí)、公眾不信任政府、公眾參與途徑不順暢、參與程序不透明、公眾知情權(quán)無法保障等。所以，公眾參與環(huán)境治理的目標(biāo)主要應(yīng)體現(xiàn)在：公眾參與具有代表性、公眾參與具有獨(dú)立性、公眾早期介入、參與途徑通暢、參與程序透明、資源可得。

Nvivo質(zhì)性分析軟件支持定性研究方法和混合研究方法，擁有強(qiáng)大的組織和分析無序信息的功能，最終幫助用戶做出最好的決策。所以運(yùn)用Nvivo質(zhì)性分析軟件對(duì)參與范圍較廣的公眾參與環(huán)境治理案例進(jìn)行分析，可以得出普遍的，有效的結(jié)論。因此，本文擬采取案例研究的方法，以實(shí)際發(fā)生的公眾參與環(huán)境治理案例為對(duì)象，在全國范圍內(nèi)由北至南選取了五個(gè)具有代表性的環(huán)境群體性事件，通過對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的總結(jié)重新構(gòu)建分析框架，并運(yùn)用Nvivo質(zhì)性分析軟件的分析來驗(yàn)證這一框架的有效性，通過編碼結(jié)果回答以下兩個(gè)問題：影響公眾參與環(huán)境治理績效的因素有哪些，重要程度如何，最后提出建議。

二、研究方法與假設(shè)

（一）研究方法

文中選取全國五個(gè)具有代表性的群體性環(huán)境保護(hù)事件作為案例，對(duì)其進(jìn)行分析，以公眾參與記錄為分析單位，對(duì)公眾參與效果進(jìn)行描述。以上五個(gè)案例中的公眾參與記錄是已經(jīng)發(fā)生的事實(shí)，是已經(jīng)存在的文字資料和數(shù)字資料，無回應(yīng)性，因此避免了調(diào)查問卷的弊端[17]。選取五個(gè)具有代表性的案例，可以進(jìn)行對(duì)比分析，避免了單一案例的特殊性缺點(diǎn)，從而得出更具普遍性的結(jié)論。

（二）研究假設(shè)

基于其他相關(guān)文獻(xiàn)本文提取出環(huán)境治理中公眾參與績效的影響因素，借用Rowe和Frewer建立的標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建了影響因素分析框架。經(jīng)驗(yàn)主義研究方法可以根據(jù)現(xiàn)有的或者新建立的理論框架，對(duì)樣本案例進(jìn)行研究，最終通過對(duì)分析框架的驗(yàn)證修正得出結(jié)論。由于提出的影響因素分析框架是從不同的單一案例當(dāng)中提取并重新構(gòu)建的（如表1所示），所以經(jīng)過 Nvivo質(zhì)性分析軟件的分析之后可能會(huì)得到驗(yàn)證，也有可能得到進(jìn)一步的修正。

表 1 公眾參與環(huán)境治理績效影響因素

從表1所示的因素當(dāng)中，就公眾獨(dú)立性因素而言，比如說，可以任命一個(gè)中立的組織委員會(huì)，其成員來自多樣化機(jī)構(gòu)或中立組織，如學(xué)術(shù)界人士；從公眾介入到環(huán)境治理的時(shí)間來說，當(dāng)公眾需要從幾個(gè)建設(shè)高污染設(shè)施的備選地點(diǎn)中做出選擇時(shí)，公眾的參與的介入在時(shí)機(jī)上就越晚一些，他們失去了就是否需要建設(shè)此類設(shè)施做出判斷的機(jī)會(huì)，這就說明公眾介入時(shí)間越早，參與的效率可能會(huì)越高。在公眾參與到環(huán)境治理過程中，對(duì)于必要資源可得性具有一定要求，這里所述的必要資源包括人力資源、信息資源兩個(gè)方面，其中人力資源是指能夠得到科學(xué)研究者或?qū)I(yè)分析師的幫助；信息資源是指與所制定政策或項(xiàng)目計(jì)劃相關(guān)的關(guān)鍵信息，如性質(zhì)、污染物種類、危害、排放量等。

近年來，有關(guān)公眾參與環(huán)境治理的條例措施相繼出臺(tái)，公眾的環(huán)境意識(shí)也日漸增強(qiáng)，參政議政民主管理的理念與時(shí)俱進(jìn)，公眾參與環(huán)境管理成為潮流所向，環(huán)境問題被公眾廣泛關(guān)注，人們紛紛投身到環(huán)境保護(hù)的行列中，公眾參與這一話題被媒體廣泛報(bào)道，也被諸多學(xué)者所關(guān)注，為本文提供了充足的素材。

案例選取標(biāo)準(zhǔn)為：（1）典型的公眾參與案例。完整的公眾參與事件并引起了持續(xù)關(guān)注與報(bào)道；（2）數(shù)據(jù)可得性原則。互聯(lián)網(wǎng)可以提供豐富的資料與數(shù)據(jù)；（3）地域分布均衡性原則。樣本地區(qū)覆蓋我國東西南北及沿海區(qū)域。根據(jù)以上標(biāo)準(zhǔn)，選取了五個(gè)樣本地區(qū)案例進(jìn)行研究，分別為松花江水污染事件，北京六里屯發(fā)電廠再論證事件，廈門PX項(xiàng)目，廣州番禺垃圾焚燒項(xiàng)目，云南安寧石化項(xiàng)目。吉林永安、北京、廈門、廣州、云南安寧分別分布于我國南北東西以及沿海地區(qū)等不同方位，地域差異以及人文環(huán)境差異較大，所發(fā)生的環(huán)境治理事件也各不相同。所以，探析以上事件當(dāng)中公眾參與環(huán)境治理績效影響因素的共同特征對(duì)于進(jìn)一步完善公眾參與環(huán)境治理問題具有指導(dǎo)意義。

表 2 公眾參與事件?

一般所研究的資料來源越廣泛越多，研究的有效性也會(huì)越高[18]。因此，為增強(qiáng)研究有效性，選取以下三種途徑獲取資料：（1）以“環(huán)境治理公眾參與”為關(guān)鍵詞，通過知網(wǎng)獲取相關(guān)文獻(xiàn)；（2）通過百度搜索等方式，從《人民日?qǐng)?bào)》《新京報(bào)》《新華網(wǎng)》《荊楚網(wǎng)》《搜狐財(cái)經(jīng)》《羊城晚報(bào)》《云南日?qǐng)?bào)》《黑龍江晨報(bào)》《廈門晚報(bào)》《北京日?qǐng)?bào)》等主流媒體提取相關(guān)的新聞報(bào)道和評(píng)論；（3）通過環(huán)保部官方網(wǎng)站獲取相關(guān)資料和數(shù)據(jù)。本文獲取2005—2017年相關(guān)文獻(xiàn)與新聞報(bào)道363篇，經(jīng)仔細(xì)分析和甄選，最終保留101篇，繼而采用適合于文本分析的Nvivo軟件進(jìn)行文本的編輯、編碼和構(gòu)建頻數(shù)的統(tǒng)計(jì)等操作。

三、數(shù)據(jù)分析

通過數(shù)據(jù)編碼和歸類的方法對(duì)資料進(jìn)行分析和整理可以從大量資料中提煉主題，論證理論研究部分所提出的問題[19]。具體到此次編碼分析來說，就是對(duì)所能查閱到的有關(guān)黑龍江松花江流域污染，北京六里屯發(fā)電廠再論證項(xiàng)目，廈門臨滄PX項(xiàng)目，廣州番禺垃圾焚燒項(xiàng)目，云南安寧石化項(xiàng)目的所有文獻(xiàn)、新聞、數(shù)據(jù)進(jìn)行編碼。編碼一般有三種方式：歸納法，演繹法和綜合法。本文采用的是綜合法，即先提出一個(gè)基本的說明系統(tǒng)，再在這個(gè)系統(tǒng)內(nèi)建立代碼。

（一）數(shù)據(jù)編碼

文章以已有理論為依據(jù)指導(dǎo)編碼，并根據(jù)數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)新增編碼變量。首先根據(jù)環(huán)境治理公眾參與績效影響因素理論框架，定義相關(guān)編碼變量，包括公眾代表性（2個(gè)），公眾獨(dú)立性（1個(gè)），早期介入與否（2個(gè)），參與途徑通暢與否（2個(gè)），參與程序透明度（2個(gè)），資源可得性（4個(gè)）。Nvivo編碼主要分為兩種：自由節(jié)點(diǎn)和樹狀節(jié)點(diǎn)。節(jié)點(diǎn)是類似質(zhì)性研究中所指的范疇或類目。是一種借由區(qū)分資料，形成初步資料類別的概念。自由節(jié)點(diǎn)是質(zhì)性研究之初，研究者對(duì)于研究概念尚未形成完整架構(gòu)時(shí)，為了進(jìn)行試探性的質(zhì)性分析所建立的節(jié)點(diǎn)。也可以隨著分析的不斷完善被移至其他類型的節(jié)點(diǎn)中。樹狀節(jié)點(diǎn)是屬于樹狀結(jié)構(gòu)的節(jié)點(diǎn)，可以借由建立上下層的樹狀結(jié)構(gòu)來進(jìn)行分類管理，也可以理解為節(jié)點(diǎn)之間存在主從關(guān)系。借由樹狀節(jié)點(diǎn)的新增、刪除、移動(dòng)研究者可以將質(zhì)性分析所掌握的框架與研究概念間的相互關(guān)系表現(xiàn)出來。

使用Nvivo軟件具體編碼步驟如下：（1）將松花江水污染事件，北京六里屯發(fā)電廠再論證項(xiàng)目，廈門臨滄 PX項(xiàng)目，廣州番禺垃圾焚燒項(xiàng)目，云南安寧石化項(xiàng)目的相關(guān)資料導(dǎo)入 Nvivo軟件中；（2）對(duì)環(huán)境治理公眾參與資料進(jìn)行逐字逐句的分析，分別標(biāo)記在不同節(jié)點(diǎn)下，對(duì)于內(nèi)容概念模糊不清的文字可以暫時(shí)標(biāo)記到自由節(jié)點(diǎn)下，對(duì)于內(nèi)容明晰，主體明確的文字內(nèi)容標(biāo)記為某個(gè)子節(jié)點(diǎn)，隨后放在某個(gè)樹狀節(jié)點(diǎn)下；（3）對(duì)所有資料編碼結(jié)束后，利用軟件分類提取某一節(jié)點(diǎn)下的所有內(nèi)容，仔細(xì)閱讀、思考，必要之時(shí)可以對(duì)節(jié)點(diǎn)名稱進(jìn)行修改，合并或重組；重新梳理樹狀節(jié)點(diǎn)的邏輯，必要之時(shí)對(duì)部分子節(jié)點(diǎn)的位置進(jìn)行重新調(diào)整；對(duì)于編碼過程中的重復(fù)內(nèi)容不予去除，因?yàn)橐粋€(gè)條目被提及的頻次越高，該條目所描述的行為就越具有普遍意義。

經(jīng)過編碼之后，在原來影響因素框架之上出現(xiàn)新增編碼，分別為政府態(tài)度反應(yīng)，媒體作用，公民參與意識(shí)，法律制度是否完善，公眾與政府關(guān)系，公眾是否實(shí)權(quán)參與。

（二）編碼一致性

為了使編碼結(jié)果具備必要的信度，需要進(jìn)行編碼一致性檢驗(yàn)。一般而言，編碼的信度常用一致性百分比作為信度分析的方法。一致性百分比測(cè)算方法為：

一致性百分比=相互一致的編碼數(shù)量/(相互一致的編碼數(shù)量+相互不一致的編碼數(shù)量)

一致性百分比一般高于70%才具有信度[20]。經(jīng)過兩位編碼者獨(dú)立編碼相同資料，結(jié)果顯示，11個(gè)節(jié)點(diǎn)的一致性百分比在71.72%～95.96%之間，說明此次編碼具備必要的信度和效度。而公眾獨(dú)立性這一節(jié)點(diǎn)在70%之下，沒有通過一致性百分比，所以要將公眾獨(dú)立性從原有的分析框架當(dāng)中剔除。

表 3 編碼一致性百分比

通過對(duì)五個(gè)案例的編碼，最終形成了2180個(gè)有效編碼條目。其中，松花江水污染事件384個(gè)編碼條目，北京六里屯發(fā)電廠再論證事件438個(gè)編碼條目，廈門PX項(xiàng)目事件618個(gè)編碼條目，廣州番禺垃圾焚燒項(xiàng)目410個(gè)編碼條目，云南安寧石化項(xiàng)目330個(gè)編碼條目。

表 4 案例編碼條目列示

我們發(fā)現(xiàn)11個(gè)影響因素，24個(gè)維度得到了編碼條目支持。11個(gè)因素分別是資源可得性，公民參與意識(shí)，法律制度是否完善，政府態(tài)度反應(yīng)，參與途徑通暢與否，公眾代表性，早期介入與否，參與程序透明度，媒體作用，公眾與政府關(guān)系，公眾是否實(shí)權(quán)參與。其中編碼條目最多的資源可得性編碼條目為388，編碼條目最少的公眾與政府關(guān)系編碼條目為43，除此之外，因變量公眾參與績效的編碼條目為79，有效編碼總條目數(shù)為2180。

表 5 公眾參與環(huán)境治理績效影響因素列示?

通過在Nvivo中編碼發(fā)現(xiàn)各影響因素獲得的編碼條目的支持不同，對(duì)影響因素與公眾參與環(huán)境治理績效的因果關(guān)系進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)影響因素編碼條目數(shù)越多對(duì)公眾參與環(huán)境治理績效的影響越重要；就其編碼條目數(shù)在總條目數(shù)中的均值而言，超過均值的即為核心影響因素，小于均值的即為非核心影響因素[21]。

資源可得性總節(jié)點(diǎn)數(shù)目為388，資源可得的占比為47.2%，資源不可得占比26.5%，表明當(dāng)前環(huán)境治理方面公眾對(duì)于資源的獲得還不夠完整和充分，無論是信息資源還是人力資源都有所欠缺。資源可得性是公眾知情權(quán)能否實(shí)現(xiàn)的重要因素。公眾一旦知情，對(duì)環(huán)境治理的參與度便會(huì)大大提高，公眾參與的績效也會(huì)隨之提高；而當(dāng)公眾資源不可得時(shí)，有些環(huán)境治理項(xiàng)目就會(huì)忽略公眾意見直接開展，或者因公眾不了解項(xiàng)目涉及的專業(yè)知識(shí)而盲目支持，這些情況都降低了公眾參與環(huán)境治理的績效。

公民參與意識(shí)總節(jié)點(diǎn)數(shù)目為366，公民參與意識(shí)提高占比87.4%，公民參與意識(shí)薄弱占比3.6%，這一數(shù)據(jù)表明當(dāng)下公眾的參與意識(shí)增強(qiáng)，對(duì)環(huán)境的要求也大大提升，但仍存在少數(shù)人群參與意識(shí)比較薄弱。公民參與意識(shí)是影響公眾參與環(huán)境治理績效的主觀因素，公民參與意識(shí)強(qiáng)烈的情況下，公民自發(fā)參與環(huán)境治理或者要求參與環(huán)境治理的意愿也會(huì)提升，公眾參與意識(shí)薄弱時(shí)，認(rèn)為參與環(huán)境治理可有可無或者認(rèn)為自己的參與對(duì)改善環(huán)境狀況沒有作用。但是，就目前國內(nèi)的環(huán)境問題而言，公民參與意愿更多的取決于與切身利益是否相關(guān)，而不是真正意義上的公民參與“意識(shí)”。

政府態(tài)度反應(yīng)總節(jié)點(diǎn)數(shù)目為262，政府給予公眾反應(yīng)占比78.6%，政府未給予公眾反應(yīng)占比8%，表明大多數(shù)環(huán)境群體性事件當(dāng)中政府發(fā)揮了其基本作用，回應(yīng)了公眾的訴求，但仍有小部分情況沒有做出回應(yīng)。政府及時(shí)給予公眾反饋，不但可以高效解決當(dāng)下公眾擔(dān)憂的環(huán)境問題，還可增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任，提升政府在公眾心中的公信力，為以后政府開展相關(guān)環(huán)境治理工作奠定了良好的基礎(chǔ)；當(dāng)政府未及時(shí)給予公眾反應(yīng)時(shí)，不僅導(dǎo)致環(huán)境治理工作的效率低下，還會(huì)降低公眾心中的政府公信力，打擊公眾參與環(huán)境治理的積極性，導(dǎo)致政府與公眾之間合作關(guān)系的惡性循環(huán)。法律制度是否完善總節(jié)點(diǎn)數(shù)目為195，法律制度比較完善占比22.1%，有待完善占比46.7%，這一數(shù)據(jù)表明公眾參與環(huán)境治理方面的法律制度很大程度上不夠完善，公眾缺乏最基本的參與保障。完善的法律制度包括信息公開制度，聽證制度，環(huán)境應(yīng)急機(jī)制和新聞?shì)浾摫O(jiān)督制度等，給公眾參與環(huán)境治理的每一個(gè)環(huán)節(jié)都提供了堅(jiān)實(shí)的后盾保障；而法律制度的缺失使得環(huán)境治理這一領(lǐng)域存在諸多模糊地帶，信息公開的缺失，環(huán)境應(yīng)急機(jī)制不完善，新聞?shì)浾摫O(jiān)督機(jī)制不完整導(dǎo)致公眾參與不夠充分，直接降低了公眾參與環(huán)境治理績效。

參與途徑通暢與否總節(jié)點(diǎn)數(shù)目為193，參與途徑通暢占比52.3%，參與途徑不暢占比21.8%，表明參與途徑仍然不夠通暢，公眾參與環(huán)境治理依然沒有十分便捷有效的途徑。公眾參與途徑通暢，不僅是指參與途徑的多樣化，還指參與途徑的便捷有效。高效通暢的參與途徑可以吸引更多的公眾參與，不但會(huì)使公眾參與效率提高，還會(huì)提高其參與積極性，提高公眾參與環(huán)境治理績效；公眾參與途徑不暢往往包括參與途徑單一，政府人員不予回應(yīng)或辦事拖拉等情況，這些情況會(huì)降低公眾參與的效率，打擊公眾參與的積極性，降低公眾參與環(huán)境治理績效。

綜上所述，資源可得性，公民參與意識(shí)，法律制度是否完善，政府態(tài)度反應(yīng)，參與途徑通暢與否在191及以上，公眾代表性，早期介入與否，參與程序透明度，媒體作用，公眾與政府關(guān)系，公眾是否實(shí)權(quán)參與在191及以下。由此得出，公眾參與環(huán)境治理績效的核心因素是資源可得性，公民參與意識(shí)，法律制度是否完善，政府態(tài)度反應(yīng)，參與途徑通暢與否；公眾代表性，早期介入與否，參與程序透明度，媒體作用，公眾與政府關(guān)系，公眾是否實(shí)權(quán)參與為次核心因素。

據(jù)此，本文對(duì)前理論框架進(jìn)行了修正，運(yùn)用Nvivo的模型功能構(gòu)建結(jié)構(gòu)模型，從而得到影響我國公眾參與環(huán)境治理績效的影響因素理論框架。

四、對(duì)策建議

圖1 公眾參與環(huán)境治理績效影響因素理論框架圖

基于以上的分析，優(yōu)化我國公眾參與環(huán)境治理績效應(yīng)從影響其績效的核心因素入手，即資源可得性，公民參與意識(shí)，法律制度是否完善，政府態(tài)度反應(yīng)，參與途徑通暢與否這幾方面。

第一，提高信息公開度。公眾參與環(huán)境治理應(yīng)當(dāng)獲取必要的資源以支持其成功了解信息、表達(dá)意見。具體包括信息資源可得以及人力資源可得。公眾必須要了解與所制定政策或項(xiàng)目計(jì)劃相關(guān)的關(guān)鍵信息, 如污染物種類、性質(zhì)、排放量、危害等。這一點(diǎn)需要依靠政府等相關(guān)部門的公示，但是由于政府部門也會(huì)尋求利益最大化，相關(guān)信息不會(huì)公布，所以公眾只能依靠專業(yè)人士或者專家來獲取這些信息。NGO組織也是獲取相關(guān)信息的重要渠道。

第二，提高公民參與意識(shí)。公民參與意識(shí)的強(qiáng)弱直接關(guān)系到公民參與環(huán)境治理的程度，從而影響公眾參與的效果。實(shí)現(xiàn)公眾參與的根源力量還是群眾，現(xiàn)階段我國公民參與意識(shí)普遍有所提升，參與行為也有所加強(qiáng),但還是存在部分群體的參與意識(shí)明顯薄弱，某些環(huán)節(jié)公眾參與缺位現(xiàn)象，這就需要政府媒體等發(fā)揮作用，加大力度向特定公眾群體更全面更科學(xué)的普及環(huán)境知識(shí)，引導(dǎo)公眾樹立良好的生態(tài)意識(shí)和權(quán)利意識(shí)，形成符合環(huán)境時(shí)代特征的公民身份，推動(dòng)公民在環(huán)境公共事務(wù)中全面評(píng)價(jià)政府決策，深入審視自己應(yīng)有的權(quán)利及獲得權(quán)利的正當(dāng)途徑[22]。同時(shí)，通過網(wǎng)絡(luò)媒體等拓展公眾獲取環(huán)境信息知識(shí)的渠道，使公眾獲取環(huán)境知識(shí)的渠道更便捷。

第三，完善公眾參與方面的法律保障。法律制度健全程度直接影響著政策體系的完善程度及可操作性，應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境立法、執(zhí)法，從法律層面推進(jìn)環(huán)境整治[23]。公眾參與的良性發(fā)展應(yīng)當(dāng)以完整的制度體系，規(guī)范的操作流程以及強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制為支撐[24]，然而目前我國公眾參與方面的法律制度還不夠健全，聽證制度，信息公開制度，整體環(huán)境應(yīng)急機(jī)制，新聞?shì)浾摫O(jiān)督制度等都需要進(jìn)一步完善。盡快完善公民參與的法制保障是提高公眾參與環(huán)境治理績效的必要條件。

第四，明確政府角色定位。政府要積極回應(yīng)、引導(dǎo)公眾參與。環(huán)境群體性事件是具有共性的公眾訴求，當(dāng)公眾訴求得不到回應(yīng)時(shí)容易引起公眾對(duì)政府公信力的質(zhì)疑從而引發(fā)政府危機(jī)[25]。政府與公眾的良性循環(huán)的合作關(guān)系是高質(zhì)量決策的基礎(chǔ)，所以政府部門要積極回應(yīng)公眾訴求，保證政府與公眾溝通的效率，對(duì)公民的要求作出及時(shí)、負(fù)責(zé)的反應(yīng)，避免無故拖延，沒有回饋等現(xiàn)象。在必要時(shí)還應(yīng)當(dāng)主動(dòng)地、定期地向公民征詢意見、回答問題。政府越積極回應(yīng)，善治的程度也就越高。

第五，疏通公眾參與途徑。參與途徑是否通暢直接影響著公眾意見的表達(dá)。保障參與途徑通暢，首先要能充分吸納公眾的建議和意見，進(jìn)一步細(xì)化聽證程序，擴(kuò)大聽證的范圍。其次要堅(jiān)持聽證過程及聽證結(jié)果的公開公示，隨時(shí)聽取廣大群眾的意見和質(zhì)詢[26]。再次，應(yīng)充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。對(duì)于涉及廣大公眾利益的事項(xiàng)設(shè)立公眾意見專區(qū)，便于對(duì)公眾意見及時(shí)進(jìn)行梳理和反饋，保證網(wǎng)絡(luò)這一平臺(tái)充分發(fā)揮作用。

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