基于整體性治理理論的地質(zhì)災(zāi)害治理研究
——以四川省汶川縣實(shí)踐為例

文 （四川行政學(xué)院，四川成都 610072）

在現(xiàn)代政府管理制度下，各國(guó)政府都建立了適合本國(guó)政治體制和國(guó)情狀況的災(zāi)害管理模式。由于政府對(duì)災(zāi)害事件的應(yīng)對(duì)處置具有跨邊界的特點(diǎn)，因此需要突破原有的同級(jí)和上下級(jí)政府部門之間、不同專業(yè)系統(tǒng)和地區(qū)政府、政府與非政府組織之間，以及組織和個(gè)人之間的邊界。近年來(lái)國(guó)際公共管理領(lǐng)域出現(xiàn)的“整體政府”理念成為當(dāng)代政府管理探索的新方向，引入整體政府的治理理念，成為解決傳統(tǒng)災(zāi)害管理弊端的突破口。防災(zāi)減災(zāi)是政府的一項(xiàng)重要管理內(nèi)容，災(zāi)害治理關(guān)系到防災(zāi)減災(zāi)的成敗。因此，有必要以整體性治理理念為指導(dǎo)，在實(shí)踐中探索、改革和創(chuàng)新災(zāi)害治理的體系和機(jī)制。

一、基于整體性治理理論的災(zāi)害治理體系框架

（一）整體性治理理論概述

20世紀(jì)80年代以后，傳統(tǒng)官僚制向現(xiàn)代公共行政轉(zhuǎn)型，“摒棄官僚制”、“超越官僚制”、“再造政府”、“重塑政府”成為西方公共行政學(xué)在實(shí)踐領(lǐng)域中最為強(qiáng)勁的呼聲。在政府的運(yùn)行模式上，20世紀(jì)90年代末，西方發(fā)達(dá)國(guó)家針對(duì)政府的碎片化管理和裂解性服務(wù)，在“現(xiàn)代公共部門的第二輪改革”中提出了“整體政府”的理念。［1］自 20世紀(jì) 90年代以來(lái)，英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等國(guó)的政府紛紛進(jìn)行改革，在不消除行政組織固有邊界的前提下，主張“制度化、經(jīng)?；陀行У摹缃纭?，逐漸生成整體性治理理論，其并不是追求成立新的“超級(jí)機(jī)構(gòu)”，而是在不改變現(xiàn)有專業(yè)化分工的基礎(chǔ)上，利用信息科學(xué)等綜合協(xié)調(diào)手段加強(qiáng)不同的公共管理主體間的縱向、橫向乃至網(wǎng)絡(luò)化的聯(lián)系，整合公共資源，協(xié)同行政手段，希望建立一種“無(wú)縫政府”以提升公共價(jià)值。［2］整體性治理理論是基于對(duì)新公共管理理論的弱點(diǎn)和弊端提出來(lái)的后公共治理理論，其強(qiáng)調(diào)整合與協(xié)作，追求預(yù)防導(dǎo)向、公民需求導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，力圖突破部門本位主義與單一中心模式的思維模式，著眼于政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)和部門的整體性運(yùn)作，強(qiáng)調(diào)整體性整合，注重整合信息技術(shù)、簡(jiǎn)化網(wǎng)絡(luò)、提供一站式服務(wù)，重視內(nèi)調(diào)目標(biāo)和手段的關(guān)系、信約、責(zé)任感和制度化。

“整體政府”的核心是倡導(dǎo)一種“整體性治理”的模式，即政府作為整體性服務(wù)者，從原來(lái)的功能性分工、部分整合、對(duì)話與合作轉(zhuǎn)向以組織理論和信息技術(shù)為基礎(chǔ)的整體性運(yùn)作，以結(jié)果為導(dǎo)向回應(yīng)和解決公民需求。［3］其中，針對(duì)新公共管理理念下政府部分碎片化而提出的“整合”，是整體主義思想的集中體現(xiàn)，也是“整體政府”的一個(gè)理念。在本質(zhì)上，“整體政府”的“整合”顯然不是傳統(tǒng)官僚制的權(quán)威性整合，也不是新公共管理的競(jìng)爭(zhēng)性整合，而且比新公共服務(wù)的對(duì)話協(xié)調(diào)性整合更進(jìn)一步。在內(nèi)涵上，“整體政府”思想的代表人物、著名學(xué)者希克斯指出，“整體政府”的“整合”主要反映在治理功能、層級(jí)和公私主體三個(gè)層面：在治理功能上，關(guān)注同一部門內(nèi)部的不同功能和不同功能部門的整合；在治理層級(jí)上，有同一層級(jí)和不同層級(jí)的整合；在治理主體上，接納和包容政府等公共部門、非政府組織和私人部門的整合。［4］整體性治理順應(yīng)的是新公共管理的邏輯，成為未來(lái)政府治理的新趨向。

（二）基于整體性治理理論的災(zāi)害治理體系框架

“整體政府”理念直接影響到各國(guó)的災(zāi)害管理模式。以新公共管理和新公共服務(wù)為代表的公共行政模式帶來(lái)了政府部門分割和碎片化問(wèn)題，也直接導(dǎo)致了災(zāi)害管理責(zé)任過(guò)于分散，難以解決復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。因此，原來(lái)采取綜合災(zāi)害管理模式的國(guó)家都引入了“整體政府”理念，采取了相關(guān)的改革舉措。在“整體政府”理念指導(dǎo)下，首先是要進(jìn)行災(zāi)害治理體制的整合。這一整合主要從災(zāi)害治理的功能、災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)層級(jí)和災(zāi)害治理主體三個(gè)方面著手，采取相應(yīng)的整合措施。對(duì)于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理而言，迫切需要形成整體性的治理體系框架，在相對(duì)統(tǒng)一的目標(biāo)指引下，促使災(zāi)害治理的不同職能部門，通過(guò)橫向與縱向之間的協(xié)調(diào)溝通，打破傳統(tǒng)官僚制下的部門邊界，創(chuàng)建跨部門的協(xié)作機(jī)制，消除各部門政策制定方面的相互制約及抵觸，實(shí)現(xiàn)制度化的資源整合，充分發(fā)揮各職能部門的相互協(xié)同效應(yīng)。從災(zāi)害治理目標(biāo)的確立到災(zāi)害預(yù)防政策的執(zhí)行、從明晰責(zé)任到防治災(zāi)害等多個(gè)層面，在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理理念、治理組織的架構(gòu)、人員構(gòu)成及運(yùn)行機(jī)制等方面實(shí)現(xiàn)較大的轉(zhuǎn)變，提升我國(guó)基層政府災(zāi)害治理能力，以期實(shí)現(xiàn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的有效治理。［5］

1.構(gòu)建立體協(xié)調(diào)的災(zāi)害治理運(yùn)行機(jī)制。在傳統(tǒng)的公共行政體系中，縱向的管制是主要的協(xié)調(diào)方式；在新公共管理運(yùn)動(dòng)中，橫向的競(jìng)爭(zhēng)是主要的協(xié)調(diào)方式。前者在信息不對(duì)稱的環(huán)境下很難做出公正的裁決和正確的指令；后者往往將同級(jí)部門置于零和游戲的境地，對(duì)府際關(guān)系造成永久性的創(chuàng)傷。這兩種協(xié)調(diào)方式都會(huì)對(duì)整體性的公共事務(wù)造成分割，是導(dǎo)致“碎片化”管理模式的深層次原因。在我國(guó)目前的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體制中，政府間的協(xié)調(diào)主要依靠高級(jí)別的行政命令來(lái)實(shí)現(xiàn)，而部門間自動(dòng)協(xié)同合作機(jī)制尚未形成，政府部門間的協(xié)作水平低下是導(dǎo)致災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力不足的重要原因。加強(qiáng)政府整體協(xié)作，建立立體協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制是提升政府災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理水平的重點(diǎn)［6］。因此，以災(zāi)害管理周期為過(guò)程坐標(biāo)的運(yùn)行機(jī)制不僅要在流程上協(xié)調(diào)四個(gè)環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，還要在環(huán)節(jié)內(nèi)部適應(yīng)眾多領(lǐng)域的部門，需要具備一套時(shí)間、空間和專業(yè)領(lǐng)域的三維立體協(xié)調(diào)機(jī)制，并始終貫徹過(guò)程管理。這一立體協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)能提煉各行政主體的“公意”，撫平各組織在目標(biāo)和利益上的沖突，特別是最大限度地節(jié)約公共資源，刺激各個(gè)機(jī)構(gòu)為共同的目標(biāo)而運(yùn)作。為信息在各主體間的交換與傳播提供渠道，同時(shí)妥善利用各部門的專業(yè)與特長(zhǎng)，使某一政策領(lǐng)域的不同相關(guān)利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作，為公眾提供無(wú)縫隙的而非相互分離的服務(wù)。［7］

2.整合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理的周期過(guò)程?，F(xiàn)代災(zāi)害活動(dòng)呈現(xiàn)出顯著的周期性特征，防災(zāi)減災(zāi)、預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)和恢復(fù)重建四大災(zāi)害管理活動(dòng)類型并處在相互影響的循環(huán)中。在以往災(zāi)害管理工作中，其重點(diǎn)是危機(jī)管理，比較注重的是災(zāi)后的救濟(jì)和恢復(fù)重建，對(duì)災(zāi)前的預(yù)防和減災(zāi)備災(zāi)略顯輕視，即重救輕防，綜合管理力度不夠。隨著災(zāi)害在全球造成的影響越來(lái)越大，人們的注意力逐漸轉(zhuǎn)向降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)方面，即通過(guò)采取各種減災(zāi)行動(dòng)和改善運(yùn)行能力的計(jì)劃降低災(zāi)害事件的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合管理。［8］在傳統(tǒng)的官僚制和“碎片化”的政府組織形態(tài)下，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理活動(dòng)雖然被劃分為若干模塊并由相應(yīng)部門承擔(dān)，但各部門的工作不構(gòu)成連續(xù)的線性關(guān)系，難以銜接成為循環(huán)的周期過(guò)程。這種情形使得單個(gè)環(huán)節(jié)的正外部性受到限制，無(wú)法為其他環(huán)節(jié)提供所需的信息、基礎(chǔ)設(shè)施乃至決策支撐，增加了單一部門外部環(huán)境的不確定性。這種單一的、分部門的管理模式使得防災(zāi)減災(zāi)、預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)重建等不同環(huán)節(jié)難以發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，而且在各個(gè)環(huán)節(jié)內(nèi)部涉及到國(guó)土、水利、氣象、教育、衛(wèi)生、基層服務(wù)等不同領(lǐng)域，也難以發(fā)揮各職能部門的相互配合功效。因此，從整體性的視角出發(fā)，整合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理周期過(guò)程，建立一個(gè)綜合性、常設(shè)性的綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的組織體系和協(xié)調(diào)部門，協(xié)調(diào)中央與地方以及政府各部門間的關(guān)系，整合全社會(huì)的資源，發(fā)揮其整體功效，進(jìn)而全面部署和領(lǐng)導(dǎo)減災(zāi)規(guī)劃和災(zāi)害的預(yù)防、救助及災(zāi)后的重建工作，可以有效地對(duì)災(zāi)害活動(dòng)的周期循環(huán)做出整體性的協(xié)調(diào)與決策。［9］

3.形成跨越邊界的災(zāi)害治理組織架構(gòu)。在傳統(tǒng)公共行政范式的視角下，政府組織的專業(yè)化分工是工具理性影響下的產(chǎn)物，政府組織在法定文本的規(guī)定范圍內(nèi)履行職權(quán)，在程式化的流程中履行相應(yīng)的職能。［10］界限分明的組織架構(gòu)將行政流程劃分為隔離的環(huán)節(jié)，環(huán)節(jié)間形成職能空間，各環(huán)節(jié)之間僅以單薄的、非常態(tài)的信息交流作為連結(jié)紐帶，行政流程時(shí)常虛線化，難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜、多變、突發(fā)性的災(zāi)害管理事務(wù)。而基于整體性治理理論的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理體系，試圖形成跨越組織邊界的行為，在簡(jiǎn)化理清政府職能序列的基礎(chǔ)上，主張不同職能部門共同設(shè)計(jì)統(tǒng)一的行事流程，在協(xié)商的基礎(chǔ)上形成共同目標(biāo)，兼顧專業(yè)分工與部門利益。建立以法律法規(guī)、備忘錄甚至口頭協(xié)議為基礎(chǔ)的常態(tài)化信息共享與交流機(jī)制，將職能與業(yè)務(wù)二者有機(jī)統(tǒng)一，在跨邊界的災(zāi)害治理事務(wù)面前，積極承擔(dān)與專業(yè)分工相應(yīng)的任務(wù)，將民眾與合作部門共同作為災(zāi)害治理的顧客，同時(shí)建立平等的協(xié)調(diào)機(jī)制并由被賦予相當(dāng)權(quán)責(zé)的正式或非正式機(jī)構(gòu)承擔(dān)。構(gòu)建以其為中心的信息交流網(wǎng)絡(luò)、多元利益博弈平臺(tái)和協(xié)商仲裁主體，最終在矩陣式的政府組織結(jié)構(gòu)中建立災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)合作治理網(wǎng)絡(luò)?？缭竭吔绲臑?zāi)害管理組織架構(gòu)強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、第三部門、社會(huì)組織、公民以及國(guó)際社會(huì)等不同利益主體的災(zāi)害管理的資源整合、信息整合以及組織整合，形成一個(gè)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié)作、利益共享、責(zé)任共擔(dān)的跨部門的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。通過(guò)在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中不同利益主體間多層次、跨部門的溝通與協(xié)作，確保社會(huì)共同參與、不同利益主體行動(dòng)的協(xié)調(diào)和資源的高效利用，從而提高災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理的整體績(jī)效水平。

二、整體性治理理論下的地質(zhì)災(zāi)害治理：汶川實(shí)踐

汶川地處岷江上游的高山峽谷，生態(tài)環(huán)境脆弱，自然條件惡劣，地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)。尤其是“5·12”汶川特大地震，對(duì)汶川縣地質(zhì)環(huán)境的破壞是巨大的，影響是長(zhǎng)期的。地震破壞因素與極端天氣影響相互交織、地質(zhì)災(zāi)害與山洪災(zāi)害相互疊加，導(dǎo)致汶川震后五年連續(xù)災(zāi)害肆虐、災(zāi)損巨大、災(zāi)難沉痛。點(diǎn)多面廣的災(zāi)害隱患和防不勝防的突發(fā)狀態(tài)，使汶川的地質(zhì)災(zāi)害治理任務(wù)極為艱巨。面對(duì)復(fù)雜的地質(zhì)環(huán)境和繁重的防治壓力，汶川縣堅(jiān)持把地質(zhì)災(zāi)害防治作為最高生命任務(wù)，把整體性治理理論作為實(shí)踐指導(dǎo)原則，匯聚了汶川抗震救災(zāi)的精神，構(gòu)建了汶川地質(zhì)災(zāi)害防治的機(jī)制，鑄就了汶川地質(zhì)災(zāi)害治理的奇跡。

（一）構(gòu)建責(zé)任落實(shí)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全員重視、多方聯(lián)動(dòng)

汶川縣全面實(shí)行地質(zhì)災(zāi)害防治行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，成立了以縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)的地質(zhì)災(zāi)害防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)同時(shí)組建相應(yīng)機(jī)構(gòu)，建立和完善防災(zāi)責(zé)任制，層層簽訂防災(zāi)責(zé)任書，逐級(jí)落實(shí)防災(zāi)責(zé)任，逐點(diǎn)落實(shí)防范措施，實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)點(diǎn)有人管、處處有人抓”，以強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任機(jī)制和組織指揮體系掌控地災(zāi)防治的主動(dòng)權(quán)。充分發(fā)揮系統(tǒng)防范的功能作用，將分層級(jí)防范與分行業(yè)聯(lián)動(dòng)相結(jié)合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門加強(qiáng)協(xié)同配合，不斷提高地質(zhì)災(zāi)害預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)精度，對(duì)地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)的監(jiān)測(cè)、預(yù)警、避讓及應(yīng)急處置等各環(huán)節(jié)的措施逐鄉(xiāng)、逐村、逐組落實(shí)到位，涉及公路水利設(shè)施、旅游景區(qū)等區(qū)域的組織進(jìn)行聯(lián)合檢查，將地災(zāi)排查、監(jiān)測(cè)、巡查、預(yù)防等責(zé)任落實(shí)到實(shí)處，促使各部門、各行業(yè)主管單位負(fù)起責(zé)任，抓好本部門、本行業(yè)、本系統(tǒng)的地質(zhì)災(zāi)害防治工作，多層級(jí)、寬領(lǐng)域、全方位形成地質(zhì)災(zāi)害防治合力。

（二）構(gòu)建巡查排查機(jī)制，實(shí)現(xiàn)點(diǎn)面結(jié)合、縱橫交錯(cuò)

“5.12”汶川特大地震及“4.20”蘆山強(qiáng)烈地震發(fā)生后，汶川依靠四川省國(guó)土資源廳派出的專業(yè)地勘單位技術(shù)力量，組織開展了次生地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急排查，查明災(zāi)害成因、危害程度，掌握發(fā)展變化規(guī)律，并對(duì)可能威脅集鎮(zhèn)、學(xué)校、村莊、社區(qū)等人口密集區(qū)域及飲用水源地等重點(diǎn)區(qū)域組織開展了地質(zhì)災(zāi)害詳細(xì)調(diào)查，對(duì)5戶以上的集中或相對(duì)集中安置點(diǎn)開展了安全適宜性評(píng)價(jià)，對(duì)已完工重大地災(zāi)治理工程進(jìn)行了全面復(fù)查復(fù)核，形成點(diǎn)面結(jié)合、縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)式排查格局。堅(jiān)持開展經(jīng)常性動(dòng)態(tài)巡回檢查，對(duì)重點(diǎn)防治區(qū)域每年開展汛前排查、汛中檢查和汛后核查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)災(zāi)害隱患并將災(zāi)害隱患點(diǎn)納入監(jiān)測(cè)體系，修訂完善包括監(jiān)測(cè)責(zé)任人、預(yù)警信號(hào)、撤離路線等詳細(xì)內(nèi)容的防災(zāi)預(yù)案和應(yīng)急預(yù)案，逐點(diǎn)劃出地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)，設(shè)立警戒標(biāo)志，制作“一表兩卡”并發(fā)放到每一戶受災(zāi)害威脅的群眾手中，做到預(yù)案進(jìn)社區(qū)、預(yù)案進(jìn)企業(yè)、預(yù)案進(jìn)農(nóng)村、預(yù)案進(jìn)農(nóng)戶。

（三）構(gòu)建監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，實(shí)現(xiàn)群測(cè)群防、群專結(jié)合

汶川縣緊緊扭住“操作層面”抓好防范，始終堅(jiān)持把防治工作重心下移，充分發(fā)揮群眾在防治地質(zhì)災(zāi)害第一道防線的作用，以農(nóng)村村社、城鎮(zhèn)社區(qū)、基層單位和施工工地為單元組織群眾參與防災(zāi)，把地質(zhì)災(zāi)害防治要求、防治責(zé)任落實(shí)到最基層，建立健全縣、鄉(xiāng)、村、組、點(diǎn)的五級(jí)群測(cè)群防網(wǎng)絡(luò)，落實(shí)13名鄉(xiāng)級(jí)防災(zāi)責(zé)任人、117名村級(jí)防災(zāi)責(zé)任人，監(jiān)測(cè)人員440余名、道路交通觀察哨26處、施工場(chǎng)所臨時(shí)觀察哨53處，對(duì)全縣已查明的較大規(guī)模的1030處地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)全部落實(shí)了專職監(jiān)測(cè)員，并保證每處隱患點(diǎn)至少有一名及以上的監(jiān)測(cè)員，每年每個(gè)隱患點(diǎn)落實(shí)監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)3000元，切實(shí)做到管理有人、人員有責(zé)、心中有數(shù)、防治有效。一旦出現(xiàn)險(xiǎn)情，鄉(xiāng)、村干部和各地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)監(jiān)測(cè)人員充分發(fā)揮第一線的決策和組織作用，迅速發(fā)出撤離警報(bào)，果斷組織可能受到威脅的群眾按照避險(xiǎn)路線和防災(zāi)應(yīng)急預(yù)案迅速撤離至應(yīng)急避險(xiǎn)場(chǎng)所，避免了因?yàn)?zāi)可能帶來(lái)的重大人員傷亡，形成全面發(fā)動(dòng)群眾、全民參與防控的格局。

（四）構(gòu)建預(yù)防避讓機(jī)制，實(shí)現(xiàn)預(yù)防為主、合理避讓

汶川縣按照“預(yù)防為主、合理避讓、保障安全、重點(diǎn)整治”的原則，廣泛采用新材料、新技術(shù)、新工藝，加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)體系和綜合減災(zāi)能力建設(shè)，除了把學(xué)校、醫(yī)院、體育場(chǎng)館等按照“8級(jí)抗震、9度設(shè)防”標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的公共場(chǎng)所作為臨時(shí)避災(zāi)點(diǎn)外，還因地制宜在全縣13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)占地面積約5萬(wàn)平方米的防災(zāi)避災(zāi)場(chǎng)所，集休閑、健身、旅游等功能于一體，使全縣緊急避災(zāi)疏散有效面積得到較大提高。對(duì)災(zāi)害體規(guī)模大且治理難度高、威脅對(duì)象相對(duì)較少且分散的，結(jié)合災(zāi)后農(nóng)房重建，根據(jù)“就近、就地、分散”安置的原則，采取避險(xiǎn)搬遷措施，永遠(yuǎn)避讓。“5.12”震后實(shí)施搬遷避讓122處，涉及農(nóng)戶5117戶。認(rèn)真落實(shí)主動(dòng)避讓、預(yù)防避讓，將載有隱患點(diǎn)內(nèi)容、規(guī)模、監(jiān)測(cè)人員、臨災(zāi)判據(jù)、預(yù)警信號(hào)、應(yīng)急撤離路線、避災(zāi)地點(diǎn)等防災(zāi)信息的防災(zāi)明白卡和避險(xiǎn)明白卡發(fā)放到每戶、每人手中，確保災(zāi)害發(fā)生時(shí)做到臨危不亂，變被動(dòng)防災(zāi)為主動(dòng)避災(zāi)，由臨災(zāi)避讓變?yōu)轭A(yù)防避讓。

（五）構(gòu)建綜合防治機(jī)制，實(shí)現(xiàn)科學(xué)防災(zāi)、科學(xué)治理

汶川縣堅(jiān)持把工程治理作為治本之策，對(duì)危害大、險(xiǎn)情重的采取工程措施治理；對(duì)災(zāi)害體規(guī)模小、治理難度小的，采取專業(yè)單位指導(dǎo)和群眾投工投勞相結(jié)合的方式消除隱患。按照分類防控的要求，將已發(fā)現(xiàn)的1030處地質(zhì)災(zāi)害隱患納入災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃實(shí)施范疇，積極開展了138項(xiàng)重大地質(zhì)災(zāi)害防治工程和74項(xiàng)應(yīng)急排危除險(xiǎn)治理工作，涉及投資 4.3 億元?！?.13”、“7.03”“7.9”等特大山洪泥石災(zāi)害后。由四川省國(guó)土資源廳直接統(tǒng)籌部署、籌措資金，先后開展了紅椿溝、牛圈溝、燒房溝、徹底關(guān)溝、高家溝、銀杏坪溝、七盤溝等26處特大型泥石流的應(yīng)急防治工作，投入資金達(dá)15億元，匯集專家智慧，開創(chuàng)性的實(shí)施了動(dòng)態(tài)設(shè)計(jì)、動(dòng)態(tài)施工、動(dòng)態(tài)咨詢的管理模式，創(chuàng)新性的采取了固坡、攔擋、排導(dǎo)綜合運(yùn)用的系統(tǒng)理念，開創(chuàng)性的提出了“水砂分治”的泥石流治理思路，開創(chuàng)性的采用了以柔克柔的方式解決基底松散堆積體變形大的問(wèn)題，搶在主汛期來(lái)臨前全面完成應(yīng)急治理任務(wù)，并經(jīng)受住了多次強(qiáng)降雨的檢驗(yàn)，創(chuàng)造了地質(zhì)災(zāi)害治理工程史的奇跡，紅椿溝、燒房溝等泥石流應(yīng)急治理工程被國(guó)土資源部譽(yù)為世界級(jí)的宏偉工程。七盤溝泥石流攔擋壩成為地質(zhì)災(zāi)害防治全亞洲第一高壩，不僅成為保衛(wèi)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)的 “安全墻”，還成為地質(zhì)災(zāi)害治理教學(xué)實(shí)踐基地。

（六）構(gòu)建應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格值守、暢通信息

汶川縣設(shè)立了專線值班電話，堅(jiān)持汛期24小時(shí)值守制度，領(lǐng)導(dǎo)干部在崗帶班，雙人雙崗輪流值班，密切關(guān)注天氣變化，細(xì)化預(yù)報(bào)、預(yù)警、轉(zhuǎn)移等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的內(nèi)容，落實(shí)險(xiǎn)情巡查和預(yù)測(cè)預(yù)警制度，加強(qiáng)災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)，注重多渠道、多形式向相關(guān)責(zé)任主體、社會(huì)公眾及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息，確保防災(zāi)信息暢通，臨災(zāi)處置及時(shí)。一旦發(fā)生險(xiǎn)情，主要領(lǐng)導(dǎo)都親臨現(xiàn)場(chǎng)、靠前指揮，全力組織救援。借助多種宣傳渠道、宣傳媒體，發(fā)放宣傳手冊(cè)、播放宣傳資料，加大對(duì)工程建設(shè)單位、施工人員和村組老百姓的教育培訓(xùn)，積極組織村民、職工開展防災(zāi)避險(xiǎn)應(yīng)急綜合演練，不斷提高防災(zāi)意識(shí)和自救互救能力。

三、汶川整體性地質(zhì)災(zāi)害治理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)與啟示

汶川縣作為我國(guó)乃至世界地質(zhì)災(zāi)害最為嚴(yán)重的地區(qū)之一，其所遭受的破壞和災(zāi)難是災(zāi)區(qū)的一個(gè)焦點(diǎn)和縮影；汶川的成功應(yīng)對(duì)和典型經(jīng)驗(yàn)又是整個(gè)災(zāi)區(qū)應(yīng)對(duì)地質(zhì)災(zāi)害的重要組成部分和生動(dòng)樣板?？偨Y(jié)提煉汶川縣地質(zhì)災(zāi)害防治的成功經(jīng)驗(yàn)，將那些在實(shí)踐中探索的經(jīng)驗(yàn)，轉(zhuǎn)換為具有指導(dǎo)意義的普適性真理，具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

（一）堅(jiān)持地質(zhì)災(zāi)害治理與重建發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃

實(shí)施地質(zhì)災(zāi)害治理，不僅是盡快消除災(zāi)害隱患，確保人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的重要舉措，也是促進(jìn)災(zāi)后恢復(fù)重建和加快發(fā)展的前導(dǎo)性工作。汶川堅(jiān)持把地質(zhì)災(zāi)害治理作為重建發(fā)展的重要內(nèi)容和重要保障，與農(nóng)房恢復(fù)重建、基礎(chǔ)設(shè)施提升、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展同步思考、同步部署、整體推進(jìn)，及時(shí)邀請(qǐng)地質(zhì)災(zāi)害治理專家及專業(yè)技術(shù)人員，對(duì)集鎮(zhèn)周邊及集中安置點(diǎn)地質(zhì)災(zāi)害隱患進(jìn)行全面調(diào)查評(píng)估、勘查設(shè)計(jì)，編制了地質(zhì)災(zāi)害治理方案，始終做到加快發(fā)展和注重安全并重，從被動(dòng)應(yīng)急到主動(dòng)防御。充分考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，按照“預(yù)防為主、合理避讓、保障安全、重點(diǎn)整治”的原則，根據(jù)汶川打造精品旅游村寨的目標(biāo)定位，調(diào)整治理思路，做到地質(zhì)災(zāi)害治理專項(xiàng)規(guī)劃與重建發(fā)展總體規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)。同時(shí)，統(tǒng)籌考慮應(yīng)對(duì)地質(zhì)災(zāi)害所必須的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將村民活動(dòng)中心建設(shè)成為防災(zāi)避災(zāi)場(chǎng)所，集休閑、健身、旅游等功能于一體，使全村緊急避災(zāi)疏散有效面積得到較大提高，人民群眾安全感得到了有效增強(qiáng)。

（二）堅(jiān)持地質(zhì)災(zāi)害治理與優(yōu)化環(huán)境緊密銜接

特大地震造成汶川縣溝壑眾生、殘?jiān)珨啾?、巖崖裸露，到處給人一種悲愴、荒涼的感覺。地質(zhì)災(zāi)害的“病根子”是失衡的生態(tài)環(huán)境。汶川縣堅(jiān)持把地質(zhì)災(zāi)害治理作為保障安全、改善環(huán)境的重要民生工程，與生態(tài)修復(fù)、環(huán)境優(yōu)化緊密結(jié)合，實(shí)行工程治理、生物治理“兩條腿”走路，在尊重村民意愿的基礎(chǔ)上，結(jié)合村莊特點(diǎn)，利用“村旁、路旁、水旁、宅旁”，以山坡綠化、道路綠化、溝渠綠化和庭院綠化為重點(diǎn)，宜林則林，宜草則草，實(shí)施退耕還林還草和生態(tài)修復(fù)工程，恢復(fù)生態(tài)植被，遏制水土流失，從源頭上保護(hù)村莊地質(zhì)生態(tài)源，大力營(yíng)造鄉(xiāng)域水體涵養(yǎng)生態(tài)林，形成生態(tài)綠色安全屏障，從而降低泥石流災(zāi)害發(fā)生頻率和危害程度。根據(jù)泥石流發(fā)生的規(guī)律和活動(dòng)強(qiáng)度，在泥石流溝上游修筑攔擋壩、下游修復(fù)泄洪渠，起到束攔排導(dǎo)作用，做到泥不下山、水不亂流，同時(shí)對(duì)河溝進(jìn)行綜合整治、加固除險(xiǎn)，把原來(lái)的爛河灘開發(fā)成疊水景觀和釣魚池，起到了減緩沖擊力和景觀展示效應(yīng)，變水害為水利，曾經(jīng)的爛河灘已經(jīng)變成漂亮的風(fēng)景線，讓地災(zāi)治理與優(yōu)美環(huán)境相得益彰，實(shí)現(xiàn)“村莊周圍森林化、村內(nèi)道路林蔭化、村民庭院花果化、村內(nèi)集中綠地人性化”和“村在林中、路在綠中、房在園中、人在景中”，著力打造“因山就勢(shì)、依山傍水、自然布局、錯(cuò)落有致、彰顯特色”的現(xiàn)代新村，實(shí)現(xiàn)了從單純地質(zhì)災(zāi)害治理向注重改善居住環(huán)境轉(zhuǎn)變，確保村民安居樂(lè)業(yè)。

（三）堅(jiān)持地質(zhì)災(zāi)害治理與土地利用聯(lián)動(dòng)推進(jìn)

汶川堅(jiān)持以地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)，把地質(zhì)災(zāi)害治理與土地開發(fā)利用結(jié)合起來(lái)，按照“把一個(gè)村莊當(dāng)一個(gè)景點(diǎn)來(lái)設(shè)計(jì)、把一個(gè)農(nóng)戶當(dāng)一個(gè)文化小品來(lái)改造”的思路，對(duì)現(xiàn)有土地、河灘荒地及泥石流溝兩側(cè)進(jìn)行重新規(guī)劃和調(diào)整，合理確定農(nóng)村住房建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)等用地布局，結(jié)合文化旅游景區(qū)的建設(shè)發(fā)展，對(duì)農(nóng)戶整體搬遷至安全地方進(jìn)行集中安置。既做到提前防御避險(xiǎn)，保障了居住安全，提高了生活質(zhì)量，又盤活災(zāi)毀土地資源，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)和開發(fā)利用，最大限度拓展農(nóng)村生存發(fā)展空間。同時(shí)，將地質(zhì)災(zāi)害治理與土地整理、災(zāi)毀土地復(fù)墾結(jié)合起來(lái)，采取以工代賑的方式，組織老百姓在春耕之前，對(duì)現(xiàn)有土地、河灘荒地進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化整理，開箱起埂，對(duì)田間地頭的亂石、雜草、廢棄雜物等進(jìn)行了全面清理，種植大櫻桃，林下配種時(shí)令菜蔬，既確保人民群眾生存環(huán)境的安全，又兼顧受災(zāi)群眾必需的土地等生產(chǎn)、生活條件。

（四）堅(jiān)持地質(zhì)災(zāi)害治理與鄉(xiāng)村旅游有機(jī)融合

汶川堅(jiān)持在地質(zhì)災(zāi)害治理措施中興利除害結(jié)合的原則，積極響應(yīng)打造“精品景觀、經(jīng)典村寨、精致農(nóng)莊”的發(fā)展理念，配合大禹農(nóng)莊、大禹祭壇、冷水魚養(yǎng)殖、PIC生豬養(yǎng)殖等重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，合理開發(fā)利用泥石流溝水源，采取分流方式建設(shè)農(nóng)田灌溉工程，優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置，完善工程功能作用。這些措施不僅確保了農(nóng)田得到灌溉，而且發(fā)揮了農(nóng)田水利灌溉工程美化鄉(xiāng)村生活、調(diào)節(jié)生態(tài)環(huán)境等作用，把整個(gè)灌溉水系工程做成一道亮麗的景觀，達(dá)到景觀與灌溉的和諧統(tǒng)一，建成羌禹農(nóng)耕文化旅游體驗(yàn)區(qū)。結(jié)合溝道以及周邊環(huán)境、農(nóng)房的特點(diǎn)，因地制宜采用綠化護(hù)坡、筑攔沙壩、建沉沙池、修排水渠等地質(zhì)災(zāi)害防治措施，創(chuàng)造生物棲息基地，展現(xiàn)生態(tài)水體景觀及自然景觀，使山、水、樹、田、園、房有機(jī)融匯在一起，加快建設(shè)一房一景、一村一色、一線一特的藏羌生態(tài)文化走廊，既消除地災(zāi)隱患，又改善村莊景觀效果，帶動(dòng)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

［1］Tom Christensen，Per Laegreid.The Whole-of-Government Approach to Public Sector Reform ［J］.Public Administration Review，2007，67（6）.

［2］Tom Christensen，Per L greid，張麗娜等.后新公共管理改革——作為一種新趨勢(shì)的整體政府［J］.中國(guó)行政管理，2006（9）.

［3］Perri 6.Joined-Up Government in the Western World in Comparative Perspective：A Preliminary Literature Review and Exploration ［J］.Journal of Public Administration Research and Theory，2004，14 （1）.

［4］蔡娜，姚樂(lè)野.“整體政府”治理理念下災(zāi)害信息資源協(xié)同共享途徑研究［J］.理論與改革，2015（2）.

［5］文宏.基于整體性治理理論的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理體系優(yōu)化［J］.西北師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（7）.

［6］蔡延?xùn)|．從政府危機(jī)管理到危機(jī)協(xié)同治理的路徑分析［J］．福建黨校學(xué)報(bào)，2011（5）.

［7］曾凡軍，韋彬．后公共治理理論：作為一種新趨向的整體性治理［J］．天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（3）.

［8］Wilhite，DonaldA，Hayes，MJ，Knutson，Cody L，Smith K H．Planning for drought：from crisis to risk management ［J］．Journal of the American Water Resources Association，2000，36 （4）.

［9］竺乾威.從新公共管理到整體性治理［J］.中國(guó)行政管理，2008（10）.

［10］曾維和.后新公共管理時(shí)代的跨部門協(xié)同——評(píng)?？怂沟恼w政府理論［J］.社會(huì)科學(xué)，2012（5）.