推進(jìn)民辦學(xué)校分類管理中面臨的瓶頸問(wèn)題分析

方建鋒

（華東師范大學(xué)，上海200032）

2016年11月7日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了修改《民辦教育促進(jìn)法》的決定，為民辦學(xué)校分類管理確立了法律依據(jù)。隨后，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》，教育部會(huì)同相關(guān)部門印發(fā)了配套文件《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》，標(biāo)志著以實(shí)行非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理為基礎(chǔ)，促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的法律制度體系初步建立。根據(jù)民辦教育新法新政的授權(quán)，民辦學(xué)校分類管理和分類登記的具體辦法由地方政府制定。本文從國(guó)家、地方、學(xué)校三個(gè)角度出發(fā)，對(duì)影響落實(shí)民辦學(xué)校分類管理的瓶頸問(wèn)題進(jìn)行初步分析。

一、國(guó)家層面需要進(jìn)一步明確的瓶頸問(wèn)題

（一）《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》尚未完成修訂

根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》，現(xiàn)有教育制度體系是由法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章等規(guī)范性文件共同組成的，各自之間只有相互銜接才能充分發(fā)揮管理作用。實(shí)行分類管理改革后，根據(jù)全國(guó)人大的修法決定，新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》于2017年9月1日起實(shí)施。但國(guó)家層面尚未對(duì)2004年4月1日起施行的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》進(jìn)行修訂，使得民辦教育國(guó)家頂層設(shè)計(jì)缺少了重要一環(huán)?！督逃?017年工作要點(diǎn)》將“修訂《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》”作為“加快辦學(xué)體制改革”中的一部分內(nèi)容，但從立法推進(jìn)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)來(lái)看，無(wú)法在2017年9月1日前完成這一修訂工作。由此導(dǎo)致各地雖然力爭(zhēng)在新法施行前出臺(tái)本地配套政策，但由于沒有國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的指導(dǎo)，地方缺少了一個(gè)把握政策制訂方向的依據(jù)，規(guī)范性文件很可能會(huì)與隨后修訂完成的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》不一致，由此引起的合法性審查問(wèn)題非常嚴(yán)峻?！缎姓V訟法》第五十三條以及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第20條、第21條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。”人民法院認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定被訴行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明，同時(shí)抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)，建議制定機(jī)關(guān)對(duì)認(rèn)定不合法的規(guī)范性文件予以修改、廢止等。值得注意的是，基層人民法院也可以對(duì)省級(jí)、國(guó)家部委的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，這將引起較多的合法性風(fēng)險(xiǎn)。因此，如何把握和界定法律確定的重大原則，如何實(shí)現(xiàn)地方配套與國(guó)家行政法規(guī)的科學(xué)銜接，成為地方在制定具體辦法過(guò)程中的突出困難。

（二）《民辦教育促進(jìn)法》與《公司法》不銜接

本次修法，第一次在法律上允許舉辦營(yíng)利性民辦學(xué)校，極大地拓展了社會(huì)力量舉辦教育的空間。①《民辦教育促進(jìn)法》第十九條和第五十九條規(guī)定，營(yíng)利性民辦學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余、清償債務(wù)后的剩余資產(chǎn)依照《公司法》等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理，由此可知營(yíng)利性民辦學(xué)校應(yīng)適用《公司法》。所以，營(yíng)利性民辦學(xué)校的審批設(shè)立、組織運(yùn)行、監(jiān)督管理等除了要依據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》外，還要執(zhí)行《公司法》有關(guān)規(guī)定，面臨著一些法律政策的銜接問(wèn)題。比如，營(yíng)利性民辦學(xué)校的名稱，按照《公司法》第八條的規(guī)定，必須標(biāo)明“有限責(zé)任公司”或者“股份有限公司”的字樣，這將對(duì)學(xué)校的社會(huì)形象、辦學(xué)行為和證書發(fā)放等造成一定影響。②再比如，營(yíng)利性民辦學(xué)校的治理結(jié)構(gòu)，按照《民辦教育促進(jìn)法》董事會(huì)是決策機(jī)構(gòu)，而《公司法》第三十六條規(guī)定的決策機(jī)構(gòu)是股東會(huì)或股東大會(huì)。同時(shí)，《公司法》要求設(shè)置經(jīng)理作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但如果在校長(zhǎng)之外重新設(shè)置經(jīng)理，就會(huì)分散校長(zhǎng)的權(quán)力。③這些問(wèn)題是營(yíng)利性民辦學(xué)校發(fā)展面臨的普遍性問(wèn)題，僅靠地方力量難以理順，應(yīng)當(dāng)在國(guó)家層面統(tǒng)一拿出辦法。

（三）營(yíng)利性民辦學(xué)校稅收優(yōu)惠未明確

修訂后的《民辦教育促進(jìn)法》第四十七條規(guī)定：“民辦學(xué)校享受國(guó)家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策；其中，非營(yíng)利性民辦學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策?！边@種規(guī)定對(duì)舉辦非營(yíng)利性民辦學(xué)校是重大利好，體現(xiàn)了國(guó)家的鼓勵(lì)方向。然而，營(yíng)利性民辦學(xué)校作為民辦學(xué)校必然存在的一個(gè)組成部分，同樣承擔(dān)著培養(yǎng)人才的任務(wù)，其所能享受的稅收優(yōu)惠卻未有明確的政策安排，只籠統(tǒng)地說(shuō)“享受國(guó)家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策”。從美國(guó)的實(shí)踐看，政府通過(guò)直接稅收減免或者通過(guò)學(xué)費(fèi)抵稅、教育儲(chǔ)蓄賬戶或教育券等更加靈活的、多樣化方式，對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校提供稅收優(yōu)惠是完全可行的。[1]從國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)看，小型微利企業(yè)、國(guó)家需要重點(diǎn)扶持的高新技術(shù)企業(yè)、文化類企業(yè)、技術(shù)服務(wù)企業(yè)、設(shè)在西部地區(qū)的鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)企業(yè)，只要符合條件，均可以享受不同程度的稅收優(yōu)惠政策。④但是，《中華人民共和國(guó)立法法》第八條規(guī)定：“下列事項(xiàng)只能制定法律……（六）稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度……”更寬泛地說(shuō)，現(xiàn)實(shí)中的稅收法律法規(guī)和政策主要由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、海關(guān)總署、國(guó)務(wù)院關(guān)稅稅則委員會(huì)等中央層面的機(jī)構(gòu)制定。地方的自主權(quán)主要體現(xiàn)為在規(guī)定幅度內(nèi)確定稅額標(biāo)準(zhǔn)，允許民族自治地區(qū)具有較大的稅收幅度裁量權(quán)。國(guó)家層面也一再對(duì)地方擅自開展的稅收優(yōu)惠進(jìn)行查處。比如，先后下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕62號(hào)）和《國(guó)務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕25號(hào)），明確要求“除依據(jù)專門稅收法律法規(guī)和《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》規(guī)定的稅政管理權(quán)限外，各地區(qū)一律不得自行制定稅收優(yōu)惠政策；未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，各部門起草其他法律、法規(guī)、規(guī)章、發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域政策都不得規(guī)定具體稅收優(yōu)惠政策”，并要求全面清理已有的各類稅收等優(yōu)惠政策。有鑒于此，對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校提供稅收優(yōu)惠的政策設(shè)計(jì)，首先需要在國(guó)家層面做出相應(yīng)規(guī)定，然后才談得上地方的落實(shí)和創(chuàng)新。

無(wú)論從促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，還是基于長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，在國(guó)家層面完善法律制度體系都是當(dāng)務(wù)之急。一是盡快修訂出臺(tái)《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》等相關(guān)法規(guī)，將新法新政已經(jīng)明確的改革方向和原則在《實(shí)施條例》里進(jìn)一步細(xì)化。二是在國(guó)家層面形成平穩(wěn)分類的指導(dǎo)性意見，進(jìn)一步明確政策基調(diào)，提出財(cái)務(wù)清算、補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)、法人登記等關(guān)鍵操作環(huán)節(jié)的原則和舉措。三是由教育行政部門與發(fā)改、財(cái)政、稅務(wù)部門共同研究營(yíng)利性民辦學(xué)校稅收優(yōu)惠政策。

二、地方政府需要著力推進(jìn)的瓶頸問(wèn)題

（一）法人登記的條件不清晰

根據(jù)新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》，無(wú)論是非營(yíng)利性還是營(yíng)利性民辦學(xué)校，在取得辦學(xué)許可證后，都要進(jìn)行法人登記。教育部等五部門出臺(tái)的《登記細(xì)則》也規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)正式設(shè)立的非營(yíng)利性民辦學(xué)校，符合相應(yīng)條件的，要到民政部門登記為民辦非企業(yè)單位或者到事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)登記為事業(yè)單位。但是，民辦學(xué)校的資金來(lái)源與事業(yè)單位的資金來(lái)源有差異，民辦學(xué)校是“利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)”（《民辦教育促進(jìn)法》第二條）舉辦的，而事業(yè)單位是“利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的”（《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條），兩者不盡相同。雖說(shuō)國(guó)有資產(chǎn)中既有財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，也有非財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，如國(guó)有企業(yè)、公辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)屬于國(guó)有資產(chǎn)，但不全是應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)庫(kù)或者財(cái)政專戶的財(cái)政性資金。[2]

從事業(yè)單位與民辦學(xué)?？赡芏即嬖趯儆趪?guó)有資產(chǎn)的非財(cái)政性經(jīng)費(fèi)這一關(guān)鍵因素出發(fā)，浙江省在非營(yíng)利性民辦學(xué)校登記為事業(yè)單位方面做出了開拓性的探索。2014年，浙江省在麗水試點(diǎn)非營(yíng)利性民辦學(xué)校登記為事業(yè)單位[3]。2016年2月，省政府在全省全面部署開展試點(diǎn)工作。同年8月，寧波市編委辦、市教育局、市財(cái)政局、市人力資源和社會(huì)保障局根據(jù)省、市的要求，聯(lián)合出臺(tái)了《寧波市非營(yíng)利性全日制民辦學(xué)校開展事業(yè)單位登記管理暫行辦法》，為非營(yíng)利性全日制學(xué)校實(shí)施事業(yè)單位登記管理提供了政策依據(jù)。[4]《暫行辦法》規(guī)定，全市非營(yíng)利性全日制民辦學(xué)校只要符合公益性、非營(yíng)利性、有國(guó)有資產(chǎn)成分三大特性，都有機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)成事業(yè)單位。[5]

然而，從全國(guó)范圍來(lái)講，各地對(duì)這一舉措的認(rèn)識(shí)不盡一致，非營(yíng)利性民辦學(xué)校登記為事業(yè)單位的政策條件和操作路徑并不明確，教育行政部門在制定分類登記的具體政策時(shí)常常感到無(wú)所適從。據(jù)不完全了解，目前江蘇、浙江、天津、福建、陜西等地允許符合條件的民辦學(xué)校登記為事業(yè)單位，有意向推行這一舉措的還有近10個(gè)省份。但是，有相當(dāng)一部分地方仍然處于政策協(xié)調(diào)階段，也有少數(shù)地方明確表示民辦學(xué)校不能登記為事業(yè)單位。⑤

（二）獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)差異大

考慮到“現(xiàn)有民辦學(xué)?！痹O(shè)立時(shí)，法律上允許出資者取得合理回報(bào)，同時(shí)對(duì)學(xué)校終止后剩余財(cái)產(chǎn)的歸屬問(wèn)題也不明確?！睹褶k教育促進(jìn)法》第五十九條只規(guī)定民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)按序清償后仍有剩余的，“按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”，但怎么處置非常模糊。2005年1月1日起施行的《民間非營(yíng)利性組織會(huì)計(jì)制度》第二條明確規(guī)定“資源提供者不享有該組織的所有權(quán)”，但這只是財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)上的規(guī)定，屬于財(cái)政部的規(guī)范性文件。因此，新法新政充分尊重和保護(hù)這部分學(xué)校舉辦者對(duì)自身財(cái)產(chǎn)權(quán)益的合理預(yù)期，提出“現(xiàn)有民辦學(xué)?！边x擇登記為非營(yíng)利性的，終止時(shí)，出資者可以獲得相應(yīng)的補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)，并由地方確定具體標(biāo)準(zhǔn)。其用意也不乏在各地之間形成制度性競(jìng)爭(zhēng)，為民辦教育發(fā)展贏得更好的外部環(huán)境。

從調(diào)研來(lái)看，不少地方教育行政部門反映了三方面的擔(dān)憂。一是合理回報(bào)如何認(rèn)定，特別是通過(guò)關(guān)聯(lián)交易拿走的部分是否應(yīng)計(jì)入合理回報(bào)。二是補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)如何確認(rèn)，包括比例認(rèn)定、補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)基數(shù)、獎(jiǎng)勵(lì)依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施程序，獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)償是否可以同時(shí)獲得。三是辦學(xué)積累如何劃分，滾動(dòng)發(fā)展起來(lái)的民辦學(xué)校舉辦者投入部分認(rèn)定不清晰。由于國(guó)家沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，如果各地出臺(tái)的政策存在較大差別，則可能產(chǎn)生民辦教育資源區(qū)域布局的重大調(diào)整，甚至引發(fā)教育整體結(jié)構(gòu)和布局的失衡。

（三）現(xiàn)有民辦學(xué)校轉(zhuǎn)為營(yíng)利性的過(guò)渡政策不完善

2017年9月1日新法施行后，將會(huì)有部分民辦學(xué)校選擇登記為營(yíng)利性民辦學(xué)校，從非營(yíng)利性法人變更為營(yíng)利性法人，學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬、適用的法律政策也將隨之發(fā)生重大變化。⑥按照規(guī)定，這些民辦學(xué)校必須在完成財(cái)務(wù)清算、確定財(cái)產(chǎn)權(quán)屬、繳納相關(guān)稅費(fèi)后，才能重新登記、繼續(xù)辦學(xué)，具體辦法也是由地方制定。然而，地方在制定相關(guān)政策時(shí)，面臨著一系列操作層面的問(wèn)題，如：財(cái)務(wù)清算誰(shuí)來(lái)組織、如何組織、結(jié)果如何認(rèn)定，學(xué)校各類財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬認(rèn)定，國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)如何確權(quán)，繳納相關(guān)稅費(fèi)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)等。初步來(lái)看，現(xiàn)有學(xué)校選擇登記為營(yíng)利性民辦學(xué)校的，將面臨契稅、舉辦資產(chǎn)增值部分的企業(yè)所得稅或個(gè)人所得稅、土地增值稅等稅費(fèi)問(wèn)題，金額將占到學(xué)校積累資產(chǎn)的一半以上。⑦這些問(wèn)題涉及的政策跨行業(yè)、跨部門、跨領(lǐng)域，如果在國(guó)家層面缺少明確要求，很可能導(dǎo)致各地在落實(shí)政策時(shí)的不統(tǒng)一、不規(guī)范，也容易引發(fā)舉辦者等相關(guān)利益主體的不滿，存在一定風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（四）非營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)管不健全

民辦學(xué)校實(shí)行分類管理，對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校是按照非營(yíng)利組織國(guó)際通例界定的，舉辦非營(yíng)利性民辦學(xué)校不得取得辦學(xué)收益，終止辦學(xué)時(shí)剩余財(cái)產(chǎn)要繼續(xù)用于非營(yíng)利性學(xué)校辦學(xué)，即“活著不分錢，死了不分財(cái)”?！睹褶k教育促進(jìn)法》第十九條對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校的界定、第五十九條對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校終止時(shí)資產(chǎn)的處置，《民法總則》第八十七條對(duì)非營(yíng)利性法人的認(rèn)定、第九十五條對(duì)非營(yíng)利性法人剩余資產(chǎn)的處置都有明確的、一致的規(guī)定。

然而，由于國(guó)家對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校的各項(xiàng)扶持政策和轉(zhuǎn)為營(yíng)利性民辦學(xué)校的政策不明朗，或者出于對(duì)可能付出的高額稅費(fèi)成本的擔(dān)憂，一些以投資為辦學(xué)目的的民辦學(xué)校舉辦者也不得不選擇舉辦非營(yíng)利性民辦學(xué)校。一些地方教育行政部門擔(dān)心，未來(lái)可能會(huì)出現(xiàn)一些非營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者在享受國(guó)家各種扶持政策的同時(shí)，通過(guò)“關(guān)聯(lián)交易”等手段行營(yíng)利之實(shí)以非法獲利，這種情況必須在國(guó)家層面做出相應(yīng)規(guī)定，從根源上杜絕抽逃、抽空學(xué)校資產(chǎn)的行為。⑧

因此，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，要明確四個(gè)方面的內(nèi)容。其一，明確中央鼓勵(lì)地方進(jìn)行事業(yè)單位改革的具體要求，明確民辦學(xué)校中存在國(guó)有資產(chǎn)是登記為事業(yè)單位的主要依據(jù)。其二，明確補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)的具體辦法。前者可視為對(duì)新法生效前出資情況的部分返回，是對(duì)舉辦者歷史出資權(quán)益的補(bǔ)償；后者可視為對(duì)未取得過(guò)合理回報(bào)及辦學(xué)效益的返回，體現(xiàn)為對(duì)非營(yíng)利辦學(xué)、注重辦學(xué)效益的引導(dǎo)。其三，現(xiàn)有學(xué)校轉(zhuǎn)為營(yíng)利性學(xué)校的，應(yīng)由政府、學(xué)校共同委托有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行資產(chǎn)清算，明確相應(yīng)的政策。其四，對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校也應(yīng)加強(qiáng)信息公開等系統(tǒng)的監(jiān)管。

河網(wǎng)是具有高度結(jié)構(gòu)化特征的復(fù)雜空間數(shù)據(jù)，具有不同的尺度。而單線拓?fù)浜泳W(wǎng)數(shù)據(jù)的獲取及建立對(duì)于地圖綜合及解決好流域水系的拓?fù)潢P(guān)系至關(guān)重要，將在GIS應(yīng)用中發(fā)揮巨大的作用。

三、學(xué)校層面迫切需要解決的瓶頸問(wèn)題

（一）政府扶持有待加強(qiáng)

目前，全國(guó)已有25個(gè)省級(jí)地方政府提出設(shè)立民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金。其中，有19個(gè)省、市、自治區(qū)政府民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金累計(jì)到位達(dá)60多億元。十八屆三中全會(huì)針對(duì)鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育提出了“健全政府補(bǔ)貼、政府購(gòu)買服務(wù)、助學(xué)貸款、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)等制度”，而上海、浙江、陜西等地已在中央的鼓勵(lì)和支持下進(jìn)行了卓有成效的嘗試。目前來(lái)看，有待加強(qiáng)的地方仍然不少。一是加大財(cái)政投入力度。財(cái)政扶持民辦教育發(fā)展的資金要納入預(yù)算，并向社會(huì)公開，接受審計(jì)和社會(huì)監(jiān)督。二是創(chuàng)新財(cái)政扶持方式。要求地方各級(jí)政府建立健全政府補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)、程序及具體政策措施，完善政府向民辦學(xué)校購(gòu)買服務(wù)制度，鼓勵(lì)設(shè)立民辦教育發(fā)展基金。三是落實(shí)同等資助政策。進(jìn)一步明確民辦學(xué)校學(xué)生與公辦學(xué)校學(xué)生享受同等助學(xué)貸款、獎(jiǎng)助學(xué)金等國(guó)家資助政策。四是實(shí)行差別化用地政策。非營(yíng)利性民辦學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等政策，按劃撥等方式供應(yīng)土地。營(yíng)利性民辦學(xué)校按國(guó)家相應(yīng)的政策供給土地。[6]

（二）融資問(wèn)題亟待突破

這里最為突出的問(wèn)題有二。一是營(yíng)利性民辦學(xué)校是否可以直接上市。民辦學(xué)校實(shí)行分類管理之后，符合國(guó)家準(zhǔn)入規(guī)定的營(yíng)利性民辦學(xué)?？梢陨暾?qǐng)登記為企業(yè)法人，其資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)遵循《公司法》的規(guī)定?！豆痉ā分凶钪饕氖莾煞N類型：股東以其認(rèn)繳的出資額為限對(duì)公司承擔(dān)責(zé)任的是有限責(zé)任公司；股東以其認(rèn)購(gòu)的股份為限對(duì)公司承擔(dān)責(zé)任的是股份有限公司。其中，符合條件的股份有限公司的股票可以在證券交易所上市交易。當(dāng)然，能否在國(guó)內(nèi)順利上市，還取決于營(yíng)利性學(xué)校是否符合相應(yīng)證券交易所的股票上市規(guī)則。如《上海證券交易所股票上市規(guī)則》（上證發(fā)〔2014〕65號(hào)，2014年11月16日起施行）規(guī)定的條件，包括但不限于：“（一）股票經(jīng)中國(guó)證監(jiān)會(huì)核準(zhǔn)已公開發(fā)行；（二）公司股本總額不少于人民幣五千萬(wàn)元；（三）公開發(fā)行的股份達(dá)到公司股份總數(shù)的25%以上；公司股本總額超過(guò)人民幣四億元的，公開發(fā)行股份的比例為10%以上……”

二是營(yíng)利性民辦學(xué)校的貸款問(wèn)題。通常情況下，民辦學(xué)校中的資產(chǎn)無(wú)法用于抵押擔(dān)保?！稉?dān)保法》第三十七條規(guī)定，“學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會(huì)公益設(shè)施”不得抵押。雖然隨后《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國(guó)擔(dān)保法＞若干問(wèn)題的解釋》（2000年9月29日最高人民法院審判委員會(huì)第1133次會(huì)議通過(guò)）第五十三條規(guī)定，“以其教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會(huì)公益設(shè)施以外的財(cái)產(chǎn)為自身債務(wù)設(shè)定抵押的，人民法院可以認(rèn)定抵押有效”，但執(zhí)行起來(lái)仍然較為困難。如果這一條完全適用于營(yíng)利性民辦學(xué)校，那么營(yíng)利性民辦學(xué)校資產(chǎn)的抵押貸款也將非常困難。值得注意的是，《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕81號(hào)）第八條中提出“探索辦理民辦學(xué)校未來(lái)經(jīng)營(yíng)收入、知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)，提供銀行貸款、信托、融資租賃等多樣化的金融服務(wù)”，隨后《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)領(lǐng)域投資活力的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕21號(hào)）也明確提出“探索允許營(yíng)利性的養(yǎng)老、教育等社會(huì)領(lǐng)域機(jī)構(gòu)以有償取得的土地、設(shè)施等財(cái)產(chǎn)進(jìn)行抵押融資”。這為營(yíng)利性民辦學(xué)校貸款融資開辟了一條新路。

（三）辦學(xué)自主權(quán)有待落實(shí)

1.實(shí)行分類收費(fèi)政策后非營(yíng)利性民辦學(xué)校的收費(fèi)走向

修訂后的《民辦教育促進(jìn)法》第三十八條規(guī)定：營(yíng)利性民辦學(xué)校收費(fèi)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由民辦學(xué)校自主確定；“非營(yíng)利性民辦學(xué)校收費(fèi)的具體辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定”。國(guó)務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)）提出，“營(yíng)利性民辦學(xué)校收費(fèi)實(shí)行自主定價(jià)，非營(yíng)利性民辦學(xué)校收費(fèi)政策由地方政府按照市場(chǎng)化方向根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定。”《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》（2015年10月12日）重申了這一改革方向，并明確由“省級(jí)政府”負(fù)責(zé)?！度舾梢庖姟防^承了國(guó)務(wù)院上述文件的精神，補(bǔ)充提出應(yīng)“根據(jù)辦學(xué)成本以及本地公辦教育保障程度、民辦學(xué)校發(fā)展情況等因素確定”。可以說(shuō)，國(guó)家層面是積極鼓勵(lì)、支持非營(yíng)利性民辦學(xué)校逐步實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的。從現(xiàn)有的情況看，全國(guó)已有10余個(gè)省級(jí)行政區(qū)在不同程度上放開了民辦教育收費(fèi)。例如：湖南放開的是民辦幼兒園，同時(shí)試點(diǎn)放開民辦中職和專科學(xué)歷教育；上海放開的是民辦高等學(xué)歷教育和民辦中專教育；江蘇放開的是民辦中等職業(yè)學(xué)校學(xué)歷教育及民辦普通技工學(xué)校；北京放開的是民辦高校。真正全面放開各類民辦教育收費(fèi)由學(xué)校自主定價(jià)的，是湖北、江西、山東、貴州4個(gè)地區(qū)。[7]

2．義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的招生自主權(quán)問(wèn)題

《義務(wù)教育法》第十二條規(guī)定：“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)。”同時(shí)，第六十二條規(guī)定：“社會(huì)組織或者個(gè)人依法舉辦的民辦學(xué)校實(shí)施義務(wù)教育的，依照《民辦教育促進(jìn)法》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；《民辦教育促進(jìn)法》未作規(guī)定的，適用本法。”然而，《民辦教育促進(jìn)法》中對(duì)民辦學(xué)校的招生權(quán)沒有明確規(guī)定。原《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第二十七條規(guī)定：“民辦學(xué)校享有與同級(jí)同類公辦學(xué)校同等的招生權(quán)，可以自主確定招生的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和方式；但是，招收接受高等學(xué)歷教育的學(xué)生應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家有關(guān)規(guī)定?！钡?，《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》屬于行政法規(guī)，法律效力低于《義務(wù)教育法》和《民辦教育促進(jìn)法》。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，義務(wù)教育階段民辦學(xué)校是否也適用于“就近”和“免試”的規(guī)定，將會(huì)有較大的爭(zhēng)議。從法理上講，民辦學(xué)校適用《義務(wù)教育法》是有依據(jù)的。具體如何處理，還有待地方進(jìn)一步探索。

總的來(lái)講，學(xué)校層面迫切需要解決的問(wèn)題事實(shí)上也是地方政府在政策創(chuàng)新方面應(yīng)該積極拓展的空間，國(guó)家對(duì)地方在這一塊授予了充分的自主權(quán)。國(guó)家層面、地方層面、學(xué)校層面各自的問(wèn)題都有應(yīng)對(duì)，才能保證民辦學(xué)校分類管理差別化政策落到實(shí)處。⑨

注釋

①《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，不論營(yíng)利性民辦學(xué)校還是非營(yíng)利性民辦學(xué)校，都“應(yīng)具備法人條件”?！睹穹倓t》規(guī)定，營(yíng)利法人包括公司制法人和非公司制法人兩種。公司制法人包括有限責(zé)任公司、股份有限公司。目前非公司制的企業(yè)法人多為尚未轉(zhuǎn)制的國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)，營(yíng)利性民辦學(xué)校是難以符合登記條件的。所以，營(yíng)利性民辦學(xué)校只能登記為公司制企業(yè)法人。

②工商總局、教育部于2017年8月31日下發(fā)《關(guān)于營(yíng)利性民辦學(xué)校名稱登記管理有關(guān)工作的通知》（工商企注字〔2017〕156號(hào)），在強(qiáng)調(diào)“其名稱應(yīng)當(dāng)符合公司登記管理和教育相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定”的同時(shí)，提出可以使用“省略學(xué)校的公司組織形式”的“簡(jiǎn)稱”，但“僅限用于學(xué)校牌匾、成績(jī)單、學(xué)位證書、學(xué)歷證書、招生廣告和簡(jiǎn)章”。

③從《公司法》第四十九條對(duì)責(zé)任有限公司經(jīng)理和第一百一十三條對(duì)股份有限公司經(jīng)理的職責(zé)界定來(lái)看，經(jīng)理相當(dāng)于《民辦教育促進(jìn)法》中的“校長(zhǎng)”。

④詳見：《企業(yè)所得稅法》第二十八條第一款、《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》第九十二條；《財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于執(zhí)行企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策若干問(wèn)題的通知》（財(cái)稅〔2009〕69號(hào)），《財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于小型微利企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)稅〔2011〕117號(hào)），《財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于小型微利企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)稅〔2014〕34號(hào)），《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于擴(kuò)大小型微利企業(yè)減半征收企業(yè)所得稅范圍有關(guān)問(wèn)題的公告》（國(guó)家稅務(wù)總局公告2014年第23號(hào)），《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于貫徹落實(shí)小型微利企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的通知》（稅總函〔2014〕58號(hào)）。

⑤詳見《江蘇省政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)民辦教育發(fā)展的意見》（蘇政辦發(fā)〔2010〕135號(hào)）、《福建省人民政府關(guān)于進(jìn)一步支持和規(guī)范民辦高等教育發(fā)展的若干意見》（閩政〔2012〕54號(hào)）等文件，不一一列出。在登記為事業(yè)單位法人方面，浙江22所民辦高校和若干中小學(xué)、北京7所民辦高校和民辦高等教育機(jī)構(gòu)、天津10所獨(dú)立學(xué)院和5所老年大學(xué)、安徽2所民辦高校、江蘇14所民辦高校、云南1所民辦初中和1所民辦小學(xué)、貴州茅臺(tái)學(xué)院、湖南15所民辦獨(dú)立學(xué)院、廣東2所民辦高校、四川1所民辦高校成功登記。此外，杭州自2006年起就允許民辦學(xué)校教師參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

⑥嚴(yán)格來(lái)講，法人類型沒有“變更”的，只能是一種法人終止后再成立一種新的法人。

⑦粗略來(lái)算，（1）契稅：稅率為3%－5%。（2）所得稅：一般是資產(chǎn)評(píng)估增值部分的25%，優(yōu)惠稅率分別為15%。個(gè)人所得稅累進(jìn)制計(jì)算，從3%到45%不等。（3）土地增值稅：占土地增值的30%－60%。（4）營(yíng)業(yè)稅（增值稅）：一般為資產(chǎn)評(píng)估值的6%－11%，視情況可以有優(yōu)惠。每項(xiàng)按最低標(biāo)準(zhǔn)來(lái)算，也將占到待處置資產(chǎn)總額的50%－60%。

⑧按照《公司法》的界定，關(guān)聯(lián)關(guān)系“是指公司控股股東、實(shí)際控制人、董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員與其直接或者間接控制的企業(yè)之間的關(guān)系，以及可能導(dǎo)致公司利益轉(zhuǎn)移的其他關(guān)系”。定價(jià)公允、決策程序合規(guī)、信息披露規(guī)范的關(guān)聯(lián)交易并不違法?！豆痉ā返诙粭l禁止的是“公司的控股股東、實(shí)際控制人、董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員利用其關(guān)聯(lián)關(guān)系損害公司利益”。

⑨截至2018年初，已經(jīng)有遼寧、安徽、甘肅、天津、浙江、云南、湖北、上海、河北、內(nèi)蒙、陜西、河南、海南、江蘇、青海等15個(gè)省、自治區(qū)、直轄市出臺(tái)了落實(shí)國(guó)家促進(jìn)民辦教育發(fā)展的實(shí)施意見。其中，上海、陜西兩地還出臺(tái)了具體的民辦學(xué)校分類登記辦法。從各地的內(nèi)容來(lái)看，在指導(dǎo)思想、基本原則、加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)、加強(qiáng)和改進(jìn)民辦學(xué)校思想政治教育工作、加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)、用地政策、健全資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理制度、強(qiáng)化部門協(xié)調(diào)機(jī)制等方面，與國(guó)家大政策基本保持一致；在準(zhǔn)入機(jī)制、財(cái)政投入方式、投融資機(jī)制、保障師生權(quán)益等方面有所創(chuàng)新，但力度與民辦學(xué)校辦學(xué)者的期望值有較大的差距；在營(yíng)利性民辦學(xué)校稅收優(yōu)惠、分類登記辦法、補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)辦法、過(guò)渡期政策、辦學(xué)自主權(quán)等方面，本文擔(dān)憂的問(wèn)題確實(shí)存在，推進(jìn)民辦學(xué)校分類管理的配套政策設(shè)計(jì)任重道遠(yuǎn)。

[1]鞠光宇.非營(yíng)利性私立高校與營(yíng)利性高校的比較研究——以美國(guó)為例［J］.高教探索，2016（4）：47-53.

[2]袁曙宏，等.中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法釋義［M］.北京：中國(guó)民主法制出版社，2017：54.

[3]麗水市教育局，麗水市人力資源和社會(huì)保障局，麗水市編委辦.麗水市社會(huì)力量舉辦的非營(yíng)利性學(xué)校開展事業(yè)單位登記管理的暫行細(xì)則（麗教職〔2015〕173號(hào)）[EB/OL].(2015-12-31)[2018-03-12].http://www.zjlsedu.org/Item/127419.aspx.

[4]徐小勇.享受公辦高中同等待遇寧波民辦學(xué)校發(fā)展獲重大利好[EB/OL].(2016-09-15)[2018-03-12].http://cnews.chinadaily.com.cn/2016-09/15/content_26801701.htm.

[5]張雨荷.寧波：民辦公益學(xué)校擁有事業(yè)單位“身份證”［EB/OL］.(2016-09-18)[2018-03-12].http://gongyi.china.com.cn/2016-09/18/content_9037778.htm.

[6]教育部.教育部有關(guān)負(fù)責(zé)人就《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》答記者問(wèn)[EB/OL].(2017-01-18)[2018-03-12].http://www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/s271/201701/t20170118_295146.html.

[7]方建鋒.民辦教育收費(fèi)該不該全面放開?［N］.江蘇教育報(bào)，2015-04-24（007）.