國家治理視角下的國稅地稅征管體制改革*

◆李 平 ◆楊默如

內(nèi)容提要：改革開放以來，我國稅收征管體制改革不斷推進(jìn)，體現(xiàn)出鮮明的漸進(jìn)性特征和較強(qiáng)的中國特色。黨的十九大以來，伴隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，國稅地稅征管體制改革納入深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案之中。文章從國稅地稅征管體制改革邏輯和歷史的脈絡(luò)出發(fā)，論述各個(gè)歷史階段的國稅地稅征管體制改革內(nèi)容，最后指出在新的歷史起點(diǎn)上國稅地稅合并的歷史必然性，必將加速推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、20世紀(jì)80年代財(cái)政包干制，稅務(wù)機(jī)構(gòu)不斷得到加強(qiáng)并最終從財(cái)政分設(shè)出來

黨的十一屆三中全會(huì)之后，圍繞著如何解決中央對(duì)地方、國家對(duì)企業(yè)“管得過多、統(tǒng)得過死”的弊端,我國開始以“放權(quán)讓利”為突破口啟動(dòng)財(cái)政管理體制改革。財(cái)政包干體制的實(shí)施，一方面擴(kuò)大了地方政府在組織稅收收入和安排財(cái)政支出方面的自主權(quán),另一方面提升了地方政府參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的積極性和主動(dòng)性,這對(duì)于改革開放初期我國國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展起到了重要作用。

伴隨著財(cái)政管理體制改革和稅收地位的提升，稅務(wù)機(jī)構(gòu)的作用得到不斷重視和加強(qiáng)。稅務(wù)機(jī)構(gòu)從財(cái)政分設(shè)出來，使得稅務(wù)工作變得更獨(dú)立，財(cái)政收支更為分明。但在此階段，稅務(wù)機(jī)構(gòu)雖然從財(cái)政獨(dú)立出來，并且稅務(wù)隊(duì)伍越來越大，但是在當(dāng)時(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)置和財(cái)政體制下，中央財(cái)政收入很大程度上依靠各級(jí)稅務(wù)局，而各級(jí)稅務(wù)局與地方政府和財(cái)政緊密度較高，故中央財(cái)政組織收入的主動(dòng)權(quán)相對(duì)不足。當(dāng)時(shí)這種中央財(cái)政呈現(xiàn)相對(duì)“弱勢(shì)”的現(xiàn)象，對(duì)于我國國家發(fā)展與穩(wěn)定非常不利，直接導(dǎo)致分稅制財(cái)政體制改革的加速推進(jìn)。

二、1994年分稅制財(cái)政管理體制改革——國稅地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)

為了提高財(cái)政收入占GDP比重和中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重，改變中央財(cái)政的被動(dòng)局面，經(jīng)過多年的理論研究和實(shí)踐探索，并借鑒其他市場經(jīng)濟(jì)國家的做法，我國于1994年開始實(shí)施分稅制財(cái)政管理體制改革，這是新中國成立以來規(guī)模最大、范圍最廣、內(nèi)容最多、影響最為深遠(yuǎn)的一次財(cái)政體制變革。根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行財(cái)政分稅制有關(guān)問題的通知》和《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，這次改革以明確劃分中央和地方的利益邊界、規(guī)范政府間的財(cái)政分配關(guān)系為宗旨。這次分稅制財(cái)政管理體制改革是在我國建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的大背景下，突破傳統(tǒng)的“讓利、放權(quán)”改革思路,向構(gòu)建中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)下的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制邁出的關(guān)鍵的一步。

1994年分稅制財(cái)政管理體制改革中，省以下稅務(wù)部門分設(shè)國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)征收中央收入和地方收入。國家稅務(wù)局系統(tǒng)實(shí)行國家稅務(wù)總局垂直管理的管理體制，國家稅務(wù)總局統(tǒng)一管理全國國稅系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)人員編制、干部管理和經(jīng)費(fèi)，避免或減少了地方政府對(duì)國稅稅收工作的干擾，有利于保障中央政府的財(cái)政收入。地方稅務(wù)局實(shí)行當(dāng)?shù)厝嗣裾蛧叶悇?wù)總局雙重領(lǐng)導(dǎo)、以地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)為主的管理體制，逐步建立相對(duì)獨(dú)立的地方財(cái)稅工作體系。地方稅務(wù)局系統(tǒng)在1997年以后改為實(shí)行省級(jí)地方稅務(wù)局垂直管理的管理體制，根據(jù)國務(wù)院于1997年10月印發(fā)的《關(guān)于地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)管理體制問題的通知》，省級(jí)以下地方稅務(wù)局實(shí)行上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)和同級(jí)人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，以上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)為主的管理體制改革。國稅與地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)，作為分稅制財(cái)政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，構(gòu)建了國稅地稅征管體制的格局，國稅與地稅機(jī)構(gòu)各司其職，使得稅務(wù)工作變得更專。

1994年分稅制財(cái)政管理體制進(jìn)一步理順了中央與地方關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了提高財(cái)政收入占GDP比重和提高中央財(cái)政收入占財(cái)政收入比重的基本改革目標(biāo)，向著構(gòu)建市場經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制邁出了關(guān)鍵的一步。財(cái)政收入占GDP比重和中央財(cái)政收入占財(cái)政收入比重的雙提升，極大增強(qiáng)了財(cái)政的再分配能力和中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。在當(dāng)時(shí)歷史條件下，分稅制財(cái)政管理體制改革及配套的國稅地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)發(fā)揮了應(yīng)有的重要作用。

三、2000年后深化財(cái)稅體制改革——國稅地稅合作

進(jìn)入21世紀(jì)，我國深化財(cái)稅體制改革，在稅收收入管轄和歸屬方面有兩個(gè)重要變化。一是2002年開始實(shí)施的所得稅收入分享改革，企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅相繼被變?yōu)橹醒肱c地方共享稅。二是從2012年開始推行“營改增”試點(diǎn)改革，逐步將原本作為地方稅的營業(yè)稅改為中央與地方共享的增值稅，收入分成改為中央與地方五五分享。這兩次重要的稅收變革，不僅改變了中央和地方稅收收入分配關(guān)系，而且使稅收征管權(quán)力由地方稅務(wù)局系統(tǒng)轉(zhuǎn)移到國家稅務(wù)局系統(tǒng)。

與20世紀(jì)80年代第一輪分級(jí)財(cái)政體制改革、20世紀(jì)90年代中期分稅制財(cái)政管理體制改革有所不同，十八屆三中全會(huì)后的本輪財(cái)政改革采取的是預(yù)算改革、稅制改革、財(cái)政體制改革等三者聯(lián)動(dòng)的快速推進(jìn)方式。隨著財(cái)稅體制改革的深化和建立現(xiàn)代財(cái)政制度的新要求，在推進(jìn)稅收治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，國稅地稅業(yè)務(wù)此消彼長、人員規(guī)模沒有變化導(dǎo)致稅收征管力量分布不夠均衡、執(zhí)法不夠統(tǒng)一、辦稅不夠便利、管理不夠高效的問題逐漸凸顯，深化國稅地稅稅收征管體制改革的呼聲高起，改革勢(shì)在必行。但就如何改革，存在不同主張和看法。2015年12月，中辦和國辦聯(lián)合下發(fā)《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，提出合作不合并的深化改革思路。此后，部分地稅部門和國稅部門開始實(shí)行合署辦公、統(tǒng)一納稅，使得稅收征管更為高效，客觀上也為國地稅合并埋下了伏筆，創(chuàng)造了條件。但是，《深化國稅、地稅征管體制改革方案》認(rèn)為，稅收征管體制方面的問題，主要根源不在于機(jī)構(gòu)分設(shè)，而在于管理體制和機(jī)制沒有相應(yīng)跟上；所以改革核心是國稅地稅合作，而不是合并，沒有涉及國地稅機(jī)構(gòu)和人員的變動(dòng)。

四、在新的歷史起點(diǎn)上深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革——國稅地稅機(jī)構(gòu)合并

進(jìn)入新時(shí)代，我國稅收改革發(fā)展步入了一個(gè)新的歷史階段。稅收已經(jīng)從經(jīng)濟(jì)范疇和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，延伸至政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等各個(gè)領(lǐng)域，已經(jīng)上升至國家治理層面，要在國家治理的高度加以重新定位。當(dāng)前，要推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，發(fā)揮稅收的基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用，強(qiáng)化稅收征管是一項(xiàng)十分重要的基礎(chǔ)性工作。通過國稅地稅稅收征管體制的改革，構(gòu)建優(yōu)化高效統(tǒng)一的稅收征管體系，提升稅收征管能力，也就增強(qiáng)了國家治理的能力。十九屆三中全會(huì)通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，強(qiáng)調(diào)這次黨和國家機(jī)構(gòu)改革更加注重優(yōu)化黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，以推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，而不是單純的精簡機(jī)構(gòu)。此次機(jī)構(gòu)改革打破傳統(tǒng)大部制“行業(yè)管理”模式，轉(zhuǎn)向構(gòu)建更加簡明高效的“功能管理”，堅(jiān)持“一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌，一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)配合聯(lián)動(dòng)，避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮”。放在這樣的大背景下分析，國稅地稅機(jī)構(gòu)合并作為整個(gè)行政體制改革框架中的重要組成部分，可謂水到渠成、情理之中、順理成章。

同時(shí)，《深化國稅、地稅征管體制改革方案》實(shí)施以來，雖然國稅地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)所產(chǎn)生的增加征納成本、降低征管效率、影響公平競爭等弊端逐漸顯現(xiàn)，但是國稅地稅服務(wù)高度融合、執(zhí)法適度整合、信息高度聚合，也為本輪國稅地稅機(jī)構(gòu)合并做了鋪墊，打下基礎(chǔ)。此外，在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能等信息技術(shù)快速發(fā)展的背景下，稅收征管系統(tǒng)能夠自動(dòng)根據(jù)共享稅的中央、地方比例劃分為中央和地方收入，國稅地稅分設(shè)的必要性大大下降，國稅地稅機(jī)構(gòu)合并已是歷史必然。本次國稅地稅機(jī)構(gòu)合并的核心是稅收征管，但是，國稅地稅從合作到合并，從征稅延伸到征收非稅收入，這不是簡單回歸到1994年國地稅分設(shè)前的狀態(tài)，而是在國家治理現(xiàn)代化大背景下稅收征管體制的一項(xiàng)根本性改革；不是國稅地稅人、財(cái)、物的簡單相加，而是在優(yōu)化組合中融為一體，從而使得稅務(wù)變得更強(qiáng)。通過本輪稅收征管體制改革，將構(gòu)建優(yōu)化高效統(tǒng)一的稅收征管體系，進(jìn)一步提升稅收征管能力和效率，降低稅收征納成本，為納稅人提供更加優(yōu)質(zhì)、高效、便利的服務(wù)，增強(qiáng)納稅人的獲得感；將進(jìn)一步理順中央與地方的關(guān)系、政府與市場的關(guān)系、統(tǒng)一稅制與分級(jí)財(cái)政的關(guān)系，從而強(qiáng)力推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，最終實(shí)現(xiàn)有效治理國家和社會(huì)的目標(biāo)。

五、開啟國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化新征程——國稅地稅融合一體

作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化大背景下的一項(xiàng)根本性改革，國稅地稅稅收征管體制改革進(jìn)展順利，但還是面臨著一系列挑戰(zhàn)，特別是把不同機(jī)構(gòu)、人員和職能融合一體，存在諸多難題和挑戰(zhàn)。這要求必須按照黨中央和國務(wù)院統(tǒng)一部署，自覺放眼于黨和國家機(jī)構(gòu)改革的大局，置身于國家治理能力和治理水平現(xiàn)代化的高度，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，精準(zhǔn)操作，確保改革積極、穩(wěn)妥、扎實(shí)、如期落地，努力實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)合、職能合、人員合、人心合、工作合的華麗轉(zhuǎn)型與優(yōu)化升級(jí)。

堅(jiān)持用中國稅務(wù)精神引領(lǐng)推進(jìn)文化融合。目前全國稅務(wù)系統(tǒng)已經(jīng)提煉形成了“忠誠擔(dān)當(dāng)、崇法守紀(jì)、興稅強(qiáng)國”的中國稅務(wù)精神，這為國稅地稅征管體制改革提供了精神動(dòng)力。按照王軍局長提出的“事合、人合、力合、心合”要求，保持和發(fā)揚(yáng)稅務(wù)部門在長期稅收工作實(shí)踐中形成的以價(jià)值觀念、職業(yè)道德、行為規(guī)范、管理制度、辦稅設(shè)施為主要特色的稅務(wù)文化傳統(tǒng)，充分發(fā)揮稅務(wù)系統(tǒng)黨建和思想政治工作的優(yōu)勢(shì)，以科學(xué)理論武裝人，高尚精神引導(dǎo)人，規(guī)章制度約束人，行為規(guī)范塑造人，和諧環(huán)境培育人，推動(dòng)合并后的結(jié)構(gòu)、職能、文化和身份認(rèn)同等方面的深度整合，最終在文化融合中實(shí)現(xiàn)“一體化”。在機(jī)構(gòu)合并過程中，要盡快消除原有部門的“亞文化”，避免形成“小圈子”文化，用中國稅務(wù)精神引導(dǎo)和激勵(lì)新部門組織文化的重塑。

正確看待機(jī)構(gòu)合并的時(shí)滯現(xiàn)象。對(duì)于被合并的機(jī)構(gòu)和人員，對(duì)國稅地稅征管體制改革的認(rèn)識(shí)，有一個(gè)從不理解到理解、理解由淺到深、最終自愿接受的過程；在執(zhí)行方面存在一個(gè)由不熟悉到熟悉、不斷磨合、最終走向融合的過程。對(duì)于納稅人來說，也存在一個(gè)逐漸理解、接受和配合的過程。在效果時(shí)滯方面，因?yàn)檎{(diào)整、磨合、傳導(dǎo)、融合都需要一定的時(shí)間，故合并后必然要經(jīng)過一段時(shí)間才能產(chǎn)生真實(shí)效果。由于國稅地稅征管體制改革的復(fù)雜性和艱巨性，其改革效果真正顯現(xiàn)出來，可能要經(jīng)過數(shù)月或數(shù)年的時(shí)間。在合并初期，甚至可能出現(xiàn)“成本沒降、效率沒升”的短暫停滯。這些都是正常的時(shí)滯現(xiàn)象，但是卻難以滿足納稅人的高預(yù)期。對(duì)此，必須要有清醒的認(rèn)識(shí)和思想準(zhǔn)備，提前做好相關(guān)正面宣傳和輿論引導(dǎo)工作。

采取漸進(jìn)式改革策略推進(jìn)深度融合。政府機(jī)構(gòu)改革一般是一項(xiàng)需要分階段推動(dòng)的工作，不能也不應(yīng)以合并的速度和幅度來衡量成敗。寄希望于一次性解決問題可能是不切實(shí)際的，也不利于部門合并工作的順利推進(jìn)。鑒于本輪國稅地稅征管體制改革的涉及面廣、幅度大、難度大，可考慮分三步推進(jìn)的策略。第一步，按照中央部署和時(shí)限要求，進(jìn)行“形式”合并，掛牌后初步實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、人員、職能的合并。在此階段，主要做好穩(wěn)定和過渡問題，為深度融合創(chuàng)造條件。第二步，用1—2年時(shí)間，通過科學(xué)合理頂層設(shè)計(jì)，漸進(jìn)式推動(dòng)部門內(nèi)部整合，有步驟地安排領(lǐng)導(dǎo)輪崗和人員交流，并逐步推進(jìn)職能整合、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、制度創(chuàng)新和文化融合邁上新高度。第三步，在完成內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能融合的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)文化融合，建立起優(yōu)化、高效、統(tǒng)一的稅收征管體系，做到“事合、人合、力合、心合”；到2020年基本實(shí)現(xiàn)稅收現(xiàn)代化，為推動(dòng)國家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化，為決勝全面建成小康社會(huì)、開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)提供強(qiáng)有力的支撐和保障。