論十九大報告中“合署辦公”思想的學(xué)理基礎(chǔ)與現(xiàn)實思考

文 （鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院，河南鄭州 450015）

在黨的第十九次全國代表大會上，習(xí)總書記就 “深化機構(gòu)和行政體制改革”提出：“在省市縣對職能相近的黨政機關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”［1］。論者認為，十九大報告提出“合署辦公”的改革方向，并非什么新事物，只不過是“舊事重提”。但是，其背后的邏輯思維及理論基礎(chǔ)卻是有著十分重要的意義。從表象上看，這只不過是把曾經(jīng)的經(jīng)驗措施再利用，但其本質(zhì)則是最高決策層立足當(dāng)前我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀，重塑政府、社會和市場的關(guān)系，是適應(yīng)市場與社會發(fā)展需要的主動作為。因此，“合署辦公”體現(xiàn)了治理時代特色下，國家治理主體的角色提升，從“被動管理”轉(zhuǎn)向“主動治理”的思路變革。

一、合署辦公“老調(diào)”的“新變化”：“合署辦公”的改革邏輯

自十一屆三中全會以來，中國的改革開放至今已走過了近40個春秋，政府體制改革始終滯后于經(jīng)濟與社會發(fā)展的需要，傳統(tǒng)的政府改革邏輯為“經(jīng)濟社會發(fā)展需要迫使政府改革行動”，政府改革的內(nèi)生力嚴重不足。進入21世紀(jì)，傳統(tǒng)工業(yè)化社會發(fā)展的道路越來越窄，新型工業(yè)化道路成為一種必然趨勢。新的經(jīng)濟社會發(fā)展模式催生新的政府管理模式，政府管理演變?yōu)檎卫?。治理時代，政府、市場與社會的關(guān)系發(fā)生前所未有的變化，最為主要的三者平等、協(xié)作關(guān)系形成。政府不再高高在上，走下了權(quán)力的“神壇”，成為與市場和社會對等的主體之一。三者關(guān)系與地位的變化，對政府運作模式與改革邏輯提出了新的要求。與工業(yè)化社會相適應(yīng)的管理模式，強調(diào)政府的超然地位及絕對權(quán)威，這與后工業(yè)化社會強調(diào)的“合作共治”的要求格格不入，政府治理順勢而生。在政府治理模式下，政府與市場、社會共同構(gòu)成國家治理體系的三個主體，彼此對等且共享治理權(quán)威。政府不再是管理者的角色，而是參與者和元治理者，它要維護市場、社會健康有序，更要成為市場機制與社會機制的制度供給者和監(jiān)督者。因此，在治理模式中，政府的角色更為主動，即主動發(fā)現(xiàn)和挖掘市場與社會發(fā)展的需要，營造市場與社會發(fā)展所需的環(huán)境。故此，后工業(yè)化社會中，主動思維下的政府變革是必然的結(jié)果。

當(dāng)前，中國經(jīng)濟、政治、社會、文化各個領(lǐng)域取得了巨大的發(fā)展成就，正如十九大報告所指出的那樣，“經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代”［2］。這就意味著此次十九大報告所提出的“合署辦公”這一變革理念所處的時代與社會背景有著深刻的變化：首先，中國經(jīng)濟社會發(fā)展達到了前所未有的新高度。十九大提出中國社會發(fā)展的“新時代”有著諸多的內(nèi)涵與意指，但從經(jīng)濟社會發(fā)展的角度來看，中國已經(jīng)進入“現(xiàn)代化”與“后現(xiàn)代化”疊加的時期。一方面中國經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)取得了巨大的成就，一些行業(yè)、一些地區(qū)的社會現(xiàn)代化程度可以比肩西方發(fā)達國家，后現(xiàn)代化特征日益凸現(xiàn)；另一方面正如十九大報告所指出的那樣，中國經(jīng)濟社會發(fā)展的不均衡性極其嚴重，中西部地區(qū)某些地方的經(jīng)濟社會發(fā)展還停留在工業(yè)化初期階段。因此，如何適應(yīng)現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化的治理訴求是對中國政府治理智慧的考驗。其次，政府改革所面對的是社會訴求異常多樣和復(fù)雜。正如上文所指出的那樣，當(dāng)下中國政府不僅要面對來自經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)代化訴求，還要對經(jīng)濟社會發(fā)展的后現(xiàn)代化需要回應(yīng)，政府治理的難度、復(fù)雜度前所未有。那么，工業(yè)社會中那種被動適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的改革訴求的思維模式已經(jīng)失效，而主動尋找并適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需求已經(jīng)成為當(dāng)下政府改革模式的核心思維。十九大提出 “合署辦公”，就是要求政府改革的邏輯應(yīng)該順時而動，改變舊有的工業(yè)化思維模式，主動而為，適應(yīng)后工業(yè)化社會發(fā)展的治理需要。中國共產(chǎn)黨順勢而為，站立時代潮頭，提出地方黨政機關(guān)的“合署辦公”的思想，雖為“舊瓶”卻盛“新酒”，是新時代市場經(jīng)濟發(fā)展對政府治理現(xiàn)代化訴求的回應(yīng)，是對新時代下政府、市場、社會三者關(guān)系的再調(diào)整，更是面對新時代下治理訴求的主動而為，是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進一步、更具體的深化與推動。

故此，雖然“合署辦公”這一經(jīng)驗性措施并非新的事物，但其背后所蘊含的變革邏輯卻是大有不同，它體現(xiàn)了政府“管理”思維向“治理”思維的轉(zhuǎn)變，變強制管理為合作治理；體現(xiàn)了政府變革角色從“被動者”向“主動者”的轉(zhuǎn)變，從“被迫改變”到“主動變革”；體現(xiàn)了政府權(quán)力運作方向的變化，從“單向作為”到“雙向互動”；體現(xiàn)了政府管理地位的變化，從“管理者”走向“合作者”。這些變化既是經(jīng)濟社會發(fā)展的訴求，也是政府自身變革的表現(xiàn)。

二、合署辦公“老調(diào)”的“新學(xué)理”：“合署辦公”的理論基礎(chǔ)

“署”，在漢語字典中意指為“辦公的處所”［3］，“合署”就是不同辦理公務(wù)的機關(guān)共同使用同一“辦公處所”。所謂“合署辦公”是指“合署辦公是指兩個或兩個以上機構(gòu)在一起辦理公務(wù)的情況”［4］。“合署辦公”并不是簡單地把兩個或兩個以上的機構(gòu)合并，而是基于業(yè)務(wù)辦理的需要將不同的業(yè)務(wù)部分整合在一起，在同一空間和區(qū)域下實現(xiàn)公務(wù)的辦理。因此，“合署辦公”的前提和基礎(chǔ)是業(yè)務(wù)辦理的需要，其本質(zhì)則是經(jīng)濟社會發(fā)展的訴求，表現(xiàn)則是不同業(yè)務(wù)機構(gòu)在同一辦公場所共存的現(xiàn)象。當(dāng)然，“合署辦公”并不是隨性而為，而是基于一定理論指導(dǎo)下的業(yè)務(wù)整合。當(dāng)下，政府機構(gòu)“合署辦公”的理論基礎(chǔ)主要有三個方面：一是官僚制，二是治理現(xiàn)代化，三是整體性治理。

第一，合理的分工仍然是當(dāng)前中國政府體制與機構(gòu)改革最基本的原則與要求。十九大提出“中國特色社會主義新時代”，這是對當(dāng)前中國社會發(fā)展現(xiàn)狀的科學(xué)定義與準(zhǔn)確把握。當(dāng)然，新時代就意味著一些事物的終結(jié)和另一些事物的開始。在論者看來，新時代這一科學(xué)論斷有著諸多的內(nèi)涵與內(nèi)容，從社會發(fā)展進程的角度來看，它是對中國社會現(xiàn)代化基本情況的科學(xué)描述：一則是中國社會發(fā)展現(xiàn)代化取得了巨大的成就，經(jīng)濟、政治、社會和文化諸多方面有著前所未有的成績；二則是對中國社會現(xiàn)代化所面臨問題的警醒，盡管中國社會的現(xiàn)代化程度和范圍前所未有，但并未實現(xiàn)全面的社會現(xiàn)代化。因此，就當(dāng)前中國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀來看，失衡是中國社會現(xiàn)代化最主要的特征，對某些地域、行業(yè)而言，現(xiàn)代化仍然是主要的發(fā)展訴求。

改革開放以來，中國經(jīng)濟發(fā)展取得了驚人的業(yè)績，經(jīng)濟改革的成就有目共睹。但是，長期以來以政府改革為主要核心的政治體制改革滯后是不爭的事實。政府改革中，行政管理體制和行政機構(gòu)改革始終處于滯后的境地，已經(jīng)達到影響和制約經(jīng)濟發(fā)展的地步。從社會發(fā)展的角度來看，政府治理的現(xiàn)代化程度遠遠低于經(jīng)濟現(xiàn)代化的發(fā)展需要，故而現(xiàn)代化仍然是政府改革的主要目標(biāo)和任務(wù)。官僚制作為政府組織的基本形態(tài)，其理論的提出有著強烈的工業(yè)化社會的思維和背景，這是尚未完成工業(yè)化的中國社會對政府改革的基本訴求。誕生于工業(yè)社會的官僚制，以合理分工、理性化、規(guī)范化及非人格化為主要特征，這與工業(yè)化社會發(fā)展的理性價值訴求是相一致的。因此，以官僚制為基礎(chǔ)的政府改革，建立符合官僚制價值理念的行政管理體制仍然是政府現(xiàn)代化變革的主要使命。

論者認為，當(dāng)前中國政府的現(xiàn)代化變革并未完成，政府組織的官僚制構(gòu)建的需求并未消失，而以官僚制為基礎(chǔ)的政府組織變革必然存在，理性仍然是當(dāng)前中國社會改革的主要價值訴求，而以官僚制為基礎(chǔ)的組織革新仍然是當(dāng)下我國行政組織改革的主要方向。“合署辦公”作為一種政府管理體制及組織模式，從表象上來看是政府“精兵簡政”，簡化辦事程序，從而提高政府辦事效率，降低政府運行成本。但從其本質(zhì)上來講，則是工業(yè)思維下理性價值追求的完美展現(xiàn)。

第二，“合署辦公”是國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實回應(yīng)。國家治理體系中，政府、社會與市場共同構(gòu)成了國家治理的三個核心，國家治理現(xiàn)代化就是政府治理、社會治理與市場治理的現(xiàn)代化，其中政府治理現(xiàn)代化決定也影響著市場與社會治理現(xiàn)代化的進程和程度。所謂政府治理現(xiàn)代化，就是按照社會現(xiàn)代化發(fā)展的需要構(gòu)建現(xiàn)代化的政府治理模式，也即政府治理的現(xiàn)代化變革。政府治理現(xiàn)代化要求政府必須立足市場、社會的現(xiàn)代化發(fā)展，及時回應(yīng)市場與社會的現(xiàn)代化訴求。從“合署辦公”的改革邏輯來看，“合署辦公”就是治理模式下政府自我改革以回應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要?！昂鲜疝k公”的提法早在民國政府時期就被普遍采用過，并且在建國后一段時間內(nèi)成為新中國解決辦公經(jīng)費不足的有效經(jīng)驗。因此，十九大再次提出“合署辦公”，并非首次創(chuàng)新，只不過是將原有的經(jīng)驗性的改革再次拿出，本身并不具有創(chuàng)新性。但是，提出“合署辦公”這一改革措施背后所蘊含的邏輯卻是前所未有的。在民國和建國初期，“合署辦公”作為一種減少經(jīng)費支出的措施，頗含有 “不得已而為之”的意思，是迫于經(jīng)費不足而采取的折中行為。在這里，“合署辦公”不是政府基于經(jīng)濟社會需要而做出的“自我利益”割舍，而是來自于“巧婦難為無米之炊”窘迫的被逼無奈。因此，“合署辦公”的早期意義在于有效解決了政府辦公經(jīng)費嚴重不足的窘境。時至今日，國家財力早已今非昔比，政府已經(jīng)具備足夠的財政資源滿足現(xiàn)有組織運行所需的經(jīng)費需要，在這種情況下提出“合署辦公”無異于自我割肉，改革所需要的魄力和決心異常巨大。故此，新時代提出“合署辦公”是一種無私、無畏且獨具魄力的嘗試，是最高決策層對當(dāng)下中國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要進行準(zhǔn)確判斷基礎(chǔ)上而做出的科學(xué)決策。十九大報告再次提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這為未來政府改革尤其是組織改革指明了方向。“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”就意味著“堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬”［5］，其本質(zhì)就是政府改革應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟社會發(fā)展的需要為根本出發(fā)點，要具有敢于向自己“開刀”的勇氣。

第三，整體性治理需要政府組織進行縱向和橫向的組織整合。

以工業(yè)化為核心的現(xiàn)代化帶來了經(jīng)濟社會高速發(fā)展的同時也為政府治理帶來了日益嚴峻的挑戰(zhàn)，政府治理所面臨的復(fù)雜性與多變性日益增強，政府治理的碎片化與分散化程度日益加深。為了有效回應(yīng)政府治理所面臨的問題，以佩里·?？怂购团羺s克·登力維為代表的英國學(xué)者在對新公共管理進行批判的基礎(chǔ)上提出了整體性治理的概念［6］。所謂整體性治理是指一整套以整合為基本技術(shù)和方法來解決政府治理的碎片化和分散化問題，主要包括政府機構(gòu)、職能等方面的整合。整合是整體性治理的核心概念，是指“通過為公眾提供滿足其需要的、無縫隙的公共服務(wù)，從而達到整體性治理的最高水平”［7］。

在整體性治理模式中，組織層級、治理職能以及政府組織間的整合決定著整體性治理的效果。首先是政府系統(tǒng)內(nèi)容的層級整合，其主要目的在于不同層級的政府在應(yīng)對日益增多的“跨界”公共議題時的相互協(xié)作。其次是治理功能的整合，既包括政府與社會、市場之間的功能整合，也包括政府系統(tǒng)內(nèi)部彼此有重合或相關(guān)功能的部門之間的功能整合。最后是組織機構(gòu)的整合，既有政府組織內(nèi)部的不同部門之間的合并、協(xié)作，也有政府與私人部門之間的整合。

“合署辦公”從實現(xiàn)的技術(shù)來看，只是政府系統(tǒng)內(nèi)部的部門整合，但其本質(zhì)則是以市場、社會、政府職能整合為基礎(chǔ)，政府系統(tǒng)內(nèi)部組織整合為表現(xiàn)的整體性治理。首先，從“合署辦公”的本質(zhì)來看，就是對市場、社會發(fā)展需要的主動回應(yīng)，表面上是政府系統(tǒng)內(nèi)部機構(gòu)和功能的調(diào)整，實質(zhì)則是政府、市場與社會三者的職能整合。其次，雖然“合署辦公”的變革范圍僅僅存在于政府系統(tǒng)內(nèi)部，但這是政府系統(tǒng)對外部需求的自我調(diào)整。

三、合署辦公“老調(diào)”的“新思考”：“合署辦公”的現(xiàn)實反思

“合署辦公”不是簡單地將部門合并或辦公場所的共享、共用，必須是以經(jīng)濟社會發(fā)展需要為基礎(chǔ)的科學(xué)“合署”和高效“辦公”。以Z市海關(guān)電子口岸業(yè)務(wù)辦理為例，業(yè)務(wù)辦理的具體程序如下：已獲得海關(guān)登記證的外貿(mào)企業(yè)在中國電子口岸數(shù)據(jù)中心Z市分中心填寫 《中國電子口岸企業(yè)情況登記表》、《中國電子口岸企業(yè)IC卡登記表》后，獲得《電子口岸審批表》，該審批表需要辦理企業(yè)分別到商務(wù)廳、工商行政管理局、海關(guān)以及外匯管理局多個部門蓋章，這就意味著業(yè)務(wù)辦理企業(yè)攜帶《電子口岸審批表》分別到商務(wù)廳、省工商行政管理局、外匯管理局以及海關(guān)四個部門奔波。事實上，該審批表中除去海關(guān)業(yè)務(wù)部門，其它部門所涉業(yè)務(wù)僅僅是一個程序性的蓋章行為而已，但對于所辦企業(yè)來講卻要浪費大量的時間在奔波于各個部門之間的路途上。諸如此類的業(yè)務(wù)，完全可以一站式解決或通過業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的再造，實現(xiàn)多部門的“合署辦公”，將業(yè)務(wù)辦理所需要的各個部門整合于一個辦事窗口，從而減少市民和企業(yè)的奔波勞苦。但是，也正是這一問題的存在，讓論者對未來“合署辦公”改革的現(xiàn)實問題有了一定的思考。

第一，“合署辦公”的發(fā)起主體是誰？從Z市海關(guān)電子口岸業(yè)務(wù)辦理的過程來看，工商、商務(wù)和外匯管理局各個業(yè)務(wù)部門均十分清楚其部門在該業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中所起的作用，也十分清楚業(yè)務(wù)整合及合署辦公的必要性，但在政府管理實踐中存在的現(xiàn)實困境是沒有一家部門具有發(fā)起合署辦公的資質(zhì)。即便十九大報告里明確提出，在今后的基層政府管理實踐中，推行合署辦公，但并沒有明確提出應(yīng)該由哪些部門發(fā)起合署辦公的“邀約”。一般來講，如果合署辦公僅僅發(fā)生在某一政府職能系統(tǒng)之內(nèi)，合署辦公的動議與發(fā)起均由上級主管部門來實現(xiàn)。但是，正如前文所述事實那樣，多業(yè)務(wù)部門間的 “合署辦公”其動議與發(fā)起的責(zé)任并不清晰。根據(jù)2015年8月29日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議審議通過的 《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中第六十四條規(guī)定“地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門”，其中“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請國務(wù)院批準(zhǔn)，并報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案”。而“自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準(zhǔn)，并報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案?！保?］可見，在現(xiàn)有國家法律制度中，行政組織機構(gòu)的合并均由地方人民政府決定，地方政府人民政府是行政機構(gòu)合并的決策者。但是，“合署辦公”并不同于行政組織的合并，而是辦公資源的整合，其目的不僅在于降低行政組織的運行成本，更是有利于服務(wù)公民、社會和市場。由于現(xiàn)有法律并沒有明確賦予 “合署辦公”的決策權(quán)，因而“合署辦公”更多地是地方政府自愿行為而非“法定行為”，故此其動議與決策主體并不明確。論者認為，地方政府應(yīng)該主動而為，以解決市場經(jīng)濟發(fā)展作為“合署辦公”的動議來源，著重從機制的構(gòu)建入手，明確“合署辦公”的動議主體與決策主體，盡快讓十九大精神落地，回應(yīng)和滿足市民、社會及市場對“合署辦公”的需求。

第二，“合署辦公”的改革原則是什么？正如前文所述，“合署辦公”不能“不作為”，更不能“亂作為”，而應(yīng)該在一定原則指導(dǎo)下進行。首先，堅持經(jīng)濟社會發(fā)展需要的原則?！昂鲜疝k公”表現(xiàn)為辦公場域的合并與共用，本質(zhì)上則是政府職能的合并或整合，目的在于滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，而枉顧經(jīng)濟社會發(fā)展需要的“合署”其結(jié)果必然損害經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。在政府治理實踐中，如何保證“合署辦公”滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要呢？論者認為地方政府及其各個職能部門一是要變 “被動行政”為“主動行政”，主動發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)辦理過程中所存在的問題；二是建立暢通的公民意見傳遞渠道，獲得及時的信息反饋。其次，堅持“業(yè)務(wù)”整合為主、機構(gòu)“合署”為次的原則。從理論上論述政府機構(gòu)“合署辦公”十分容易，但在現(xiàn)實實踐中，“合署辦公”會遭遇這樣或那樣的阻礙，這就需要政府機構(gòu)在“合署辦公”的改革實踐中堅持“業(yè)務(wù)部門”為主的變革原則。具體來講就是，先從一些需要“合署”的業(yè)務(wù)整合開始，打通業(yè)務(wù)辦理實踐中不同業(yè)務(wù)部門之間的藩籬，實現(xiàn)同一業(yè)務(wù)辦理在同一機構(gòu)辦理終結(jié)的目標(biāo)。進而根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，將業(yè)務(wù)近似和同質(zhì)的機構(gòu)合并。最后，動議者負責(zé)制原則?！昂鲜疝k公”的現(xiàn)實障礙主要是責(zé)任的“空轉(zhuǎn)”，即沒有機構(gòu)愿意負責(zé)“合署”動議以及后續(xù)工作的開展。讓“合署”的動議者負總責(zé)目的是保障改革行為的持續(xù)性與穩(wěn)定性，也是有效避免“真合署”、“假辦公”等新問題的出現(xiàn)。當(dāng)然，地方政府應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的保障機制，賦予動議者相應(yīng)的權(quán)利與權(quán)益，避免挫傷改革者的積極性。

第三，“合署辦公”的改革動力如何變外生為內(nèi)生？“合署辦公”必然破壞現(xiàn)有的行政機構(gòu)利益格局，各個業(yè)務(wù)部門自我變革的動力和主動意愿較弱，其根本原因有兩個方面：一是公共利益部門化，部門利益?zhèn)€人化，利益格局的調(diào)整無異于讓既得利益者“自我割肉”，無論是個人還是機構(gòu)本身，主動改革的意愿和動力都比較弱；二是政府系統(tǒng)內(nèi)部由來已久的“官僚主義”，讓政府已經(jīng)習(xí)慣于“坐享其成”，早已經(jīng)失去了改革的精神、魄力和勇氣，因而面對經(jīng)濟社會發(fā)展的改革需要時，出現(xiàn)“推脫、躲避以及視而不見”等漠視現(xiàn)象。論者認為，任何一種改革都建立在堅定的改革意志和不怕犧牲的改革精神之上，政府自身的改革尤其如此。從組織發(fā)展的角度來看，只有組織的命運與組織成員捆綁在一起時，組織成員改革的意愿才會強烈。因此，實現(xiàn)政府改革動力的內(nèi)生性，關(guān)鍵在于是否在政府系統(tǒng)內(nèi)部構(gòu)建內(nèi)生變革機制，營造“改革”的組織環(huán)境。首先，政府職能要分權(quán)。一是在政府職能的范圍上要“瘦身”，充分向社會、市場分權(quán)，政府職能范圍的縮小必然讓市場、社會在眾多領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮應(yīng)有的作用，激發(fā)市場與社會的活力；二是上級政府和部門要對基層政府和部門充分授權(quán)，讓基層工作人員在實際工作中享有足夠的操作空間。其次，建立改革型政府。所謂改革型政府不但是要求政府不斷改革，更是要求政府具有改革精神和變革意識?，F(xiàn)代化的持續(xù)推進必然帶來社會發(fā)展速度的再提升，一成不變的政府運行模式已經(jīng)無法適應(yīng)未來社會發(fā)展，政府只有不斷變革才能順應(yīng)時代需要。

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