PDCA循環(huán)管理理論在高校預(yù)算管理中的應(yīng)用研究

奚桂前

（昆明理工大學(xué)，云南 昆明 650500）

當(dāng)前高校資金供需矛盾和資金使用效率低下問題十分突出，如何合理調(diào)配各項經(jīng)濟資源，提高高校資金使用效率是高校預(yù)算管理的重點。建立一套適合高校發(fā)展的預(yù)算管理體制，直接關(guān)系到高校的財務(wù)管理水平，也關(guān)系到高校的未來長遠(yuǎn)發(fā)展[1]。PDCA循環(huán)，最早由質(zhì)量管理之父休哈特（W.A.Shewhart）構(gòu)想出來，并在1950年的時候被戴明（W.E.Deming）博士（美國質(zhì)量管理專家）在廣泛宣傳和運用于持續(xù)改善管理活動的質(zhì)量過程中再度挖掘出來，并對其加以廣泛宣傳和運用。PDCA 循環(huán)理論就是按照計劃（plan）、執(zhí)行（do）、檢查（check）、處理（action）的四個階段進行質(zhì)量管理并且不斷循環(huán)，每一次運轉(zhuǎn)的結(jié)束就是下一次循環(huán)的開始，并呈現(xiàn)階梯式的螺旋上升。本文擬將PDCA循環(huán)與預(yù)算管理相結(jié)合，充分運用PDCA循環(huán)的方法，對高校預(yù)算管理進行優(yōu)化，研究對推進高校預(yù)算精細(xì)化管理和量化管理具有重大意義。

一、高校預(yù)算管理研究綜述

有關(guān)PDCA與預(yù)算管理的研究文獻，從以下四個不同的視角出發(fā)：（1）PDCA與預(yù)算精細(xì)化管理。劉國斌、關(guān)穎（2014）將高校預(yù)算管理引入預(yù)算精細(xì)化管理理念，指出PDCA循環(huán)與預(yù)算精細(xì)化管理的契合點，將預(yù)算精細(xì)化管理在并以PDCA循環(huán)理論為指導(dǎo)，將預(yù)算精細(xì)化管理分解為計劃、執(zhí)行、檢查和結(jié)果處理四個階段，并對四個階段分別進行了詳細(xì)的分析。（2）PDCA與動態(tài)預(yù)算管理。薛梅（2012）將PDCA循環(huán)引入高校預(yù)算管理工作，以PDCA循環(huán)進行預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算分析評價、評價結(jié)果應(yīng)用的高校動態(tài)預(yù)算管理，逐步建立新的預(yù)算管理機制，實現(xiàn)高校預(yù)算動態(tài)管理。（3）PDCA與高校預(yù)算管理。許國平、陳芳（2013）將PDCA循環(huán)與高校預(yù)算管理相結(jié)合，從PDCA視角分析了預(yù)算管理存在的問題，并提出PDCA循環(huán)高校預(yù)算管理的實施路徑。（4）PDCA與預(yù)算糾偏機制管理。石磊（2015）以PDCA管理循環(huán)為基點，對如何建立預(yù)算糾偏機制和預(yù)算糾偏機制的計劃、實施、評估、修正等工作循環(huán)內(nèi)容進行了深刻的分析。

可見，國內(nèi)學(xué)者已將PDCA與預(yù)算管理結(jié)合起來進行了相關(guān)研究，并構(gòu)建了PDCA指導(dǎo)下的預(yù)算管理機制，以實現(xiàn)預(yù)算動態(tài)化和精細(xì)化管理，這為本研究提供了堅實的基礎(chǔ)和有益的啟示。但是，將PDCA思想與高校預(yù)算管理實踐進行深入結(jié)合，系統(tǒng)性提出高校預(yù)算管理的改進措施和保障體系的相關(guān)研究則為數(shù)不多。本文正是運用PDCA循環(huán)思想，對高校預(yù)算管理存在的問題進行系統(tǒng)分析，進一步探討PDCA在高校預(yù)算管理各環(huán)節(jié)中的運用，為高校全面預(yù)算管理實踐提供了可供操作的路徑和保障體系。

二、高校預(yù)算管理現(xiàn)狀分析

（一）預(yù)算編制環(huán)節(jié)

1.預(yù)算編制機構(gòu)不完善。在當(dāng)前高校的預(yù)算管理機制中，多數(shù)高校缺乏預(yù)算編制機構(gòu)和預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)，一般由財務(wù)部門分配2～3名財務(wù)人員從事預(yù)算編制、執(zhí)行組成預(yù)算科室。預(yù)算編制機構(gòu)設(shè)置不合理，會造成預(yù)算管理工作在時間緊、任務(wù)重、人手少的情況下停留在簡單的預(yù)算編制和簡單預(yù)算分配上，預(yù)算管理的宏觀把控功能不能得到實現(xiàn)。

2.預(yù)算編制內(nèi)容不完整。有些高校并沒有將貸款和基本建設(shè)資金等內(nèi)容的收入和支出的納入高校的預(yù)算管理體制，缺乏對部分預(yù)算資金的監(jiān)督管理。并且預(yù)算編制內(nèi)容缺乏對現(xiàn)金流的關(guān)注管理，加強現(xiàn)金流的管理，可以充分調(diào)動分布于高校各部門和二級單位的現(xiàn)金流調(diào)劑余缺，降低高?；I資成本。

3.預(yù)算編制方法不科學(xué)。目前高校預(yù)算編制一般采用基數(shù)-增長法，這種編制方法較為簡單，即在上年預(yù)算數(shù)的基礎(chǔ)上簡單根據(jù)本年因素調(diào)增和調(diào)減，并且一般不能按照實際需要來確定當(dāng)年的預(yù)算數(shù)。

4.預(yù)算編制沒有長遠(yuǎn)規(guī)劃。高校在編制預(yù)算時，往往只考慮當(dāng)期的計劃和任務(wù)，較少考慮學(xué)校整體的未來規(guī)劃和部門規(guī)劃，導(dǎo)致預(yù)算反映的內(nèi)容不廣泛，預(yù)算編制隨意性大，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃。

5.預(yù)算編制意識不強。根據(jù)傳統(tǒng)觀念，人們普遍認(rèn)為高校預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和反饋主要由財務(wù)部門完成，沒有廣泛的發(fā)動其他學(xué)院部門的參與，導(dǎo)致預(yù)算責(zé)任都落在財務(wù)部門。這種集權(quán)式預(yù)算編制方式，導(dǎo)致一方面由于財務(wù)預(yù)算部門對學(xué)院部門的業(yè)務(wù)工作不熟悉造成預(yù)算編制不合理，另一方面由于其他部門人員的弱化意識造成預(yù)算執(zhí)行積極性不高。

（二）預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)

1.預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性。預(yù)算的自然年度時間和最終執(zhí)行預(yù)算時間在很多情況下不一致。按照國家的規(guī)定，每年的1月1日到12月31日，是我國法定的預(yù)算自然年度，但是在執(zhí)行的時候?qū)W校每年都會要經(jīng)過校長辦公會決議，然后在都通過的情況下才能批準(zhǔn)下達(dá)執(zhí)行，至少也要到三月份以后。業(yè)界流傳著這么一句話：一季度無預(yù)算，四季度趕預(yù)算，為了預(yù)算而預(yù)算。從這句話中可以看出一些經(jīng)濟事項無法在年初使用預(yù)算，而在年終時為了預(yù)算而執(zhí)行預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行階段失去必要的控制。

2.預(yù)算執(zhí)行控制乏力。很多高校預(yù)算在預(yù)算執(zhí)行過程中隨意調(diào)整增減、弱化執(zhí)行效率，預(yù)算指標(biāo)沒有約束力，“超支預(yù)算、濫用預(yù)算”、“一支筆”變更甚為明顯，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行沒有控制力；高校一般比較重視校撥經(jīng)費和重大項目的預(yù)算，導(dǎo)致對其他經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管不完整，導(dǎo)致整個高校預(yù)算管理水平偏低。

3.預(yù)算缺乏執(zhí)行考核機制。預(yù)算績效考核機制是預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行的重要保證[2]。很多高校目前還停留在以投入為主的預(yù)算管理觀念上，忽視產(chǎn)出預(yù)算職能，財務(wù)人員只是對經(jīng)濟業(yè)務(wù)支出的合理性進行審核，沒有對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進行考核；缺乏預(yù)算執(zhí)行考評機制，使得預(yù)算執(zhí)行效果不能和預(yù)算監(jiān)管人員績效掛鉤，導(dǎo)致不能實現(xiàn)合理的激勵獎懲機制。

（三）預(yù)算調(diào)整環(huán)節(jié)

1.預(yù)算調(diào)整程序簡單，缺乏完整的預(yù)算調(diào)整機制。高校預(yù)算執(zhí)行中由于預(yù)算編制的不合理或者預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的一些特殊情況導(dǎo)致預(yù)算不能嚴(yán)格按照預(yù)算編制數(shù)進行支出，往往存在預(yù)算調(diào)整的可能[3]。但是在高校預(yù)算調(diào)整機制中，通常只要有領(lǐng)導(dǎo)簽字就可以調(diào)整預(yù)算，這種隨意調(diào)整導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行沒有控制力，影響高校資金的運行效率。

2.預(yù)算調(diào)整的指標(biāo)數(shù)不夠明確，預(yù)算調(diào)整的范圍和明細(xì)不夠清晰。很多高校在預(yù)算調(diào)整時，通常對特定事項或者在預(yù)算不能嚴(yán)格執(zhí)行時進行調(diào)整，而不考慮其他潛在因素的影響，導(dǎo)致不能嚴(yán)格按照預(yù)算調(diào)整范圍和預(yù)算明細(xì)指標(biāo)進行調(diào)整，以一個預(yù)算總數(shù)控制調(diào)整會導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整不能實現(xiàn)真正預(yù)算調(diào)整的目的。

（四）預(yù)算評估環(huán)節(jié)

1.喪失預(yù)算監(jiān)管職能。高校財務(wù)部門一般按照具體的數(shù)額和額度分配指標(biāo)撥付部門預(yù)算，導(dǎo)致部門在預(yù)算執(zhí)行過程之后的預(yù)算監(jiān)管職能的作用不能發(fā)揮；高校財務(wù)部門沒有具體的預(yù)算執(zhí)行效果的監(jiān)管指標(biāo)，不能更好的評估預(yù)算的合理性和必要性。

2.缺乏高校預(yù)算評價指標(biāo)。預(yù)算收入和支出評價指標(biāo)反映高校預(yù)算收支執(zhí)行效率，單純的從預(yù)算收入和預(yù)算支出角度衡量預(yù)算效率不能體現(xiàn)各項預(yù)算收入和預(yù)算支出的合理性，高校應(yīng)建立分部門預(yù)算聯(lián)動指標(biāo)、分部門分性質(zhì)的建立預(yù)算評價指標(biāo)。此指標(biāo)的缺乏導(dǎo)致預(yù)算評價失去意義。

3.缺乏預(yù)算評價考核機制。許多高校沒有預(yù)算績效考核體系，沒有將績效評價和部門、個人績效考核相結(jié)合，難以發(fā)揮預(yù)算績效考核評價作用。

三、PDCA應(yīng)用于高校預(yù)算管理的必要性和可行性

高校預(yù)算管理引入PDCA的必要性。根據(jù)對高校預(yù)算管理的現(xiàn)狀研究，發(fā)現(xiàn)目前高校預(yù)算管理在編制、執(zhí)行、調(diào)整、評估等階段還停留在靜態(tài)管理階段，對預(yù)算管理的流程無法實現(xiàn)動態(tài)管理。通過對PDCA理論的深入解讀和高校預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)的思考，發(fā)現(xiàn)高校預(yù)算管理引入PDCA可以解決以上預(yù)算管理現(xiàn)狀中存在的問題，進而實現(xiàn)全面動態(tài)預(yù)算管理。首先，高校預(yù)算管理通過編制-審批執(zhí)行-調(diào)整-評估反饋是一個動態(tài)循環(huán)的過程，通過一系列循環(huán)的進程，實現(xiàn)預(yù)算管理的不斷改進和完善。其次，運用PDCA理論的循環(huán)特點，可以實現(xiàn)預(yù)算管理的反饋控制，形成事前計劃、事中監(jiān)控、事后反饋機制，不斷改進高校的預(yù)算管理。再次，引入PDCA循環(huán)，能夠定期監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況，評價反饋預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，形成預(yù)算糾偏機制。

高校預(yù)算管理引入PDCA的可行性?；赑DCA循環(huán)管理理論的理論基礎(chǔ)，預(yù)算管理的流程同樣可以分解為預(yù)算的編制、執(zhí)行、評估和反饋四個環(huán)節(jié)。PDCA循環(huán)理論實際上是一個不斷循環(huán)、不斷改進的螺旋式循環(huán)。根據(jù)PDCA理論的分解，PDCA中的P（plan）-計劃環(huán)節(jié)主要運用于預(yù)算管理中的預(yù)算編制計劃環(huán)節(jié)，PDCA中的D（do）-執(zhí)行環(huán)節(jié)主要運用于預(yù)算管理中的預(yù)算執(zhí)行實施環(huán)節(jié)，PDCA中的C（check）-檢查環(huán)節(jié)主要運用于預(yù)算管理中的預(yù)算決算與預(yù)算評估環(huán)節(jié)、PDCA中的A（action）-處理環(huán)節(jié)主要運用于預(yù)算管理中的預(yù)算分析和總結(jié)環(huán)節(jié)，A（action）-處理環(huán)節(jié)將為新一輪的預(yù)算管理環(huán)節(jié)提供可供借鑒的經(jīng)驗，使得新的預(yù)算管理越來越完善，越來越能實現(xiàn)預(yù)算的目標(biāo)。

四、PDCA在高校預(yù)算管理的應(yīng)用

預(yù)算管理的終極目標(biāo)-提高資金使用效率和PDCA循環(huán)管理理論的目標(biāo)決定了PDCA管理理論在高校預(yù)算管理中的應(yīng)用價值。引入PDCA理論后，高校預(yù)算管理可以從以下方面改進。

（一）創(chuàng)新預(yù)算編制方法，科學(xué)合理編制預(yù)算

在預(yù)算編制過程中，完善預(yù)算編制方法，不再使用簡單的零基預(yù)算、滾動預(yù)算等單純并且簡單的預(yù)算編制方法，而是分部門分項目性質(zhì)分經(jīng)費種類的采用多種預(yù)算編制方法相結(jié)合，對類似人員經(jīng)費和專項經(jīng)費這樣?？顚Ｓ煤唾M用開支標(biāo)準(zhǔn)有嚴(yán)格要求、政策性很強的預(yù)算項目采取定額預(yù)算，對類似公用經(jīng)費支出和其他支出這樣適應(yīng)未來工作任務(wù)和規(guī)劃要求的經(jīng)費采取零基預(yù)算法。

（二）預(yù)算執(zhí)行要“主體明確、權(quán)責(zé)清晰”

預(yù)算執(zhí)行要以部門為主體，主體對資金的審批權(quán)限和責(zé)任范疇相結(jié)合。高校預(yù)算管理機構(gòu)在下達(dá)預(yù)算時，同時應(yīng)下達(dá)資金使用額度、范圍和審批程序。高校各職能部門在各項預(yù)算執(zhí)行過程中，應(yīng)遵循“分權(quán)管理”原則，各部門預(yù)算主體責(zé)任人對各部門預(yù)算全權(quán)審批負(fù)責(zé)，各部門經(jīng)辦人根據(jù)預(yù)算主體責(zé)任人簽字審批的預(yù)算項目到財務(wù)辦理借款和報賬手續(xù)，不再由校領(lǐng)導(dǎo)審批。同時各部門負(fù)責(zé)人也必須對資金使用合理性、合法性和合規(guī)性承擔(dān)責(zé)任，在預(yù)算執(zhí)行過程中，學(xué)校財務(wù)部門等職能部門有權(quán)進行監(jiān)督檢查。

（三）預(yù)算控制實行“剛性控制，有據(jù)調(diào)整”

預(yù)算控制的剛性控制、有據(jù)調(diào)整可以通過以下手段實現(xiàn)：首先預(yù)算執(zhí)行過程中嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算數(shù)，完善預(yù)算相關(guān)內(nèi)部控制制度，對部門經(jīng)濟活動定期進行考核，并會同財務(wù)數(shù)據(jù)通報部門預(yù)算執(zhí)行情況，避免“利益博弈”現(xiàn)象。其次對于在預(yù)算執(zhí)行中存在無預(yù)算、超預(yù)算情況要嚴(yán)格控制，任何人都要無權(quán)審批通過。再次當(dāng)出現(xiàn)新增不可預(yù)見項目和預(yù)算前提發(fā)生改變情況下，可以根據(jù)預(yù)算調(diào)整程序進行調(diào)整，做到“有據(jù)調(diào)整”。

（四）建立和完善預(yù)算執(zhí)行績效考核制度

預(yù)算執(zhí)行績效考核機制的建立可以從以下方面實現(xiàn)：首先建立預(yù)算執(zhí)行績效考核系統(tǒng)，包括預(yù)算考核指標(biāo)、分值、權(quán)重比例等內(nèi)容，考核指標(biāo)可以從真實性、完整性、客觀性、及時性、準(zhǔn)確性等進行權(quán)重打分，根據(jù)加權(quán)平均得到部門績效；其次財務(wù)部門及時根據(jù)預(yù)算年度財務(wù)核算情況編制預(yù)算執(zhí)行情況，經(jīng)審計后提交類似預(yù)算管理委員會的預(yù)算管理考核機構(gòu)進行考核；再次預(yù)算管理委員會設(shè)立績效考核獎勵和約束機制，根據(jù)預(yù)算執(zhí)行效率高低分別給與獎勵和懲罰，并追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任，確保預(yù)算執(zhí)行的剛性和力度。

五、高校預(yù)算管理PDCA循環(huán)保障措施

（一）強化PDCA循環(huán)全面預(yù)算管理意識

高校預(yù)算管理要改變“注重財務(wù)收支平衡”的傳統(tǒng)觀念，樹立實現(xiàn)高校未來發(fā)展戰(zhàn)略的預(yù)算管理理念，制定可持續(xù)發(fā)展的全面預(yù)算管理制度，實現(xiàn)高校自主發(fā)展性的全面預(yù)算管理理念和意識。強化PDCA循環(huán)全面預(yù)算管理意識可以從以下方面實現(xiàn)：首先通過PDCA循環(huán)管理理論的學(xué)習(xí),并結(jié)合高校全面預(yù)算管理的特點和現(xiàn)狀，找出預(yù)算管理各個階段存在的問題和可以改進的突破口。其次要加強高校預(yù)算編制機構(gòu)相關(guān)人員和學(xué)校相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的學(xué)習(xí)力度，做到理論與實際相結(jié)合，指導(dǎo)高校預(yù)算管理。再次在全校范圍內(nèi)宣傳PDCA循環(huán)全面預(yù)算管理的重要性，以實現(xiàn)高校預(yù)算理念的創(chuàng)新。

（二）健全高校預(yù)算管理機構(gòu)

建立集預(yù)算編制、執(zhí)行、決算、監(jiān)督為一體的預(yù)算組織機構(gòu)[4]。高校預(yù)算管理是一項系統(tǒng)工作，預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整和評估等環(huán)節(jié)都需要各個部門的通力合作和溝通，預(yù)算管理機構(gòu)直接關(guān)系到高校資源的合理配置。健全的高校預(yù)算管理機構(gòu)一般包括三個層次：一是學(xué)校決策支持層面的預(yù)算管理委員，預(yù)算管理委員會主要審議學(xué)校部門預(yù)算的方案、調(diào)整和決算[5]；二是預(yù)算管理支持層面的預(yù)算管理辦公室，是預(yù)算管理委員會的常設(shè)機構(gòu)，為預(yù)算管理委員會的各項工作提供支持，負(fù)責(zé)預(yù)算管理的各項工作，該辦公室可以設(shè)在財務(wù)處，便于及時溝通反饋預(yù)算執(zhí)行情況；三是預(yù)算管理執(zhí)行層面的預(yù)算主體或預(yù)算單位，即學(xué)校各職能部門、教學(xué)學(xué)院等。最終形成預(yù)算管理委員會、預(yù)算管理辦公室和預(yù)算職能部門的預(yù)算管理機構(gòu)。

（三）建立預(yù)算糾偏機制

由于PDCA理論具有嚴(yán)謹(jǐn)性、科學(xué)性和改進型的特點，基于PDCA循環(huán)理論實現(xiàn)全面高校預(yù)算糾偏機制可以從以下內(nèi)容出發(fā)：首先，根據(jù)高校價值導(dǎo)向合理配置各項經(jīng)濟資源，建立企業(yè)預(yù)算目標(biāo)；其次將各個部門預(yù)算期間的預(yù)算執(zhí)行情況與由定性指標(biāo)和定量指標(biāo)構(gòu)成的業(yè)績指標(biāo)進行對比分析，得出高校預(yù)算執(zhí)行偏差情況，評價出各個部門資金使用效益；再次對偏離高校預(yù)算業(yè)績評價指標(biāo)的各項業(yè)務(wù)進行分析，找出存在偏差的業(yè)務(wù)突破點，形成糾正偏差的政策思路，進而達(dá)到改善預(yù)算管理的目的。

（四）建立預(yù)算管理信息系統(tǒng)

建立預(yù)算管理信息化系統(tǒng)首先需要充分發(fā)動高校學(xué)院部門積極參與到預(yù)算編制中來，增強預(yù)算信息的公開透明度；其次利用信息系統(tǒng)作為載體，公開預(yù)算編制草案，預(yù)算編制定稿及決算報告；再次利用信息系統(tǒng)，分別對不同級別和不同部門的人賦予不同的權(quán)限，并讓他們既要隨時關(guān)注預(yù)算具體執(zhí)行的狀況，還應(yīng)當(dāng)及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，及時對需要調(diào)整的預(yù)算進行調(diào)整和反饋，規(guī)范預(yù)算管理流程，提高預(yù)算管理效率。實現(xiàn)高校全面預(yù)算管理的公開公正公平。

六、結(jié)論

針對目前高校預(yù)算管理存在預(yù)算編制不完整、預(yù)算執(zhí)行不控制、預(yù)算調(diào)整不規(guī)范、預(yù)算評估不完善等諸多問題，結(jié)合PDCA的特點，試圖將二者結(jié)合起來，將PDCA理論引入高校預(yù)算管理體系，在分析PDCA引入可行性基礎(chǔ)上，探究了PDCA在高校預(yù)算管理的應(yīng)用，從合理編制預(yù)算、加強預(yù)算執(zhí)行力度、完善績效考核制度、建立糾偏機制、加強預(yù)算管理信息化平臺建設(shè)等方面入手，對預(yù)算管理進行事前、事中和事后的全程監(jiān)控，最終實現(xiàn)預(yù)算管理的PDCA良性循環(huán)，進而提高高校預(yù)算管理水平，實現(xiàn)真正的全面預(yù)算管理。