探析我國縣域經(jīng)濟發(fā)展的意義、挑戰(zhàn)及路徑

裴 濤

（中共山丹縣委黨校，甘肅 山丹 734100）

一、引言

經(jīng)濟新常態(tài)符合我國國民經(jīng)濟的發(fā)展趨勢，即：由“調(diào)結(jié)構(gòu)穩(wěn)增長”式的中高速增長來代替過去粗放式的高速增長，這也是經(jīng)濟朝著更好、更快、更高水平發(fā)展的主要體現(xiàn)[1]。在經(jīng)濟新常態(tài)下，我國國民經(jīng)濟務(wù)必要轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，以創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)換為推動力來改革整個經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，用質(zhì)量來代替數(shù)量，進而促進我國國民經(jīng)濟實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展[2]。而縣域經(jīng)濟一直以來都是我國國民經(jīng)濟的發(fā)展的主要組成部分，又是農(nóng)村經(jīng)濟與城市經(jīng)濟相關(guān)結(jié)合的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和和諧社會建設(shè)均有重要的作用。目前我國經(jīng)濟已經(jīng)進入到了新常態(tài)階段，無論是經(jīng)濟發(fā)展的外部需求環(huán)境，還是經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在支撐條件均出現(xiàn)了較大的變化，我國縣域經(jīng)濟發(fā)展也面臨著新的發(fā)展機遇與新的挑戰(zhàn)[3]。本文就我國縣域經(jīng)濟發(fā)展的意義、挑戰(zhàn)及路徑進行探討。

二、我國縣域經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略意義

（一）縣域經(jīng)濟有利于促進經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展

縣域經(jīng)濟將城市與農(nóng)村緊密地結(jié)合在一起，將整個縣域范圍內(nèi)的信息要素、資本要素、智力要素、人口要素均有效地集聚在一起，成為了國民經(jīng)濟發(fā)展的重要增長點。據(jù)國家統(tǒng)計局的指標數(shù)據(jù)來看，2017年中國國內(nèi)生產(chǎn)總值GDP達827 122億元，而縣域地區(qū)生產(chǎn)總值則占到了53.35%，占到了一半多比例。經(jīng)濟新常態(tài)并非是指經(jīng)濟增長處于停滯狀態(tài)，而是要建立起穩(wěn)定的經(jīng)濟節(jié)奏來讓經(jīng)濟實現(xiàn)穩(wěn)定增長。有鑒于此，促進我國縣域經(jīng)濟發(fā)展，必將能夠進一步激發(fā)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟活力，讓農(nóng)村地區(qū)成為國民經(jīng)濟發(fā)展的新增長點，這樣一來，必將有利于促進經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展，讓我國國民經(jīng)濟實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展[4]。

（二）縣域經(jīng)濟有利于提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量

在經(jīng)濟新常態(tài)下，無論是經(jīng)濟發(fā)展的驅(qū)動因素，還是經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求都會出現(xiàn)較為明顯的變化，尤其是要提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。隨著我國“人口紅利”效應(yīng)日益減弱，農(nóng)村向城市、農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)移的剩余勞動力規(guī)模明顯降低，再加上當前傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩，全國各個地區(qū)的投資增長都出現(xiàn)明顯放緩的情況，針對這種情況，以人力資本投資和創(chuàng)新為要素的創(chuàng)新驅(qū)動就成為了經(jīng)濟新常態(tài)下國民經(jīng)濟發(fā)展的新動力。截止到2017年12月31日，我國縣域內(nèi)人口數(shù)量占到了全國人口的68.1%，共計9.13億人，既是擴大內(nèi)需市場的基礎(chǔ)，又是實現(xiàn)“人力資本紅利”的必由之路。有鑒于此，促進我國縣域經(jīng)濟發(fā)展，必將能夠?qū)ⅰ叭肆Y本紅利”來代替過去“人口數(shù)量優(yōu)勢”，進而迸發(fā)出威力驚人的創(chuàng)新能力，進而有效提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量[5]。

（三）縣域經(jīng)濟有利于推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

人的城鎮(zhèn)化是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》的核心內(nèi)涵，而“人的城鎮(zhèn)化”是指全面實現(xiàn)空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，對城鎮(zhèn)化的形態(tài)與布局進一步地優(yōu)化，讓城鎮(zhèn)具有自我“造血”的功能。我國目前有2 853個縣級行政區(qū)，所管轄的陸地國土面積為880.6萬平方公里，占到了全國面積的91.72%?；诳臻g經(jīng)濟層面而言，若不促進我國縣域經(jīng)濟發(fā)展、不推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，那么縣域?qū)⑥r(nóng)村和城市割裂為兩塊不相關(guān)的發(fā)展體，必將導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元發(fā)展的惡性循環(huán)；反之，若促進我國縣域經(jīng)濟發(fā)展、推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，那么必將能夠?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展，對于公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在城鄉(xiāng)均勻分布和發(fā)展都是極為有利的[6]，既可防止城市過度擁擠，又可推動農(nóng)村剩余勞動力就近轉(zhuǎn)移，讓城鄉(xiāng)空間、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)人口實現(xiàn)深度融合，最終形成“城鄉(xiāng)互動”、“以城帶鄉(xiāng)”、“以鄉(xiāng)助城”的發(fā)展新格局，為實現(xiàn)百年“中國夢”打下堅實的基礎(chǔ)。

三、新時期我國縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)

（一）縣域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型壓力較大

經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下給縣域經(jīng)濟發(fā)展帶來了較大的結(jié)構(gòu)性矛盾，縣域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型壓力較大。第一，當前縣域經(jīng)濟嚴重依賴資源、出口等。例如：西部地區(qū)的很多縣域經(jīng)濟還是依賴于傳統(tǒng)養(yǎng)殖業(yè)、傳統(tǒng)種植業(yè)，以及資源開采等，在市場經(jīng)濟和自然環(huán)境的影響之下會出現(xiàn)較大的風險性與波動性。第二，縣域產(chǎn)業(yè)存在著嚴重的產(chǎn)能過剩與發(fā)展同質(zhì)化問題。例如，西部地區(qū)的縣域經(jīng)濟嚴重依賴傳統(tǒng)工業(yè)（水泥工業(yè)、鋼鐵工業(yè)、煤炭工業(yè)等），且能源消耗大、產(chǎn)業(yè)鏈條短、經(jīng)濟附加值低等；在當前傳統(tǒng)工業(yè)供大于求的情況下，很多地區(qū)為了提升縣域經(jīng)濟而相互殺價，走低端競爭模式[7]。第三，縣域經(jīng)濟還沒有較多的新興增長點。縣域經(jīng)濟的發(fā)展長期以來都是依靠“低成本”、“資源消耗”式的發(fā)展，嚴重缺乏新興增長點。既不太重視先進技術(shù)水平，又沒有較多的研發(fā)投入，新興服務(wù)業(yè)發(fā)展相對緩慢。

（二）縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展相對滯后

通常而言，城鎮(zhèn)的承載能力、吸納能力與其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與人口規(guī)模會呈現(xiàn)出較為明顯的正比關(guān)系。由此可見，縣域的要素承載能力與要素吸納能力會直接影響到縣域的產(chǎn)業(yè)層次與經(jīng)濟能級；而縣域的產(chǎn)業(yè)帶動力與經(jīng)濟規(guī)模則會對縣域經(jīng)濟的輻射范圍產(chǎn)生較大影響，若縣域經(jīng)濟具有優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)資源，那么就會成為農(nóng)村剩余勞動力就近轉(zhuǎn)移的首選區(qū)域。但令人遺憾的是，我國縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展相對滯后，尤其是中西部地區(qū)的發(fā)展更加緩慢，普遍存在著城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高、公共服務(wù)資源不足、產(chǎn)業(yè)帶動力與經(jīng)濟規(guī)模都還略顯不足，很難有效地吸納高端人才要素、高端資本要素等，相反還會造成本地人口大量外流，這對于縣域經(jīng)濟發(fā)展是極為不利的[8]。

（三）縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨較強的資源環(huán)境約束

在縣域經(jīng)濟發(fā)展早期，很多地方都是依靠粗放型發(fā)展方式來發(fā)展縣域經(jīng)濟，“要經(jīng)濟不要環(huán)保”的情況頻頻出現(xiàn)，造成縣域內(nèi)環(huán)境污染、土地浪費、生態(tài)退化、資源趨緊等問題日益明顯。與此同時，當前縣域經(jīng)濟內(nèi)出現(xiàn)了大量的工業(yè)產(chǎn)能。一方面，“節(jié)能減排”、“產(chǎn)業(yè)升級”等政策的作用之下，很多原本是聚集在大中型城市的工業(yè)產(chǎn)能逐步轉(zhuǎn)移到縣域；另一方面，原來散布于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也逐漸向縣城工業(yè)園區(qū)集中，這樣一來，無疑會讓縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨較強的資源環(huán)境約束，甚至有些縣域經(jīng)濟已經(jīng)面臨著環(huán)境承載能力的最大極限。

四、新時期我國縣域經(jīng)濟發(fā)展的路徑選擇

（一）健全質(zhì)量更高、結(jié)構(gòu)更優(yōu)的縣域產(chǎn)業(yè)體系

經(jīng)濟新模式對縣域經(jīng)濟的發(fā)展方式提出了新的要求，要求縣域經(jīng)濟的發(fā)展動力轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新驅(qū)動增長，發(fā)展方式則是轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量效率型集約增長。第一，縣域經(jīng)濟應(yīng)該以市場為導(dǎo)向來推動產(chǎn)業(yè)的集聚化、專業(yè)化、鏈條化、產(chǎn)業(yè)化，在對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行改造的基礎(chǔ)之上來培育新興產(chǎn)業(yè)；并且還要集中人力、物力、財力來大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)（如互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)等）。值得注意的是，各個縣域都要結(jié)合本地的實際情況來發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，若縣域經(jīng)濟適合發(fā)展工業(yè)，那么就要大力發(fā)展工業(yè)；若縣域經(jīng)濟適合發(fā)展農(nóng)業(yè)，那么就要大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；若縣域經(jīng)濟適合發(fā)展商業(yè)，那么就要大力發(fā)展現(xiàn)代商業(yè)；若縣域經(jīng)濟適合發(fā)展旅游業(yè)，那么就要大力發(fā)展旅游業(yè)，力爭形成輻射帶動力強、功能定位清晰，具有特色競爭優(yōu)勢的經(jīng)濟增長點。第二，隨著科技水平的迅猛發(fā)展，當今社會已經(jīng)進入到“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，“互聯(lián)網(wǎng)+”對社會結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)進行了創(chuàng)新，并且徹底打破了過去長期存在著的信息不對稱問題，各行各業(yè)在“互聯(lián)網(wǎng)+”的作用下都受到了較大的影響，縣域經(jīng)濟也不例外。務(wù)必要在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下對縣域服務(wù)業(yè)要重點發(fā)展，尤其是要結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)、信息技術(shù)來對縣域服務(wù)業(yè)、文化消費業(yè)、信息消費業(yè)的潛力進行深入挖掘，以此來拉動縣域經(jīng)濟的可持續(xù)性發(fā)展。第三，大力推動縣域經(jīng)濟的創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，以此來優(yōu)化當前縣域經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式，并且還要支持縣域經(jīng)濟內(nèi)實現(xiàn)多元創(chuàng)新發(fā)展，例如，商業(yè)模式創(chuàng)新、業(yè)態(tài)創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新等。

（二）加快推動縣域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

縣域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求用“人的城鎮(zhèn)化”來代替“物的城鎮(zhèn)化”，而并非只是單純的城鎮(zhèn)空間擴大或者城鎮(zhèn)規(guī)模擴張。首先，務(wù)必要基于縣域經(jīng)濟內(nèi)的環(huán)境資源條件來推動空間城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，力爭有效結(jié)合城鎮(zhèn)建設(shè)、人口集聚與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其次，務(wù)必要讓縣域城鎮(zhèn)的服務(wù)能力與承載能力都得以大幅度提升。以縣城及具有較大經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Φ泥l(xiāng)鎮(zhèn)為中心來開展縣域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，緊緊圍繞著民生需求（包括醫(yī)療需求、住房需求、教育需求、交通需求等）來對公共基礎(chǔ)設(shè)施進行建立健全，并且還要對城鎮(zhèn)功能進行優(yōu)化提高，尤其是要側(cè)重于發(fā)揮城鄉(xiāng)之間資源配置、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的銜接。再次，要大力推動城鎮(zhèn)化制度建設(shè)與改革，尤其是要側(cè)重于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、社會保障制度改革、農(nóng)村征地補償制度改革等，讓城鄉(xiāng)居民均能夠平等、公平地享受到公共服務(wù)機制。

（三）促進縣域經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型

各地都要堅持環(huán)保優(yōu)先的方針來合理布局產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)空間，積極鼓勵企業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級，著力構(gòu)建低碳綠色發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系，培育了一批智能示范車間、智能終端工程、服務(wù)型制造企業(yè)，讓縣域綠色經(jīng)濟發(fā)展駛?cè)肟燔嚨馈?/p>

首先，要科學(xué)規(guī)劃打造合理空間?？h域經(jīng)濟要以優(yōu)化布局作為推動“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的第一抓手，堅持集約化、差別化、特色化發(fā)展，高起點編制縣域空間規(guī)劃，科學(xué)劃分開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，把產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的主戰(zhàn)場，項目原則上都要進產(chǎn)業(yè)園區(qū)；各鎮(zhèn)科創(chuàng)園成為全民創(chuàng)業(yè)的“主陣地”和新型城鎮(zhèn)化的“主引擎”，側(cè)重發(fā)展無污染、勞動密集型項目，縣鎮(zhèn)兩級園區(qū)實現(xiàn)錯位分工、互補發(fā)展。

其次，著力構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)體系?？h域經(jīng)濟務(wù)必要堅持把產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型作為推動“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的主要支撐，積極推進企業(yè)轉(zhuǎn)型，嚴格把好項目入園關(guān)，切實推進低碳綠色發(fā)展。加快推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級，大力推進綠色制造，集中力量優(yōu)化產(chǎn)業(yè)，把環(huán)保特色產(chǎn)業(yè)作為縣域經(jīng)濟的重點，圍繞環(huán)保特色產(chǎn)業(yè)，招引一批實實在在的綠色項目入戶園區(qū)，培育低能耗、低污染、能循環(huán)的環(huán)保特色產(chǎn)業(yè)集群，不斷培植環(huán)保綠色產(chǎn)業(yè)。積極發(fā)展新特產(chǎn)業(yè)，運用“智慧”手段和“資本”力量，推動制造業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、創(chuàng)新鏈高端攀升，實現(xiàn)工業(yè)體系綠色化、智能化、服務(wù)化。推動企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，鼓勵支持企業(yè)采用“新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備、新材料”，對現(xiàn)有生產(chǎn)設(shè)備、裝備和流程進行改造提升，支持企業(yè)實施戰(zhàn)略重組，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，推進產(chǎn)品、技術(shù)、市場合作，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

再次，著力推進園區(qū)生態(tài)改造?？h域經(jīng)濟務(wù)必要以國家級或者省級生態(tài)工業(yè)園區(qū)創(chuàng)建為載體，加快高標準廠房建設(shè)，提高土地使用效率，進一步完善基礎(chǔ)配套設(shè)施，加快園區(qū)公共服務(wù)中心建設(shè)，引進社會化服務(wù)機構(gòu)與園區(qū)服務(wù)機構(gòu)相配套，引導(dǎo)企業(yè)大力實施節(jié)能減排，著力打造環(huán)境友好型、資源節(jié)約型園區(qū)。與此同時，加強環(huán)保宣傳，通過企業(yè)家大講堂等平臺，增強企業(yè)家生態(tài)意識，不斷推進工業(yè)企業(yè)實施技術(shù)改造，加強監(jiān)督管理，有力地提升了園區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和綜合競爭能力，為縣域綠色經(jīng)濟發(fā)展提供了內(nèi)動力。

（四）創(chuàng)新縣域投融資模式

從目前來看，縣域經(jīng)濟發(fā)展還不能離開財政金融來作為支持，尤其是在經(jīng)濟水平相對薄弱的西部地區(qū)更需要采用“財政貼息”、“增量返還”、“稅收減免”等多種方式來扶持產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展，并且還要出臺相關(guān)的優(yōu)惠政策來推動農(nóng)村金融實現(xiàn)快速發(fā)展，協(xié)調(diào)商業(yè)銀行、金融結(jié)構(gòu)等來為縣域經(jīng)濟內(nèi)的有發(fā)展?jié)摿Φ慕?jīng)濟組織（如專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、重點產(chǎn)業(yè)園等）融資。

與此同時，還要最大限度地發(fā)揮出民間資本存量的優(yōu)勢，讓民營經(jīng)濟成為促進我國縣域經(jīng)濟發(fā)展的一支“生力軍”，既要推動縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)，又要促進縣域經(jīng)濟發(fā)展，將民間資本與政府有關(guān)部門的戰(zhàn)略規(guī)劃、社會責任有機地結(jié)合在一起，通過房地產(chǎn)開發(fā)、公共基礎(chǔ)設(shè)施投資、生態(tài)農(nóng)業(yè)開發(fā)等為項目契機點來建立縣域發(fā)展的可持續(xù)投融資機制。