海洋石油開發(fā)污染損害賠償基金制度探索

[摘要] 近些年來，國內(nèi)外海洋石油開發(fā)污染事故頻發(fā)，傳統(tǒng)的矯正正義價(jià)值觀和侵權(quán)責(zé)任法難以實(shí)現(xiàn)充分合理賠償，有必要基于分配正義和生態(tài)正義法治觀，對(duì)海洋石油開發(fā)污染損害賠償基金制度進(jìn)行立法證成，明確其符合分配正義和生態(tài)正義要求，體現(xiàn)效率價(jià)值。實(shí)踐中可通過修改《海洋環(huán)境保護(hù)法》，成立專門的基金管理委員會(huì)運(yùn)作基金，并規(guī)定基金性質(zhì)、資金來源、賠償范圍、賠償限額及免責(zé)事項(xiàng)等主要制度。

[關(guān)鍵詞] 海洋石油開發(fā) 污染 損害賠償 基金 立法 制度

[中圖分類號(hào)] D922.29 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2018）02-0068-04

[作者簡(jiǎn)介] 朱作鑫（1981— ），江蘇南京人，大連海事大學(xué)法學(xué)院博士研究生，國務(wù)院法制辦公室副處長，研究方向：海商法。

一、構(gòu)建海洋石油開發(fā)污染損害

賠償基金制度的必要性

近年來，世界海洋石油開發(fā)步伐不斷加快，大規(guī)模的海洋石油開發(fā)作業(yè)在給人類提供豐富能源的同時(shí)，也對(duì)海洋生態(tài)造成了嚴(yán)重的威脅。無論是賠償受損害方的經(jīng)濟(jì)損失，還是治理污染、恢復(fù)海洋生態(tài)，都需要巨額資金，僅依靠海洋石油開發(fā)企業(yè)的責(zé)任保險(xiǎn)或其他財(cái)務(wù)保證，顯然難以滿足需求。因此，有必要立法設(shè)立海洋石油開發(fā)污染損害賠償基金制度（以下簡(jiǎn)稱基金制度），作為責(zé)任保險(xiǎn)、財(cái)務(wù)保證外的補(bǔ)充，專門用于向海洋石油開發(fā)污染受損害方提供污染者賠償責(zé)任之外的賠償。

首先，傳統(tǒng)的矯正正義價(jià)值觀和侵權(quán)責(zé)任法難以為實(shí)現(xiàn)海洋石油開發(fā)污染的充分合理賠償提供價(jià)值基礎(chǔ)。根據(jù)矯正正義價(jià)值觀，傷害者補(bǔ)償受害者，受害者從傷害者處得到補(bǔ)償即為正義。如果固執(zhí)傳統(tǒng)，只強(qiáng)調(diào)污染者與受損害方之間的一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，將損害賠償責(zé)任完全局限于污染者本身，由其獨(dú)立承擔(dān)污染損失，在海洋石油開發(fā)污染事故較小的情形下或許能夠做到，但對(duì)危害更大、更需要獲得充分合理賠償?shù)拇笠?guī)模污染事故而言顯然難以實(shí)現(xiàn)。另一方面，石油屬于“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，如果開發(fā)惠益由全體社會(huì)公眾共同享受，而生產(chǎn)成本以及在生產(chǎn)活動(dòng)中難以克服和避免的污染風(fēng)險(xiǎn)由海洋石油開發(fā)企業(yè)獨(dú)自負(fù)擔(dān)，則任何理性的企業(yè)都沒有動(dòng)力去從事開發(fā)活動(dòng)。如此一來，會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)公眾的生活和各個(gè)行業(yè)的正常生產(chǎn)秩序，甚至可能會(huì)干擾國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，反而造成不正義。

其次，先進(jìn)的生態(tài)正義法治理念尚未在立法中予以體現(xiàn)，不能有效保護(hù)海洋生態(tài)。生態(tài)正義觀雖然日益受到理論界的關(guān)注，但目前仍停留于價(jià)值判斷范疇，在我國海洋生態(tài)立法中尚未得到明確體現(xiàn)。由于法律并未對(duì)海洋生態(tài)損害的概念、賠償責(zé)任等做出具體規(guī)定，導(dǎo)致海洋生態(tài)權(quán)益、義務(wù)及責(zé)任制度始終處于空白狀態(tài)，并且海洋生態(tài)損害作為一種公益損害，不屬于民事權(quán)益損害，并不符合當(dāng)前環(huán)境侵權(quán)責(zé)任法律要件中的損害類型，難以適用侵權(quán)責(zé)任法，致使在面對(duì)海洋生態(tài)損害賠償時(shí)，生態(tài)正義只是一種道德層面的約束而非法律規(guī)范。

再次，目前海洋石油開發(fā)污染損害賠償機(jī)制不具有效率性。從國內(nèi)外海洋石油開發(fā)污染損害賠償實(shí)踐看，主要分為協(xié)議和訴訟兩種方式。然而，無論是協(xié)議還是訴訟方式都會(huì)消耗大量成本，不具有效率性，反而有可能加劇其復(fù)雜性。

二、基金制度的立法證成

基金制度作為一項(xiàng)復(fù)雜的法律機(jī)制，對(duì)其進(jìn)行縝密、周延的立法證成，是構(gòu)建具體制度的基本前提和邏輯起點(diǎn)?；鹬贫鹊氖滓獌r(jià)值是實(shí)現(xiàn)分配正義，同時(shí)也蘊(yùn)含著生態(tài)正義的制度價(jià)值，并且有利于實(shí)現(xiàn)效率。

（一）實(shí)現(xiàn)分配正義是基金制度的價(jià)值基礎(chǔ)

在傳統(tǒng)的矯正正義理念流于法律形式主義，不能滿足海洋石油開發(fā)污染損害賠償實(shí)際需要之時(shí)，以分配正義價(jià)值觀為基礎(chǔ)，立法規(guī)定基金制度，將本應(yīng)由單個(gè)海洋石油開發(fā)企業(yè)承擔(dān)的污染風(fēng)險(xiǎn)，分散給整個(gè)社會(huì)來承擔(dān)，從而實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)的矯正正義向更加符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)的分配正義之嬗變，顯然更符合當(dāng)今社會(huì)的要求。對(duì)海洋石油開發(fā)企業(yè)而言，建立基金制度有利于通過社會(huì)化分擔(dān)方式，減輕海洋石油開發(fā)作業(yè)中面臨的污染風(fēng)險(xiǎn)，激勵(lì)其為社會(huì)提供石油產(chǎn)品。對(duì)受損害方而言，由基金對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充賠付，有利于克服因污染者財(cái)力有限而造成的“侵權(quán)人在很大程度上分文不付，只不過是名義上的責(zé)任承擔(dān)者”的法律窘境。

（二）生態(tài)正義法治觀要求建立基金制度

建立基金制度，本身也是生態(tài)正義法治化的過程，將生態(tài)正義確定為基金制度的價(jià)值取向，通過設(shè)計(jì)具體的法律條款明確海洋生態(tài)、污染者以及其他主體在海洋石油開發(fā)污染損害賠償基金中的相互關(guān)系，將抽象化的道德觀念和價(jià)值判斷轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的海洋生態(tài)權(quán)益、義務(wù)與責(zé)任制度，從而實(shí)現(xiàn)依法維護(hù)生態(tài)正義之功能。通過設(shè)立海洋石油開發(fā)污染損害賠償基金，在清償人類活動(dòng)對(duì)海洋生態(tài)造成損害的債務(wù)，將人類行為產(chǎn)生的不經(jīng)濟(jì)的外部效應(yīng)內(nèi)部化的同時(shí)，促使和引導(dǎo)消耗海洋石油資源的各方主體參與基金，通過金融手段持續(xù)加大對(duì)海洋生態(tài)的反饋投入，既可以使海洋生態(tài)從人類處獲取物質(zhì)上的回報(bào)，也可以使全社會(huì)逐漸認(rèn)識(shí)到人類與海洋等其他生態(tài)物種的平等地位，污染行為的非正義性以及人類對(duì)其他生態(tài)物種所負(fù)有的各種義務(wù)，從行動(dòng)上到觀念層面共同實(shí)現(xiàn)海洋石油開發(fā)污染損害賠償基金回補(bǔ)自然反饋?zhàn)匀坏牧夹А?/p>

（三）構(gòu)建基金制度有利于實(shí)現(xiàn)效率價(jià)值

作為一項(xiàng)新型法律制度，基金制度在創(chuàng)新救濟(jì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)損害填補(bǔ)、申張正義的同時(shí)，能以最小的成本消耗實(shí)現(xiàn)最大的權(quán)益保障，彰顯效率價(jià)值。

在宏觀層面，基金制度有利于充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控職能，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的最大化，即基金制度的社會(huì)效率。通過立法賦予政府征收和使用基金的職能，借助政府固有的“合法性信用”，可以有效地降低海洋石油開發(fā)企業(yè)和受損害方的溝通成本，化解污染者與受損害方之間的信任危機(jī)，并使當(dāng)事人更加容易接受政府的引導(dǎo)，達(dá)成協(xié)商一致。同時(shí)，由政府負(fù)責(zé)征收法定基金，并將基金收入依法轉(zhuǎn)移支付給有需要方，既保持了政府對(duì)市場(chǎng)應(yīng)有的謙抑性，也避免了因?yàn)E用行政權(quán)力而增加的社會(huì)成本。

在微觀層面，基金制度可以增加經(jīng)濟(jì)收益、降低經(jīng)濟(jì)成本，即基金制度的經(jīng)濟(jì)效率，主要針對(duì)的是特定的個(gè)體或者群體所獲取的經(jīng)濟(jì)收益和支出的經(jīng)濟(jì)成本。受到污染損害的當(dāng)?shù)鼐用?、漁業(yè)、旅游業(yè)等是直接受益對(duì)象，基金制度可以保障其在污染者無力提供充分、合理賠償時(shí)，獲取基金的補(bǔ)充賠償，彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)收益。對(duì)海洋石油開發(fā)企業(yè)而言，基金作為其賠償責(zé)任以外的補(bǔ)充賠償機(jī)制，使他們的責(zé)任限制成為可能，避免了因賠償數(shù)額過大而產(chǎn)生的財(cái)務(wù)甚至破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，使之亦成為這項(xiàng)制度的受益者。

三、海洋石油開發(fā)污染損害

賠償基金主要制度構(gòu)想

（一）基金制度的立法模式

根據(jù)現(xiàn)行《立法法》和立法實(shí)踐，現(xiàn)階段采取全國人大常委會(huì)修改《海洋環(huán)境保護(hù)法》的立法模式較為適宜?；鹬贫人娣申P(guān)系主要包括征繳和使用兩個(gè)方面：就征繳而言，不管采取何種形式征繳基金，本質(zhì)上都是對(duì)公民、法人所有的合法財(cái)產(chǎn)的征收；就使用而言，基金使用與民事賠償息息相關(guān)，屬于民事基本制度范疇。因此，根據(jù)《立法法》第八條有關(guān)法律保留事項(xiàng)之規(guī)定，只能通過法律而非行政法規(guī)或者部門規(guī)章的形式對(duì)基金制度作出規(guī)定。此外，海洋石油開發(fā)污染損害賠償基金畢竟是專門事項(xiàng)，單行立法在內(nèi)容和體例上顯得比較單薄，并且新制定法律的程序較為復(fù)雜，不利于應(yīng)對(duì)當(dāng)前防治海洋石油開發(fā)污染之緊迫形勢(shì)。通過修改《海洋環(huán)境保護(hù)法》增加規(guī)定基金制度，能夠有效克服前述問題?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》作為我國海洋環(huán)境保護(hù)基本法，在其中增加基金制度相關(guān)內(nèi)容，既可以避免單行立法較為單薄的缺陷，也有利于保持海洋環(huán)境保護(hù)法律體系完備性。同時(shí)，由全國人大常委會(huì)以修正案形式對(duì)《海洋環(huán)境保護(hù)法》作出部分修改，相較新制定法律的程序更為便捷和靈活，可以大大加快立法進(jìn)度，有效應(yīng)對(duì)當(dāng)前迫切要求。

（二）基金的運(yùn)作方式

由于基金制度涉及到行政部門、企業(yè)、社會(huì)公眾等諸多主體及其不同利益訴求，如果采用信托方式來運(yùn)作基金，必須符合《信托法》所規(guī)定的自愿原則。通過立法將基金作為國家財(cái)政安排工具的一種，納入政府性基金范疇，明確基金是通過國家強(qiáng)制力設(shè)立，由作為國家代表的基金管理主體負(fù)責(zé)征收，充分體現(xiàn)了效率追求，可以有效地解決信托方式無法解決的協(xié)商困境，更好地實(shí)現(xiàn)基金之效率價(jià)值目標(biāo)。

（三）基金的管理主體

為盡量減少和克服多頭管理、職能交叉、推諉責(zé)任等弊端，更好地運(yùn)作基金，應(yīng)考慮在修訂《海洋環(huán)境保護(hù)法》時(shí)，將基金脫離于前述行政部門之外，明確基金的特別法人地位，其可以自己的名義獨(dú)立享有權(quán)利、履行義務(wù)并承擔(dān)責(zé)任。同時(shí)，可借鑒船舶油污基金的組織形式，設(shè)立由財(cái)政、發(fā)改、海洋、安全生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、旅游等部門共同成立的基金管委會(huì)作為基金的法定代表人和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由基金管委會(huì)代表基金對(duì)外表達(dá)意思，實(shí)施法律行為；基金管委會(huì)在法定范圍內(nèi)實(shí)施理賠等行為之法律后果應(yīng)當(dāng)由基金承擔(dān)。

（四）基金的資金來源

要保障基金制度切實(shí)發(fā)揮作用，資金來源必須穩(wěn)定可靠，立法時(shí)有必要從實(shí)際出發(fā)，對(duì)此作出明確規(guī)定。

1. 稅收?？梢詮南蚝Ｑ笫烷_發(fā)企業(yè)征收的資源稅、環(huán)境稅等保護(hù)公共環(huán)境的稅種中列支，從這些稅收中抽出部分作為基金的資金來源。同時(shí)，考慮到海洋石油開發(fā)企業(yè)已經(jīng)向國家繳納相應(yīng)的資源稅、環(huán)境稅，為避免重復(fù)征稅加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，可在海洋石油開發(fā)企業(yè)繳納相關(guān)稅收的具體稅率設(shè)置上進(jìn)行相應(yīng)調(diào)節(jié)，不再單獨(dú)向企業(yè)征收專門基金。

2. 財(cái)政撥款。在基金的設(shè)立階段，完全依靠稅收支持顯然力有未逮，財(cái)政撥款具有重要意義。一些發(fā)達(dá)國家亦有此做法，如美國的超級(jí)基金制度將財(cái)政撥款作為一項(xiàng)主要來源，日本公害健康被害補(bǔ)償制度中的事業(yè)費(fèi)也是由中央政府和地方政府分擔(dān)。但需要注意的是，財(cái)政在基金設(shè)立初期對(duì)其進(jìn)行撥款的目的是為了適度降低海洋石油開發(fā)企業(yè)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，使基金早日運(yùn)作，本質(zhì)上是給予海洋石油開發(fā)企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼，并不具有持續(xù)性。因此，在立法時(shí)應(yīng)就財(cái)政撥款設(shè)置“日落條款”，規(guī)定當(dāng)海洋石油開發(fā)企業(yè)繳納的有關(guān)稅收用于基金的資金達(dá)到一定數(shù)額時(shí)，即停止對(duì)基金財(cái)政撥款。這樣既可以保障基金起步階段的運(yùn)作，也避免以財(cái)政補(bǔ)貼代替本應(yīng)由企業(yè)履行的攤款義務(wù)。

3. 處罰收入。發(fā)生海洋石油開發(fā)污染事故，海洋石油開發(fā)企業(yè)承擔(dān)民事責(zé)任，并不免除其行政、刑事責(zé)任，由此而產(chǎn)生的行政罰款或者刑事罰金，理應(yīng)直接注入基金，用于污染防治、損害賠償、生態(tài)恢復(fù)之需。

除此以外，基金運(yùn)作過程中基于上述資金所產(chǎn)生的孽息亦應(yīng)納入基金的資金池。

（五）基金的賠償范圍

基金的賠償范圍主要包括空間范圍、賠償事項(xiàng)、賠償限額和免責(zé)事項(xiàng)。

1. 從空間范圍來看，鑒于我國海洋石油開發(fā)主要集中于中華人民共和國內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架以及管轄的其他海域，這些海域范圍內(nèi)的受損害方，可向基金提出索賠。

2. 從賠償事項(xiàng)來看，根據(jù)國內(nèi)外近期發(fā)生的海洋石油開發(fā)污染索賠實(shí)踐，賠償范圍主要包括：（1）為減少油污損害而采取的應(yīng)急處置費(fèi)用，控制或清除污染所產(chǎn)生的費(fèi)用；（2）對(duì)漁業(yè)、旅游業(yè)等造成的直接經(jīng)濟(jì)損失；（3）已采取的恢復(fù)海洋生態(tài)和天然漁業(yè)資源等措施所產(chǎn)生的費(fèi)用。其中，第（1）項(xiàng)費(fèi)用系為保護(hù)整個(gè)海洋生態(tài)而發(fā)生，應(yīng)優(yōu)先受償。其他費(fèi)用按照發(fā)生數(shù)額，按比例并列受償。

3. 關(guān)于賠償限額。一是海洋石油開發(fā)企業(yè)自身原因?qū)е碌那謾?quán)賠償，若賠償金額超出其負(fù)擔(dān)能力，可由基金對(duì)超出部分按比例支付，具體比例由基金管委會(huì)確定。二是海洋石油開發(fā)企業(yè)以外的第三者導(dǎo)致的污染事故，第三者無力賠償，基金代為賠償?shù)南揞~原則上以直接財(cái)產(chǎn)損失及人身傷亡為限。三是對(duì)海洋石油開發(fā)責(zé)任保險(xiǎn)賠付范圍外的部分，賠償金額亦應(yīng)以事故造成的直接財(cái)產(chǎn)損失和人身傷亡為限。

4. 關(guān)于免責(zé)事項(xiàng)。就基金而言，列明必要的免于賠償事項(xiàng)既是對(duì)法理和現(xiàn)實(shí)的尊重，也促使各方認(rèn)真對(duì)待其權(quán)利和義務(wù)。根據(jù)侵權(quán)責(zé)任法、環(huán)境法等有關(guān)理論，借鑒國外相關(guān)立法例，筆者認(rèn)為，立法時(shí)可規(guī)定，下列情形，基金不予賠償：油污損害由戰(zhàn)爭(zhēng)、敵對(duì)行為造成的；索賠人不能證明油污損害由海洋石油開發(fā)活動(dòng)造成的；因受損害方過錯(cuò)造成全部或部分油污損害的。

四、結(jié) 語

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，在提高海洋資源開發(fā)能力的同時(shí)，要下決心采取措施，全力遏制海洋生態(tài)環(huán)境不斷惡化趨勢(shì)，科學(xué)合理開發(fā)利用海洋資源，維護(hù)海洋自然再生產(chǎn)能力，著力推動(dòng)海洋開發(fā)方式向循環(huán)利用型轉(zhuǎn)變?；鹬贫茸鳛橐豁?xiàng)與海洋資源開發(fā)、海洋生態(tài)保護(hù)等海洋事務(wù)密切相關(guān)的新型法律機(jī)制，當(dāng)前正處于相關(guān)立法難得的機(jī)遇期，我們完全有理由相信隨著學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)基金制度基礎(chǔ)理論、具體制度等不斷深入研究，這一法律制度將很快成為現(xiàn)實(shí)。

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