公共體育政策供給側(cè)改革問(wèn)題研究

張皓

摘要：在全面推廣普及全民健身的過(guò)程中，公共體育政策的導(dǎo)向性扮演者舉足輕重的作用，利用供給側(cè)改革中的制度創(chuàng)造、創(chuàng)新等要素的優(yōu)勢(shì)從提高公共體育政策時(shí)效性出發(fā)，用改革的辦法推進(jìn)公共體育政策結(jié)構(gòu)調(diào)整，矯正阻礙公共體育政策有效開(kāi)展的體制因素，擴(kuò)大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性，更好滿足廣大人民群眾對(duì)公共體育文化的需要。促進(jìn)公共體育事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公共體育政策 供給側(cè)改革 問(wèn)題研究

2016年里約奧運(yùn)會(huì)上我國(guó)體育健兒取得了輝煌的運(yùn)動(dòng)成績(jī)，極大地帶動(dòng)了廣大人民群眾參與體育、投身體育的熱情。特別是改革開(kāi)放后，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展處于高速發(fā)展時(shí)期，公共體育的政策環(huán)境也隨之發(fā)生了很大的改變，具體表現(xiàn)在：“公共健身體育設(shè)施得到了完善，廣大人民群眾的體育健康意識(shí)有了明顯的提高”。里約奧運(yùn)會(huì)上我國(guó)體育健兒在競(jìng)技體育成績(jī)和精神面貌兩方面的良好示范效應(yīng)，也將我國(guó)帶入了一個(gè)公共體育發(fā)展的新階段。2016年1月27日，中共中央總書(shū)記、國(guó)家主席、中央軍委主席、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)習(xí)近平主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議，研究供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方案。緊緊抓住供給側(cè)改革中的制度創(chuàng)造、創(chuàng)新等要素，緊緊圍繞加強(qiáng)公共體育文化開(kāi)展“要著眼于滿足廣大人民公共體育文化的需求，完善公共體育政策體系，為廣大人民群眾提供更多更好的公共體育服務(wù)平臺(tái)”為最終目標(biāo)提出了新的要求。因此，在新形勢(shì)下，如何抓住這難得的歷史機(jī)遇，如何利用供給側(cè)改革中制度創(chuàng)造、創(chuàng)新等要素的優(yōu)勢(shì)，調(diào)整公共體育政策來(lái)適應(yīng)我國(guó)體育發(fā)展新要求是我們必須思考的問(wèn)題。

一、研究方法

（一）文獻(xiàn)法

對(duì)于公共體育政策的研究，主要依據(jù)政府頒布的公共體育政策的文本文件；公共體育發(fā)展的相關(guān)信息主要來(lái)源于《新體育》《中國(guó)體育報(bào)》、各地方報(bào)紙、各級(jí)體育行政部門網(wǎng)站、國(guó)家以及地方統(tǒng)計(jì)年鑒、體育事業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒、整理訪談?dòng)涗洬@得以及其他相關(guān)的文獻(xiàn)資料。

（二）調(diào)查研究法

1.實(shí)地考察

根據(jù)研究的需要，對(duì)我國(guó)部分省市，如沈陽(yáng)、上海、北京、大連、等城市進(jìn)行了有關(guān)公共體育活動(dòng)、公共體育設(shè)施建設(shè)、社會(huì)體育指導(dǎo)員、公共性體育組織等方面進(jìn)行實(shí)地考察。

2.訪談法

對(duì)多年從事公共體育管理的各個(gè)層面的行政管理人員、多年從事公共體育研究的專家學(xué)者、公共體育活動(dòng)的主要參與者等進(jìn)行了深度訪談，收集了大量有關(guān)我國(guó)公共體育發(fā)展的第一手的實(shí)證性的、詳實(shí)的信息。

二、國(guó)外公共體育政策研究闡述

改革開(kāi)放后較早關(guān)注國(guó)外體育政策的是賴國(guó)躍（1985），他從減少危險(xiǎn)因素，提高對(duì)健康重要性的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)大眾的健康運(yùn)動(dòng)，評(píng)價(jià)、監(jiān)督系統(tǒng)的完善4個(gè)方面，著重介紹了西班牙、日本、英國(guó)等國(guó)采取的一系列政策措施。

國(guó)外發(fā)展大眾體育以政府為主導(dǎo)，在西班牙、日本和英國(guó)三個(gè)國(guó)家，公共體育服務(wù)與公共文化服務(wù)一樣，屬于公共產(chǎn)品，主要由政府保障，并始終堅(jiān)持以政府主導(dǎo)的方式推進(jìn)大眾體育的發(fā)展，主要表現(xiàn)為政府在指導(dǎo)成立俱樂(lè)部、提供活動(dòng)場(chǎng)地、教練員的培訓(xùn)等方面提供資金。在西班牙，憲法規(guī)定政府機(jī)構(gòu)有義務(wù)普及、發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)，這成為西班牙大眾體育立法的基礎(chǔ)例。

完善體育硬環(huán)境（體育設(shè)施）是國(guó)外大眾體育發(fā)展比較好的國(guó)家的一般做法。1964年日本舉辦奧運(yùn)會(huì)后開(kāi)始重視國(guó)民的體育發(fā)展，并選擇了從改善國(guó)民體育活動(dòng)的環(huán)境人手，在重視體育設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，重視社會(huì)體育指導(dǎo)員的培養(yǎng)，并充分利用學(xué)校的體育設(shè)施為大眾提供體育服務(wù)。體育設(shè)施的建設(shè)一直受到英國(guó)政府的重視，19世紀(jì)末，政府接受了在城市和城鎮(zhèn)提供體育活動(dòng)場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)的建議，地方政府積極地提供體育場(chǎng)地設(shè)施。20世紀(jì)初實(shí)施的《公共場(chǎng)地開(kāi)放條例》，要求地方政府為體育和娛樂(lè)活動(dòng)能夠提供一切室內(nèi)外體育場(chǎng)地設(shè)施。即使是戰(zhàn)爭(zhēng)期間政府對(duì)體育場(chǎng)地設(shè)施的投入也沒(méi)有減少，到了本世紀(jì)70年代后期，各級(jí)政府對(duì)體育場(chǎng)地設(shè)施的投資是20世紀(jì)最大的階段。英國(guó)在戰(zhàn)后第一個(gè)宣布建成了“福利國(guó)家”，國(guó)家福利系統(tǒng)承擔(dān)著滿足大眾體育設(shè)施的責(zé)任。但在不同的發(fā)展階段，對(duì)于體育設(shè)施的建設(shè)與管理采取不同的模式，如引人商業(yè)管理模式、體育彩票制度等。2000年英國(guó)發(fā)布的《大眾的體育未來(lái)》中指出：“大眾體育需要社會(huì)提供體育設(shè)施、器材以及參與體育機(jī)會(huì)等的幫助?！庇纱丝梢钥闯?，為了促進(jìn)更多的人參加體育活動(dòng)是各國(guó)發(fā)展大眾體育的最終目標(biāo)，各國(guó)也采取不同的政策措施來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，參與體育鍛煉的人數(shù)同時(shí)也證明了政策推行的有效性。有資料表明，2005年美國(guó)積極參加體育鍛煉的人口比例為49%，加拿大在2000年為48%，芬蘭2005～2006年39%的成年人每周參與高強(qiáng)度鍛煉或5次以上中等強(qiáng)度鍛煉，日本2004年每周參加一次體育鍛煉的人數(shù)為55.4%。

從國(guó)外公共體育發(fā)展較好國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，其公共體育政策經(jīng)歷了從完善“硬件”向完善“軟件”的調(diào)整過(guò)程。當(dāng)以建設(shè)體育設(shè)施為主的政策執(zhí)行到一定階段后，公共體育發(fā)展就相對(duì)處于一個(gè)停滯的狀態(tài)。因此，重視公共體育活動(dòng)組織、體育指導(dǎo)者的培養(yǎng)等“軟件建設(shè)成為公共體育政策的關(guān)注點(diǎn)。

三、我國(guó)公共體育政策的問(wèn)題現(xiàn)狀

制定一個(gè)政策是必要的，關(guān)鍵是如何進(jìn)行實(shí)施，我國(guó)體育政策法規(guī)在制定與執(zhí)行之間存在差異。由于缺乏有效的政策監(jiān)控，把脈宏觀經(jīng)濟(jì)Development Strategy-發(fā)展戰(zhàn)略政策執(zhí)行主體的價(jià)值偏好導(dǎo)致群眾體育政策的制定與執(zhí)行脫節(jié)，處于一種“自由化”狀態(tài)，出現(xiàn)了“執(zhí)行不力”“執(zhí)行折扣”的現(xiàn)象，損害了公共體育政策的有效性，就出現(xiàn)了上級(jí)部門制定的體育政策法規(guī)中有26%沒(méi)有得到執(zhí)行，有53.6%的體育政策法規(guī)因各種因素沒(méi)有被完全執(zhí)行，沒(méi)有執(zhí)行和沒(méi)有被完全執(zhí)行的體育政策法規(guī)占到79.6%。以《全民健身計(jì)劃綱要》的頒布和實(shí)施為例，由于在政策制定過(guò)程中所做的前期調(diào)查研究不夠充分，政策目標(biāo)內(nèi)容抽象、不具體、彈性過(guò)大，沒(méi)有制定具體的實(shí)施細(xì)則，宣傳力度大于投資力度，在政策的執(zhí)行上缺少必要的措施性政策和具體標(biāo)準(zhǔn)，使得政策執(zhí)行過(guò)程中，給執(zhí)行主體留下了較多可做可不做的空間，造成執(zhí)行行為沒(méi)有明確的約束，對(duì)政策的有效執(zhí)行產(chǎn)生了一定的影響。

產(chǎn)生這些現(xiàn)象的主要原因是因?yàn)轶w育政策執(zhí)行過(guò)程中存在阻滯現(xiàn)象。以《全民健身計(jì)劃綱要》的執(zhí)行過(guò)程為例，我國(guó)公共體育政策執(zhí)行阻滯機(jī)制主要由政策執(zhí)行主體的特性、政策文本的品質(zhì)、政策相對(duì)于人的認(rèn)同、政策資源的投入四個(gè)方面構(gòu)成。在政策執(zhí)行主體維度上，導(dǎo)致《綱要》實(shí)施出現(xiàn)阻滯現(xiàn)象的因素主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一個(gè)方面是窄化了政策執(zhí)行的主體，窄化的政策執(zhí)行主體往往會(huì)缺乏足夠的權(quán)力以調(diào)動(dòng)相應(yīng)的政策資源保障政策的實(shí)施。第二個(gè)方面是《綱要》的執(zhí)行效果與政策執(zhí)行主體（各級(jí)政）的切身利益聯(lián)系不夠緊密，導(dǎo)致政策執(zhí)行主體缺乏實(shí)施政的動(dòng)力與積極性；在政策文本品質(zhì)方面，總體上表現(xiàn)出良好的品質(zhì)，政策內(nèi)容清晰，具有較強(qiáng)的可操作性于現(xiàn)實(shí)性，但過(guò)于抽象；從政策相對(duì)人的維度進(jìn)行分析，當(dāng)前我國(guó)底層社會(huì)眾已經(jīng)成為《綱要》實(shí)施的“瓶頸”從政策資源的維度分析，目前缺乏負(fù)責(zé)全民健身工作的專職人員、免費(fèi)健身場(chǎng)地與設(shè)施的相對(duì)匱乏以及地方配套政策法規(guī)的不健全等政策資源因素仍然影響著《綱要》的實(shí)施效果。

四、供給側(cè)改革為公共體育政策帶來(lái)的深遠(yuǎn)影響

（一）供給側(cè)改革的特點(diǎn)

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)質(zhì)是著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、從深層次解決造成結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的制度性矛盾。過(guò)去多年里，每當(dāng)遇到管理政策的問(wèn)題，很多人自覺(jué)不自覺(jué)地就想起了凱恩斯主義的需求管理政策，以實(shí)現(xiàn)效益增長(zhǎng)的目標(biāo)，建議用“面多了加水、水多了加面”的辦法，來(lái)暫時(shí)掩蓋深層次的矛盾和問(wèn)題，結(jié)果是耽誤了解決問(wèn)題的最佳時(shí)機(jī)。而供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革則是不回避矛盾，面對(duì)問(wèn)題，并用改革制度的真辦法，去解決深層次的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。與需求管理政策相比，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有以下四個(gè)鮮明特點(diǎn)：

1.強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)；需求管理政策主要強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，而供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革則強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，強(qiáng)調(diào)激發(fā)民眾的積極性和創(chuàng)造性，激發(fā)市場(chǎng)的活力。

2.重視效率；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革則強(qiáng)調(diào)通過(guò)提高全要素生產(chǎn)率來(lái)實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)。

3.著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革則強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)要素的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。

4.側(cè)重制度；需求管理政策強(qiáng)調(diào)政府政策的作用，故常常運(yùn)用財(cái)稅政策、貨幣金融政策來(lái)實(shí)行管理，而供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革則強(qiáng)調(diào)制度的作用，強(qiáng)調(diào)優(yōu)化各個(gè)主體之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，以化解深層次矛盾。

（二）供給側(cè)改革對(duì)公共體育政策的變化

在中央政府公共體育政策的積極引導(dǎo)下，改革開(kāi)放以來(lái)，特別是供給側(cè)改革制度建立以來(lái)，我國(guó)地方政府公共體育政策實(shí)施呈現(xiàn)出明顯的變化趨勢(shì)。

1.地方政府社會(huì)體育政策執(zhí)行經(jīng)歷了由以企事業(yè)單位為中心向以社區(qū)為中心的轉(zhuǎn)變過(guò)程，并以“體育進(jìn)家庭”為突破口發(fā)展社區(qū)體育；構(gòu)建智能健身社區(qū)中提出：利用廢棄鍋爐房、自行車車庫(kù)等社區(qū)空間，建設(shè)改造多個(gè)“奧林匹克體育生活化社區(qū)”，建設(shè)社區(qū)體育配送驛站，實(shí)行試點(diǎn)社區(qū)的健身指導(dǎo)、健身知識(shí)等項(xiàng)目“你點(diǎn)我送”的配送服務(wù)，不斷滿足社區(qū)居民多元化的健身需求。

2.地方政府政策執(zhí)行重視公共體育環(huán)境的建設(shè)，尤其是公共體育活動(dòng)的場(chǎng)地設(shè)施的建設(shè)；包括打造精品體育賽事自主lP，推動(dòng)體育場(chǎng)館（1.0版本到5.0版本）升級(jí)改造。以民生為出發(fā)點(diǎn)，加快體育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。建設(shè)幾個(gè)融健身休閑、“體驗(yàn)式”旅游、文化、健康等項(xiàng)目元素為一體的體育特色小鎮(zhèn)。建立體育共享服務(wù)平臺(tái)。促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。加強(qiáng)全民健身指導(dǎo)服務(wù)。

3.發(fā)展社會(huì)體育的資金來(lái)源結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化，包括組織領(lǐng)導(dǎo)保障、加大招商引資力度、落實(shí)體育用地政策、完善財(cái)稅扶持政策四個(gè)方面，這四個(gè)方面是體育領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，而且也是長(zhǎng)期制約本市體育產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的短板。為此，不僅提出了一般性的要求，而且還配有十分具體可行的落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，以保證能夠落實(shí)到底，切實(shí)取得成效。

五、結(jié)論與建議

通過(guò)對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)的公共體育政策研究的分析，公共體育政策在公共體育發(fā)展過(guò)程中起到引導(dǎo)、規(guī)范、協(xié)調(diào)公共體育發(fā)展的重要作用，這是毋庸質(zhì)疑的。任何一個(gè)政策的制定都是在一定的條件下完成的，具有一定的實(shí)效性，隨著政策環(huán)境的變化以及政策執(zhí)行的過(guò)程中所產(chǎn)生的問(wèn)題，如“公共體育政策執(zhí)行不力”“公共體育政策目標(biāo)已部分實(shí)現(xiàn)”“新的公共體育政策問(wèn)題的出現(xiàn)”等現(xiàn)象，要求公共體育政策必須適時(shí)的做出調(diào)整。2016年供給側(cè)改革方案出臺(tái)后，我國(guó)公共體育政策環(huán)境得到了很大的改善，如何進(jìn)行公共體育政策調(diào)整，有利于供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后我國(guó)的公共體育在新的政策環(huán)境下得到發(fā)展，將是我們面臨的新的挑戰(zhàn)。