中國城鎮(zhèn)化進程中不協(xié)調(diào)難題及對策研究
——基于協(xié)調(diào)發(fā)展理念

文 （東南大學(xué)，江蘇南京 210096）

一、引言

改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展，并取得了輝煌的成就。在2011年，中國城鎮(zhèn)化率首次突破50%關(guān)口，達到51.27%，這是中國社會結(jié)構(gòu)的一個歷史性變化，表明中國已經(jīng)結(jié)束了以鄉(xiāng)村型社會為主體的時代，開始進入到以城市型社會為主體的新的城市時代。［1］同時，我國城鎮(zhèn)化進程在近幾年仍然保持著快速推進的狀態(tài)，足以證明城鎮(zhèn)化已成為中國當(dāng)代最重要的社會趨勢之一。因此，如何形成科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化模式，確保城鎮(zhèn)化的質(zhì)量成為新時代發(fā)展的重大課題。

習(xí)近平總書記在深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工作上強調(diào)，“城鎮(zhèn)化要堅持以人為本為核心，發(fā)揮創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念的引領(lǐng)作用，更加注重提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，更加注重城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，更加注重環(huán)境宜居和歷史文脈傳承，更加注重提升人民群眾獲得感和幸福感，要遵循科學(xué)規(guī)律，加強頂層設(shè)計，促進中國特色新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展?！保?］本文旨在剖析協(xié)調(diào)發(fā)展理念與中國城鎮(zhèn)化之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，厘清我國目前城鎮(zhèn)化存在的不協(xié)調(diào)問題，并以協(xié)調(diào)發(fā)展理念為指導(dǎo)提出一些解決問題的新思路。

二、協(xié)調(diào)發(fā)展理念與城鎮(zhèn)化的價值契合

（一）協(xié)調(diào)發(fā)展理念是中國城鎮(zhèn)化的歷史追求

中國悠久的歷史催生了璀璨的文化，城市建設(shè)和發(fā)展作為傳統(tǒng)文化中的關(guān)鍵部分，它體現(xiàn)了中華民族在社會管理上的智慧和水平，成為我國古代經(jīng)濟發(fā)展的重要標(biāo)志。自宋以降，我國便開始了城鎮(zhèn)化進程。隨著獨立手工業(yè)和商業(yè)的發(fā)展，及至明清，社會生產(chǎn)力發(fā)展進一步推動了城鎮(zhèn)化的進程。［3］從整體來看，中國古代城市與農(nóng)村的分割往往出于政治的需要，城市因為地理戰(zhàn)略位置、經(jīng)濟發(fā)展水平和文化思想中心等優(yōu)勢，成為了各朝各代管轄統(tǒng)治的重點。而農(nóng)村作為小農(nóng)經(jīng)濟的重要基礎(chǔ)、社會的本源，農(nóng)村和城市的地位和作用在我國古代不分伯仲。限制人口的自由遷徙及重農(nóng)抑商的基本國策提高了農(nóng)村及農(nóng)民的政治地位，來保證城市與農(nóng)村處于一種平衡狀態(tài)。

從城市本身出發(fā)，我國古代城市在規(guī)劃和建設(shè)階段也十分重視協(xié)調(diào)。在城市規(guī)劃階段，由于中國古代哲學(xué)的興盛，儒家、道教與佛教等哲學(xué)早已滲透到城市規(guī)劃的各個方面，實現(xiàn)人與自然的和諧統(tǒng)一是古代城市規(guī)劃的不懈追求。中國古代城市在選址之前，會詳細地勘察當(dāng)?shù)氐牡匦闻c水文情況。地形地勢優(yōu)越，水源豐富、河流暢通的地方，成為城市的機率越大。［4］在利用地形方面，南北方的規(guī)劃布局截然不同。北方地勢平坦，以平原為主，城市規(guī)劃大同小異；南方地形復(fù)雜多樣，江河山丘夾雜分布，城市布局風(fēng)格迥異。在城市的建設(shè)時期，因為宗法制強調(diào)“尊卑貴賤，親疏有別”，我國古代城市在不同的區(qū)域建筑在形制、功能與規(guī)模上差異明顯。在政府的規(guī)劃主導(dǎo)下，人人各安其位，建筑錯落有致，實現(xiàn)了人與人、人與建筑的和諧共生。由此可見，協(xié)調(diào)發(fā)展的觀念早已融入我國早期的城市發(fā)展歷史中。

（二）協(xié)調(diào)發(fā)展理念是中國城鎮(zhèn)化的內(nèi)在需求

盡管中國城鎮(zhèn)化已經(jīng)取得了顯著的成就，但在發(fā)展進程中的不協(xié)調(diào)問題逐漸凸顯，并成為困擾我國城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展的難題。其主要體現(xiàn)在三個方面：第一，城市與農(nóng)村的發(fā)展不協(xié)調(diào)。由于城市化建設(shè)初期受到蘇聯(lián)模式的影響，致使盲目追求城市的規(guī)模，而忽略了國情與本土化特征。尤其是戶籍制度的確立，使得城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)成為掣肘城鎮(zhèn)化的根由。第二，經(jīng)濟發(fā)展模式的不協(xié)調(diào)。長期以來，三大產(chǎn)業(yè)的不合理布局也使得城鎮(zhèn)化在不同時期、不同地域呈現(xiàn)出不同的發(fā)展模式。第三，區(qū)域發(fā)展上的不協(xié)調(diào)。地域優(yōu)勢、經(jīng)濟發(fā)展水平、就業(yè)機會等先天差異導(dǎo)致東部地區(qū)在城鎮(zhèn)化進程中一直處于領(lǐng)跑地位。而中西部地區(qū)由于基礎(chǔ)設(shè)施落后、勞動力大量外遷，則陷入了“發(fā)展緩慢—人才流失—發(fā)展緩慢”的惡性循環(huán)，進而影響到了我國城鎮(zhèn)化整體的質(zhì)量和水平。

由不協(xié)調(diào)帶來的主要問題使得農(nóng)村與城市、東部與西部在城鎮(zhèn)化進程中的結(jié)構(gòu)性問題難以破解。例如：大量的農(nóng)村人口涌入城市，導(dǎo)致城市人口的迅速膨脹，而城市現(xiàn)有的公共服務(wù)、公共資源及公共投入都難以承載和應(yīng)對。此外，由于農(nóng)民受到戶籍和土地制度的雙重制約，即便是他們可以進入城市務(wù)工，但是難以真正融入到城市生活，農(nóng)民在醫(yī)療、教育和社會保障等方面仍然無法逾越城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的鴻溝，無法獲得與城市居民同等的待遇，因此大量人口涌入城市，導(dǎo)致“城中村”現(xiàn)象普遍出現(xiàn)。此類情況不僅制約城鎮(zhèn)化的有序推進，也使得三農(nóng)問題不能從根本上得到解決。同時，不協(xié)調(diào)的發(fā)展模式也給城市的繁榮與穩(wěn)定帶來沉重負(fù)荷。因此，協(xié)調(diào)發(fā)展理念符合中國城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求，指導(dǎo)處理好不同主體、不同領(lǐng)域、不同層面的關(guān)系，形成具有中國特色的發(fā)展道路，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（三）協(xié)調(diào)發(fā)展理念是中國城鎮(zhèn)化的時代要求

截至到2015年，中國的城市率達到56.1%，相當(dāng)于中等發(fā)達國家的水平。但是，隱藏在這些成就背后的負(fù)面作用，諸如環(huán)境破壞、資源浪費、水土不服等挑戰(zhàn)，嚴(yán)重阻礙了中國城鎮(zhèn)化的健康可持續(xù)發(fā)展以及實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的歷史進程。當(dāng)然，城鎮(zhèn)化問題不只是在中國存在，其他國家在現(xiàn)代化的進程中也依然出現(xiàn)過類似問題。在全球化的大背景下，國家與國家之間的聯(lián)系愈發(fā)緊密，科技、經(jīng)濟的全球地域化，為我們解決相似的問題提供政策和技術(shù)上的便利。日本作為東亞的先發(fā)國家，其在城鎮(zhèn)化的進程中也經(jīng)歷了快速發(fā)展時期，也曾面臨著許多問題。基于避免讓城鎮(zhèn)化問題影響整個國家的結(jié)構(gòu)及戰(zhàn)略布局的考慮，日本政府提出了堅持統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展，采取宏觀調(diào)控與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合，自然保護與經(jīng)濟發(fā)展并重的措施，實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化質(zhì)量與速度并舉的目標(biāo)，得到了世界的認(rèn)可。［5］

2015年4月，習(xí)近平總書記在健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制進行第二十二次集體學(xué)習(xí)中指出：“推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化要堅持實事求是，從我國的自然稟賦、歷史文化傳統(tǒng)、制度體制出發(fā)，既要遵循普遍規(guī)律、又不能墨守成規(guī)；既要借鑒國際先進經(jīng)驗、又不能照抄照搬?！保?］這也就是說，我們并不排斥借鑒學(xué)習(xí)他國有益經(jīng)驗，只要是對解決我國城鎮(zhèn)化問題有助益的政策，我們都愿意吸收。在某種程度上，協(xié)調(diào)發(fā)展理念就是要求我們借鑒國外的經(jīng)驗教訓(xùn)，做到國外經(jīng)驗與具體國情兩手抓。只有堅持以協(xié)調(diào)發(fā)展理念為指導(dǎo)，中國城鎮(zhèn)化道路才能行穩(wěn)致遠。

三、當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化模式存在的主要問題

（一）城市權(quán)利意識薄弱，城市居民參與度低

近年來，城市權(quán)利這一概念逐漸得到學(xué)界的重視。美國學(xué)者大衛(wèi)·哈維提出城市權(quán)利是指“一種對城市化過程擁有某種控制權(quán)的訴求，對建設(shè)城市和改造城市方式具有某種控制權(quán)的訴求，而實現(xiàn)這種對權(quán)利的控制權(quán)需要采用一種根本的和激進的方式?！保?］在我國，由城鎮(zhèn)化伴隨而來的城市權(quán)利長期受到城鎮(zhèn)發(fā)展的抑制，城鎮(zhèn)化進程中人的主體地位日益受到挑戰(zhàn)。

城鎮(zhèn)化在為人類創(chuàng)造了新的地理空間的同時，也在為人類創(chuàng)造著新的社會生態(tài)空間。城市的治理必須以特定的城市權(quán)力為依托，形成獨特的價值理念，強調(diào)賦予城市公民以特定的自由與權(quán)利，實現(xiàn)城市居民的福祉，而這也正是城市權(quán)利的價值所在。從整體看來，我國城鎮(zhèn)化進程的歷史轉(zhuǎn)變是對公民城市權(quán)利訴求的反應(yīng)，我國城鎮(zhèn)化歷程的大方向也是努力實現(xiàn)權(quán)利與供給上的公平與正義。然而，當(dāng)下進城務(wù)工人員在日常生活工作、享受公共資源等方面與城市公民相去甚遠，這一情況加深了城市居民之間的隔閡。此外，目前我國城市公民的城市權(quán)利沒有得到有效落實，在很多社會公共事務(wù)的決策上所起的作用較小，參與程度偏低，城市居民利益受損的現(xiàn)象層出不窮，城市公民的主體地位沒得到完整體現(xiàn)。

統(tǒng)計顯示，到2014年，從城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)角度看，城鎮(zhèn)常住人口74916萬人，鄉(xiāng)村常住人口61866萬人，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎貫?4.77%。［8］實際上，按照常住人口統(tǒng)計的“城鎮(zhèn)化率”明顯高于我國實際戶籍人口“城鎮(zhèn)化率”，大約2.5億的農(nóng)民工則是其差額所在?？梢?，數(shù)量龐大的農(nóng)民工群體并沒有完全享受到城鎮(zhèn)居民完全平等市民權(quán)利與公共服務(wù)，因此，提高實際城鎮(zhèn)化率勢在必行。同時，也要避免部分地方政府單純追求高城鎮(zhèn)化率而搞的“形象工程”，否則就會加劇社會問題的積累。

（二）政府主導(dǎo)色彩濃厚，忽視城市發(fā)展規(guī)律

在政府政策引導(dǎo)下而形成的城鄉(xiāng)二元對立的戶籍制度的弊端在于人為地割裂了城市與農(nóng)村之間的利益聯(lián)系，阻礙了發(fā)展資源的自由流動。1985年頒布的 《中華人民共和國戶口登記條例》中規(guī)定，除特殊情況外，農(nóng)業(yè)戶口不能轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。隨后附加在戶籍制度的基礎(chǔ)之上的住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)和社會保障等諸多隱形福利，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間的不平等逐漸擴大。同時，國家為了滿足戰(zhàn)略需要，決定優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)。國家對公共產(chǎn)品實行差價制度，以農(nóng)民群眾利益為代價支持城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的發(fā)展，客觀上導(dǎo)致了鄉(xiāng)村發(fā)展的滯后。

改革開放以后，一方面，國家開始將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)方面，為了提高城市的競爭力與活力，國家積極倡導(dǎo)中小城市的發(fā)展。固然取得了一定成績，但是由于缺乏對城市發(fā)展規(guī)律的充分認(rèn)知，中小城市并不清楚自己的定位，在發(fā)展中也陷入了盲目追求城市擴大的怪圈，一味地力爭建設(shè)成為大城市，擴大商業(yè)投資和政府財政補助的規(guī)模。城市發(fā)展過程中的盲目性與聚集效應(yīng)的自發(fā)性導(dǎo)致“大城市病”產(chǎn)生，交通擁堵、環(huán)境污染和住房緊張等問題成為困擾我國城鎮(zhèn)化水平提高的主要原因。

另一方面，中小城市的發(fā)展過度依賴于政府的財政補助，沒有形成發(fā)展的內(nèi)在持續(xù)動力。為了緩解大城市的壓力，各級政府通過財政投入、政策傾斜和制度管制等方式刺激周邊中小城市的發(fā)展與衛(wèi)星城的興起。但是中小城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)的提供嚴(yán)重依賴于政府財政撥款，加劇了城市發(fā)展定位模糊性與不確定性。在政府的號召下，“國際化大都市”成為過去一段時間內(nèi)中國城市建設(shè)發(fā)展的主要目標(biāo)，照抄照搬西方的大廣場、大商場和大公園等模式，拆毀了大量珍貴的歷史建筑，城市發(fā)展變得千篇一律，毫無特色。不科學(xué)的城市發(fā)展模式不僅減少了政府對其他領(lǐng)域的財政投入，也加重了政府的財政壓力。

（三）人口土地發(fā)展失衡，半城市化問題嚴(yán)重

長期的“唯GDP論”影響了政府決策的科學(xué)性和合理性，GDP一度成為地方政府官員政績考核的唯一指標(biāo)，在招商引資和發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)等措施收效不明顯的情況下，出售土地成為了地方經(jīng)濟增長的主要動力。因此，中國實際城鎮(zhèn)化與數(shù)據(jù)統(tǒng)計的農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)并不一致。根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要2006—2020》顯示，中國人均耕地面積為1.4畝，不足世界水平的40%，優(yōu)質(zhì)耕地更是只占圈地耕地的33%，耕地后備資源又有60%都分布在水源不足或生態(tài)脆弱地區(qū)。與此同時，全國城鎮(zhèn)空閑土地近400萬畝，工業(yè)項目容積率為0.3-0.6，平均用地出產(chǎn)率遠遠低于發(fā)達國家水平。［9］總而言之，在政府的推動下，城鎮(zhèn)化對土地的需要被放大了，同時城鎮(zhèn)土地的浪費也降低了土地利用效率。

在我國城鎮(zhèn)化進程中，不僅存在著土地資源浪費的現(xiàn)象，還存在著進城人口城鎮(zhèn)化滯后的現(xiàn)象。究其原因主要在兩個方面：一方面，地方政府在征收土地的過程中忽略了農(nóng)民的利益，沒有建立起保障失業(yè)和失地農(nóng)民勞動權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的機制，也沒有建立起城鄉(xiāng)一體的土地流轉(zhuǎn)程序和標(biāo)準(zhǔn)。原土地使用主體獲得的征地補償款與政府有償出讓給建設(shè)單位的定價相差巨大，致使原土地使用主體無法按照城市建設(shè)用地的價格在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場出讓土地，很多農(nóng)民在征地補償后由于獲得的補償款太少，無力在城區(qū)購房，居無定所使其成為社會安全的隱患。另一方面，新市民階級難以真正融入城市生活，他們的生活幸福感大打折扣。失地農(nóng)民進入城市，在生活習(xí)慣、價值觀念與人際交往等方面存在很大差異，他們難以適應(yīng)城市生活，新老市民之間存在著“心理鴻溝”。并且由于受教育水平低和職業(yè)技術(shù)素質(zhì)弱，新市民面臨巨大的就業(yè)壓力。而在城市工作的過程中，因地域歧視等原因，他們無法完全享受城市發(fā)展帶來的便利。這些因素?zé)o疑都加大了他們真正融入城市的難度，導(dǎo)致“半城市化”現(xiàn)象日益嚴(yán)重。

（四）城市管理水平低下，缺乏科學(xué)系統(tǒng)規(guī)劃

城市的優(yōu)勢地位不僅加快了人口的聚集，也加大了城市的管理難度。當(dāng)下我國的城市基礎(chǔ)設(shè)施還不完善，政府的服務(wù)水平有待提高，如何妥善解決因城市人口膨脹所帶來的問題已經(jīng)成為亟需解決的難題。

首先，在城市交通方面，我國人均道路面積不足，城市人均道路面積的增長速度明顯落后于城市交通總量增長，截止2014年中國城市人均道路面積為15.43平方米，同比增長3.16%，而同期民用汽車擁有量為14598.11萬輛，同比增長15.22%。［10］由此可見，城市擁堵主要因為私家車的數(shù)量迅速增加使得道路飽和度趨于頂值，居民出行時間不斷增長，嚴(yán)重影響城市生活的質(zhì)量。同時，城市公共交通數(shù)量不足，覆蓋面窄的問題也加劇了城市擁堵，城市公共交通在運營效率和經(jīng)營管理仍有許多不足之處。其次，城市的發(fā)展對環(huán)境造成了巨大的破壞。在水資源方面，中國城市的缺水問題尤為突出。根據(jù)不完全統(tǒng)計，全國600多個城市中，有400多個城市供水不足，其中110個城市處于嚴(yán)重缺水狀態(tài)。缺水原因不僅因為自然降水的稀少，還在于水資源污染嚴(yán)重。［11］而城市的土地和空氣的污染情況同樣不容樂觀，城市土壤酸化和霧霾天氣越來越頻繁。

再次，我國大部分城市的發(fā)展規(guī)劃通常會受到領(lǐng)導(dǎo)個人意志的影響，而領(lǐng)導(dǎo)由于任期等原因?qū)е铝顺鞘幸?guī)劃缺乏連貫性。部分城市的管理者對城市發(fā)展及功能定位方面缺乏科學(xué)長遠的規(guī)劃，沒有結(jié)合城市的區(qū)位優(yōu)勢及實際水平，而是照抄照搬一些成功城市的模式，再加上自己的價值偏好制定出所謂的城市發(fā)展規(guī)劃，嚴(yán)重違背了城市發(fā)展的客觀規(guī)律。此外，在城市建設(shè)中，重視速度忽視質(zhì)量也是問題之一。國家發(fā)改委在一份城市規(guī)劃中明確提出要在未來幾年內(nèi)，在中西部地區(qū)打造十個城市群。但實際情況是中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化進程緩慢，發(fā)展城市群的時機尚不成熟。盲目擴建城市群，破壞了城市間的吸引力，無法形成發(fā)展合力，反而浪費了大量資源。

四、我國城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑探索

中國城鎮(zhèn)化在發(fā)展過程中出現(xiàn)了諸多問題，關(guān)鍵在于沒有協(xié)調(diào)處理好城市不同主體、不同事務(wù)、不同層面之間的關(guān)系。本文認(rèn)為解決城鎮(zhèn)化進程中的問題，必須堅持協(xié)調(diào)發(fā)展理念，以增加人民福祉為導(dǎo)向，努力提高城市生活的滿意度和幸福感。

（一）協(xié)調(diào)城市權(quán)利與城市發(fā)展，始終堅持以人為本

我國城市經(jīng)過數(shù)十載的發(fā)展，在硬件設(shè)施上與發(fā)達國家的城市相比也不遑多讓。但是，城市居民權(quán)利的落實仍然任重道遠。維護中國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的城市權(quán)利，需要從以下三個方面進行探索。

首先，進入城市的權(quán)利。原先固有的城鄉(xiāng)二元體制難以滿足發(fā)展的現(xiàn)實需求，雖然城市的進入難度近幾年有所降低，但依然存在。落實進入城市的權(quán)利大致可以分為兩個方面，一是政府要處理好農(nóng)村與城市的關(guān)系，認(rèn)識到農(nóng)村與城市二者之間關(guān)系的互動演變，推動城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，減少人口流動的政策障礙。在農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和集聚過程中，應(yīng)逐步放寬中小城鎮(zhèn)的落戶條件，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，實現(xiàn)農(nóng)民工市民化。二是發(fā)揮市場作用，建立健全農(nóng)村市場經(jīng)濟運行機制，保證農(nóng)村的優(yōu)勢資源在市場中的優(yōu)化配置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)市場公平交換，是打破城鄉(xiāng)二元對立機制的根本保障。

其次，城市生活的權(quán)利。實現(xiàn)城市權(quán)利的過程中，自由進入城市只是第一步，更重要的是改善城市生活的質(zhì)量。提高城市居民的生活幸福感與滿足感，一方面要營造包容和諧的社會文化氛圍，逐漸消滅歧視和不公平的現(xiàn)象，填補新老居民之間的心理鴻溝，讓進城的農(nóng)民感受到城市的包容與友好，打消他們的懷疑與恐懼，實現(xiàn)原子化個體的再組織化，從而穩(wěn)定社會秩序。另一方面要為從農(nóng)村進入城市定居生活的農(nóng)民提供就業(yè)機會，根據(jù)馬斯洛的需要層次理論，只有擁有穩(wěn)定的經(jīng)濟收入來源和適宜的居住環(huán)境，才能讓進城農(nóng)民追求更高層面的需求，加強他們的城市主人翁意識。同時，要在這些農(nóng)民居住較為集中的區(qū)域建立學(xué)校、醫(yī)院與廣場等公共場所，并嚴(yán)格控制相關(guān)收費標(biāo)準(zhǔn)，徹底解決他們的后顧之憂。

再次，城市發(fā)展的權(quán)利。隨著城市民主政治發(fā)展進程不斷加快，城市居民的權(quán)利得到進一步落實。從政治權(quán)利上看，多元主體的城市政治參與模式逐漸形成。在城市的日常管理中，我國政府引入了聽證會制度，擴大公民民主參與政府決策的渠道，加強公民的主人翁意識，從而實現(xiàn)城市權(quán)力配置優(yōu)化的目標(biāo)。從經(jīng)濟權(quán)利來看，需要發(fā)揮好社會保障制度的“保護網(wǎng)”作用，給居民安全向上發(fā)展的自由與空間。同時，切實保障城市居民在城市就業(yè)的權(quán)利，不斷完善城市的再分配機制，促進公平發(fā)展。從文化權(quán)利來看，要重視城市和諧文化建設(shè)，發(fā)展人民群眾喜聞樂見的大眾文化，滿足居民日益增長的文化需求，進一步提高居民的受教育水平，實現(xiàn)人的全面發(fā)展。

（二）協(xié)調(diào)政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)，尊重城市發(fā)展規(guī)律

實現(xiàn)城市健康可持續(xù)發(fā)展，必須尊重城市發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，協(xié)調(diào)好政府與市場的關(guān)系，充分發(fā)揮有形和無形的“手”的作用，不斷深化改革。但是，我們需要清楚地認(rèn)識到兩者都有其自身難以克服的弊端，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化這一宏遠目標(biāo)需要協(xié)調(diào)發(fā)揮好兩者的優(yōu)勢。政府需要認(rèn)真學(xué)習(xí)城市化的相關(guān)理論，準(zhǔn)確認(rèn)知并把握城市發(fā)展的基本規(guī)律，發(fā)揮好城鎮(zhèn)化進程中的調(diào)控作用，運用宏觀調(diào)控和長遠規(guī)劃等手段來彌補市場調(diào)控的不足，推動城市結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化升級，協(xié)調(diào)城市不同區(qū)域、不同城市之間的發(fā)展，逐漸完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提高城市公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，為城市發(fā)展制定科學(xué)的規(guī)劃，完善頂層設(shè)計。具體而言，城市作為國家經(jīng)濟的重要動力，必須利用好城市發(fā)展的集約性與規(guī)模性，優(yōu)先創(chuàng)造效益發(fā)展城市，發(fā)揮城市在經(jīng)濟發(fā)展中的帶動作用。根據(jù)不同城市的具體情況，在現(xiàn)有的物質(zhì)基礎(chǔ)、交通情況和市場前景的基礎(chǔ)上，進行科學(xué)分工與職能分配，因地制宜地規(guī)劃好各城市的戰(zhàn)略前景和發(fā)展方向，避免重復(fù)建設(shè)、鋪張建設(shè)和隨意建設(shè)。與此同時，警惕市場在城市發(fā)展中的不利影響，履行好政府宏觀調(diào)控的職責(zé)，保證公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給，推動中國城鎮(zhèn)化體系中的規(guī)模重組與空間重組，協(xié)調(diào)好小城鎮(zhèn)、中小城市與大城市的布局，重視都市圈與城市群的領(lǐng)導(dǎo)作用，通過不同要素的聚集效應(yīng)，實現(xiàn)中國城市體系建設(shè)的高端化，帶動國家競爭力。［12］

發(fā)展完善社會主義市場經(jīng)濟，重視市場的作用。首先，需要建立健全中央調(diào)控與地方調(diào)控相結(jié)合、以中央調(diào)控為主的宏觀經(jīng)濟分層調(diào)控管理體系，建立健全以國家計劃為依據(jù)的經(jīng)濟手段、法律手段和行政手段相配套、以經(jīng)濟手段為主的宏觀調(diào)控手段體系，規(guī)范市場行為。其次，城鎮(zhèn)化進程中合理運用市場聚集資源，實現(xiàn)人力資源、物質(zhì)資源與空間資源的合理配置，大力發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟，努力達到帕累托最優(yōu)效果。同時，發(fā)揮市場優(yōu)勝劣汰的競爭機制，提高我國城市發(fā)展的質(zhì)量與競爭力。城市經(jīng)濟作為城市全面發(fā)展的基礎(chǔ)，必須取得跨越式發(fā)展。而市場對城市經(jīng)濟發(fā)展擁有“敏銳的嗅覺”，能對城市的經(jīng)濟體制做出準(zhǔn)確的判斷，重視并發(fā)揮市場的能動性，可以形成不同區(qū)域的城市合理競爭、相互協(xié)作的新局面。

（三）協(xié)調(diào)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化進程，完善法律制度規(guī)范

人口與土地的失衡成為我國城鎮(zhèn)化進程中的根源性與深層次的矛盾，嚴(yán)重困擾了我國城市化的質(zhì)量與效益。為了實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，政府必須加強宏觀調(diào)控，保證土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化步調(diào)一致，共同發(fā)力。

一方面，合理分配城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟利益，制定適當(dāng)?shù)恼魇昭a償標(biāo)準(zhǔn)。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，物價水平也逐漸上漲，然而我國土地流轉(zhuǎn)的補償費用仍舊沿用多年前的標(biāo)準(zhǔn)，因此農(nóng)地流轉(zhuǎn)的征地補償標(biāo)準(zhǔn)中土地補償費必須改革“單純補償平均年產(chǎn)值的倍數(shù)的舊標(biāo)準(zhǔn)，重視并發(fā)揮市場的杠桿作用，將目前的市場價格與物價水平等多項指標(biāo)同時納入補償標(biāo)準(zhǔn)，確保農(nóng)村土地和城鎮(zhèn)土地同權(quán)同價?！保?3］同時，政府需要根據(jù)該區(qū)域土地的地理區(qū)位因素，流轉(zhuǎn)后用途及征收后用地用途帶來的增值效應(yīng)，靈活制定補償標(biāo)準(zhǔn)，允許合理的擴充和調(diào)整，著重解決農(nóng)民的就業(yè)和社會保障等問題。此外，應(yīng)當(dāng)健全土地法律法規(guī)、整合土地政策管理機構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地政策一體化。要結(jié)合我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的新情況，完善相關(guān)法律法規(guī)和政府條例，針對原先的法律漏洞進行補充，規(guī)范當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)地流轉(zhuǎn)市場；完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的司法救助工作，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雙方提供法律保護；成立專門政府組織機構(gòu)，形成規(guī)范、高效的流水式辦理流轉(zhuǎn)程序，提高土地流轉(zhuǎn)的效率。

另一方面，針對我國城市常住人口與戶籍人口的巨大缺口，解決農(nóng)民工的市民化問題迫在眉睫，所以戶籍制度改革勢在必行。在利益關(guān)系與戶籍制度鑲嵌在一起的客觀前提下，戶籍制度改革必須慎之又慎?？傮w而言，戶籍制度改革需要在中央政府的指導(dǎo)下，剝除附著在戶籍上的福利，恢復(fù)其管理職能。具體來看，“三步走”戰(zhàn)略成為可行之策。第一步，打破城鄉(xiāng)分割下的農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口管理體制，建立統(tǒng)一的戶口制度。同時將現(xiàn)行的以家庭為單位的戶籍登記制度過渡到個人本位的人口登記，以適應(yīng)個體快速流動的具體國情；第二步，完善戶籍制度改革的配套措施。拋開嵌入戶籍制度的二元制度，戶籍制度本身是十分單純的。因此，戶籍制度改革并非廢除戶籍制度，而是逐漸消除其他二元體制所導(dǎo)致的不公平，實現(xiàn)勞動就業(yè)、薪資待遇和子女上學(xué)等附加利益的平等化；第三步，合理運用公共財政，為戶籍制度改革提供物質(zhì)基礎(chǔ)。需要明確中央與地方的財政分配體系與政府職能，確保地方政府有能力履行好職能。

（四）協(xié)調(diào)城市科學(xué)規(guī)劃與領(lǐng)導(dǎo)個人意愿，提高城市管理水平

習(xí)近平總書記在全國城市工作會議上明確指出，“在城市規(guī)劃中要避免行政長官的意氣用事，尊重城市發(fā)展的規(guī)律?！保?4］因此，在城市發(fā)展過程中，領(lǐng)導(dǎo)自身需要加快轉(zhuǎn)變思維模式，緊抓城市發(fā)展的核心要義，有針對性地規(guī)劃好不同城市的發(fā)展藍圖，提高城市管理的能力與水平。

在城市規(guī)劃與發(fā)展層面，政府應(yīng)主動邀請城市居民、被規(guī)劃企事業(yè)單位、建設(shè)方、管理方參與城市規(guī)劃過程，將城市地理環(huán)境、文化特色、功能定位等多種因素納入考量范圍，加強對城市的空間立體性、平面協(xié)調(diào)性、風(fēng)貌整體性及文脈延續(xù)性等方面的規(guī)劃和管控，保留城市特色基因。當(dāng)規(guī)劃經(jīng)過批準(zhǔn)后要嚴(yán)格執(zhí)行，確保規(guī)劃的連貫性。其次，政府要改革創(chuàng)新規(guī)劃理念和方法，增強規(guī)劃的科學(xué)性與合理性，不斷完善城市設(shè)計，提倡城市修補，而非動輒對城市進行大改大建。此外，政府要健全依法決策的體制機制，對事關(guān)城市發(fā)展的重大問題要進行深入研究和周密部署，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估等確定為城市重大決策的法定程序，堅持協(xié)調(diào)各方共同推動城市發(fā)展，推動政府、社會、市民同心同向行動，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力。最后，政府在制定發(fā)展規(guī)劃的時候，要全面落實問責(zé)制度，對做出不利于城市健康發(fā)展決策的主體進行問責(zé)，明確權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系。

在城市管理與服務(wù)層面，政府要創(chuàng)新城市治理方式，緊抓城市管理和服務(wù)的重點，改變過往粗放型的管理方式，注意加強城市精細化管理，從而提高城市居民生活的滿足感與幸福感。近幾年來，我國城市發(fā)展決策中民眾參與的主動性與積極性愈發(fā)高漲。但相對而言，市民對于政府行為的監(jiān)督和對城市管理信息的理解上，仍然稍顯薄弱。為此，不僅需要不斷提高市民政治素養(yǎng)，保護市民對城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵企業(yè)、市民和非政府組織通過各種渠道參與城市管理，構(gòu)建多元主體參與的城市治理結(jié)構(gòu)。還應(yīng)通過進一步豐富信息流通途徑，完善信息傳遞和交流機制，形成積極參與城市管理的良好氛圍，促進政府、市場和社會的互動發(fā)展，才能真正提高城市管理的效率和水平，打破傳統(tǒng)網(wǎng)格化管理模式下行政力量占據(jù)主導(dǎo)地位的局面，形成良性互動、深度合作的多元主體治理機制，讓善治成為我國城市治理的新常態(tài)。

五、結(jié)語

我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)突破了50%大關(guān)，而且近幾年城鎮(zhèn)化依然保持較猛的勢頭。如何實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的健康可持續(xù)發(fā)展成為新時代的重要課題。面對城鎮(zhèn)化進程中城市權(quán)利視角缺失、政府主導(dǎo)色彩濃厚、人口土地發(fā)展失衡和城市管理水平不足等突出問題，需要貫徹創(chuàng)新發(fā)展理念，堅持以人為本的新型城鎮(zhèn)化核心理念，實現(xiàn)城市權(quán)利與城市發(fā)展、政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)、土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化、科學(xué)規(guī)劃與領(lǐng)導(dǎo)意志四個層面的協(xié)調(diào)，完善城市治理體系，提高城市治理能力，真正走出一條具有中國特色的城市發(fā)展道路，為我國實現(xiàn)全面建成小康社會提供良好的社會基礎(chǔ)。

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［13］數(shù)據(jù)來源中華信息網(wǎng)：http：//www1.cei.gov.cn/LoadPage.aspx?Page=ShowDoc&CategoryAlias=diqu/zhzt&ProductAlias.

［14］中華人民共和國環(huán)境保護部門.2015年中國城市環(huán)境評估報告［R］，2015：34.