鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的基層政權(quán)建設(shè)：困境與出路

文 （中共遵義市紅花崗區(qū)委黨校，貴州遵義 563000）

內(nèi)容提要：十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對(duì)加快推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要意義。然而，農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)是脫胎于改革開放后的國(guó)家權(quán)威秩序，其本質(zhì)是權(quán)力的一元觀，強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)社會(huì)的動(dòng)員控制能力和財(cái)稅資源汲取能力。進(jìn)入新時(shí)代后，由于體制機(jī)制的慣性，基層政權(quán)并沒有完全脫離于原來的治理邏輯。在基層政權(quán)的建設(shè)中存在三個(gè)困境：基層政權(quán)的公共性流失導(dǎo)致政府和群眾利益的沖突、基層政權(quán)內(nèi)卷化和基層政權(quán)結(jié)構(gòu)一元化的特征?；鶎诱?quán)走出困境必須堅(jiān)持政府和群眾利益一體化建構(gòu)、制度化建設(shè)確保制度運(yùn)轉(zhuǎn)起來和強(qiáng)化社會(huì)權(quán)威來源，打破國(guó)家對(duì)權(quán)力的壟斷。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，把“三農(nóng)”作為工作的重點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目偡结樅涂傄?，健全和完善城鄉(xiāng)發(fā)展政策和機(jī)制建設(shè)，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。鄉(xiāng)村在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，隨著改革開放的深入，鄉(xiāng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)、觀念意識(shí)和生活方式都發(fā)生了廣泛而深刻的變革。中國(guó)正處于全面建成小康社會(huì)的決勝期，避免發(fā)展過程中暴露出“阿喀琉斯之踵”加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)是其應(yīng)有之義。鄉(xiāng)村基層政權(quán)是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，承載了鄉(xiāng)村公共管理、公共服務(wù)和社會(huì)發(fā)展的兜底功能。進(jìn)一步講，鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)為良好的民主、法制、自治的結(jié)構(gòu)性關(guān)系奠定基礎(chǔ)，確保國(guó)家和社會(huì)內(nèi)涵和權(quán)利邊界。鄉(xiāng)村主體有效分享社會(huì)空間和政治資源的支配權(quán)，在社會(huì)契約化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的法制化和制度化。

一、基層政權(quán)建設(shè)：從權(quán)威到自治

基層政權(quán)是指國(guó)家在城鄉(xiāng)直接面對(duì)社會(huì)進(jìn)行社會(huì)管理和政治統(tǒng)治的最低一個(gè)層級(jí)的政權(quán)組織。傳統(tǒng)的基層政權(quán)建設(shè)是一種權(quán)威建設(shè)，源于國(guó)家對(duì)社會(huì)控制的理念，是建立在政府權(quán)力和政治權(quán)力對(duì)社會(huì)的控制、支配和統(tǒng)治的邏輯關(guān)系上，是一種單中心的權(quán)威結(jié)構(gòu)。社會(huì)秩序一元觀必然將社會(huì)至于權(quán)威控制之下，讓鄉(xiāng)村社會(huì)依附于國(guó)家權(quán)力，國(guó)家就成功的代替了所有的領(lǐng)域，成為配置性和權(quán)威性資源的中心。我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代，原有的權(quán)威治理模式已不適合鄉(xiāng)村振興的要求，權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)已轉(zhuǎn)變成從“身份到契約”，基于自由合意產(chǎn)生的共同體意識(shí)逐漸發(fā)展。社會(huì)規(guī)則和公共規(guī)則的自治已深入人心，逐步發(fā)展成為鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)的新目標(biāo)。

基層政權(quán)現(xiàn)代化建設(shè)始于清末在 “皇權(quán)不下縣”權(quán)力結(jié)構(gòu)中，基層權(quán)威的維持和維系有賴于宗族、血緣和鄉(xiāng)紳，他們共同分享著地方權(quán)力，整合與協(xié)調(diào)國(guó)家與地方的關(guān)系和利益。從晚清到民國(guó)時(shí)期，國(guó)家依靠“鄉(xiāng)村經(jīng)紀(jì)體制”管理鄉(xiāng)村，這些寄生于國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)罅隙之間“國(guó)家經(jīng)紀(jì)”導(dǎo)致國(guó)家權(quán)威在基層社會(huì)的缺失。［1］基層治理是國(guó)家建設(shè)的功能實(shí)現(xiàn)部分，目標(biāo)是重塑社會(huì)，強(qiáng)化社會(huì)動(dòng)員能力、國(guó)家財(cái)稅汲取能力和社會(huì)控制能力。近代國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)集中體現(xiàn)在官僚行政化，加強(qiáng)對(duì)基層的控制。然而，受困于傳統(tǒng)封建勢(shì)力和集權(quán)體制內(nèi)的混亂邏輯導(dǎo)致基層政權(quán)建設(shè)能力不足，不能把所有權(quán)力納入到國(guó)家權(quán)威中。近代自民國(guó)以來的各種改革和改良運(yùn)動(dòng)，都是權(quán)威秩序覆蓋自生秩序的過程，國(guó)家通過機(jī)構(gòu)設(shè)置把地方納入到國(guó)家權(quán)威當(dāng)中，服務(wù)于國(guó)家政權(quán)建設(shè)，也就是費(fèi)孝通先生所說的“規(guī)劃的社會(huì)變遷”。這個(gè)時(shí)期國(guó)家處于社會(huì)組織化水平低下且地方基層政權(quán)處于初級(jí)社團(tuán)層次上，基層政權(quán)自治建設(shè)沒有活力。新中國(guó)成立后，國(guó)家經(jīng)過一系列改造運(yùn)動(dòng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層政權(quán)的無邊界延伸，造成社會(huì)結(jié)構(gòu)分化低，社會(huì)主體性喪失，基層政權(quán)建設(shè)也面臨一系列轉(zhuǎn)變。在農(nóng)村實(shí)行人民公社制度，在城市實(shí)行街居制和單位制，國(guó)家徹底實(shí)現(xiàn)了對(duì)城鄉(xiāng)的全覆蓋，基層政權(quán)處于國(guó)家權(quán)威的現(xiàn)代再造之中。［2］在國(guó)家與公民權(quán)利建設(shè)方面，國(guó)家一直積累權(quán)威強(qiáng)化權(quán)力，以結(jié)構(gòu)集中來管控公民權(quán)利，基層政權(quán)自治建設(shè)空間被擠壓。權(quán)威主義模式依靠掌握的資源和能力投入到競(jìng)爭(zhēng)性與經(jīng)營(yíng)性的活動(dòng)中，并通過強(qiáng)制力來維系社會(huì)的穩(wěn)定，用政治整合替代社會(huì)整合。改革開放后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，國(guó)家獲得的財(cái)稅汲取能力更強(qiáng)了，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力更足了。這瓦解了人民公社時(shí)期的權(quán)力結(jié)構(gòu)，重塑了國(guó)家權(quán)威機(jī)器，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系發(fā)生了微妙的變化，隨之而來的就是基層政權(quán)自治建設(shè)空間的擴(kuò)大。然而，基層政權(quán)自治建設(shè)也是有限制和條件的，它仍然具備兩個(gè)特征：一是將基層社會(huì)納入國(guó)家體制，一個(gè)是國(guó)家權(quán)力位移向下延伸。十九大以后，中國(guó)進(jìn)入了新時(shí)代，這也就意味著基層政權(quán)的治理結(jié)構(gòu)和功能也要發(fā)生新的變化，尋求有效的公共治理之道和多元的自治力量?；鶎诱?quán)最主要的作用是提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，在法制框架下建構(gòu)自治協(xié)商與合作關(guān)系?；鶎诱?quán)自治治理方式和治理理念都要發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，社會(huì)自治空間逐漸擴(kuò)大，社會(huì)自治力量的組織化成長(zhǎng)有利于利益共享和價(jià)值共享，重塑政治共同體意識(shí)，增強(qiáng)基層政權(quán)的合法性，降低社會(huì)不穩(wěn)定因素。

二、基層政權(quán)建設(shè)的困境：公共性流失、內(nèi)卷化和權(quán)威秩序一元化

中國(guó)進(jìn)入新時(shí)代意味著體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變都加快了，農(nóng)村社會(huì)也發(fā)生了深刻變化，在全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，“三農(nóng)”事業(yè)和產(chǎn)業(yè)必將發(fā)生翻天覆地的變化。基層政權(quán)作為國(guó)家政權(quán)神經(jīng)的末梢，既是基本的治理單元也是生產(chǎn)生活的基本單元，因此加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)必須要提高治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。然而，中國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)卻面臨“結(jié)構(gòu)性退化”問題——夾在國(guó)家與社會(huì)之間形成一個(gè)“自立性”的共同體。也就是說，國(guó)家向農(nóng)村投入社會(huì)資本，但是基層政府卻以“理性經(jīng)紀(jì)人”角色來計(jì)算和控制國(guó)家資本的使用和流向，造成了基層政權(quán)“與民爭(zhēng)利”的現(xiàn)象。歸結(jié)起來就是由于基層政權(quán)建設(shè)存在困境，介于國(guó)家和地方的兩邊裹挾國(guó)家和社會(huì)利益，離間了國(guó)家-地方政權(quán)權(quán)威的一體性建構(gòu)，主要表現(xiàn)在公共性流失、內(nèi)卷化和權(quán)威一元化。

（一）公共性流失：自利性與公共性的沖突

按照西方社會(huì)契約論的思想，政府是個(gè)體放棄部分權(quán)利集體契約的結(jié)果，本質(zhì)上是以價(jià)值本位為立場(chǎng)，原子化個(gè)體集合的產(chǎn)物，其目的是維護(hù)所有人的利益，也即公共利益。政府“沒有別的目的，只是為了人民的和平、安全和公眾福利”，［3］她結(jié)束了原始社會(huì)“一切人反對(duì)一切人戰(zhàn)爭(zhēng)”的狀態(tài)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府逐漸取代了國(guó)家在社會(huì)中的地位，但是其基本特性——公共性沒有發(fā)生變化。所謂政府公共性，就是指政府產(chǎn)生、存在的目的是為了維護(hù)公共利益，實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)，履行公共服務(wù)職能以及為自身和社會(huì)創(chuàng)造以公益精神為核心的意識(shí)形態(tài)。［4］從價(jià)值取向上強(qiáng)調(diào)公共利益最大化，克服私人利益和利益部門化；從權(quán)力運(yùn)行上強(qiáng)調(diào)公平正義，維護(hù)社會(huì)健康持續(xù)發(fā)展。然而，在現(xiàn)實(shí)鄉(xiāng)村生活中，鄉(xiāng)村政權(quán)建設(shè)存在著無法克服的困境和障礙——追求自身利益最大化與追求公共利益最大化的沖突。這里，自利性和公共性沖突包含著兩個(gè)層面：一是行政官員個(gè)人的利益與公共性的沖突；另一個(gè)是行政部門與公共性的沖突。第一個(gè)層面，政府公共性是解決最普遍的問題，提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，但最終都會(huì)落到人的概念中，“人不是抽象的蟄居于世界之外的存在物。人就是人的世界，就是國(guó)家、社會(huì)?！保?］都有自己的意志和追求。一方面，作為自然人和自然存在物，不能脫離動(dòng)物本性特征——趨利避害是生存法則，都會(huì)存在“理性的無知”；另一方面，作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)人，通過自身掌握的資源和信息最大化實(shí)現(xiàn)自身利益——配置資源以實(shí)現(xiàn)自身利益“帕累托最優(yōu)”。所以，個(gè)人利益和公共利益不可避免的產(chǎn)生矛盾甚至是沖突。筆者在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部為了一己之私，裹挾政權(quán)的公共性為自己和機(jī)構(gòu)牟利。有的挪用公款吃喝，有的亂設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目，追求自身利益的最大化取代了公共性中的“善”，公共性成為他們損公肥私最好的遮蓋物。第二個(gè)層面就是存在著部門利益化的現(xiàn)象，也即代理人假設(shè)現(xiàn)象，私利權(quán)力單位對(duì)政府公共性的分解是部門利益化的實(shí)質(zhì)。政府實(shí)行的自上而下的多級(jí)代理形式，上級(jí)指導(dǎo)下級(jí)開展工作，每一級(jí)都要處理上級(jí)與下級(jí)的關(guān)系，基層政權(quán)處于最底層，但是也有自身的利益。在上級(jí)和民眾監(jiān)督有限和信息失真情況下，基層政權(quán)就要保持有限理性，在監(jiān)督和信息盲區(qū)設(shè)置障礙，在追求本部門利益最大化的驅(qū)動(dòng)下不作為，缺少回應(yīng)性，亂用法律，與民爭(zhēng)利，侵犯農(nóng)民的合法權(quán)益，這些自利性和公共性的對(duì)立和沖突都會(huì)造成公共性的流失。

（二）基層政權(quán)內(nèi)卷化

“內(nèi)卷化”一詞最早是吉爾茨在研究水稻中使用的，是指文化模式到達(dá)一定程度上不能轉(zhuǎn)化為更高一層的模式。杜贊奇把“內(nèi)卷化”概念引申到國(guó)家層面，提出了“國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化”的概念，按照他的理解是指國(guó)家機(jī)構(gòu)不是靠提高舊有或新增機(jī)構(gòu)的效益，而是靠復(fù)制或擴(kuò)大舊有的國(guó)家與社會(huì)與社會(huì)關(guān)系——來擴(kuò)大其行政職能。［6］當(dāng)前，鄉(xiāng)村基層政權(quán)也陷入了“內(nèi)卷化”的怪圈，形成了特定的路徑。鄉(xiāng)村基層政權(quán)在響應(yīng)國(guó)家層面進(jìn)行改革的號(hào)召中，只是簡(jiǎn)單地置換為運(yùn)動(dòng)化的走場(chǎng)，其運(yùn)轉(zhuǎn)的功能和結(jié)構(gòu)只能勉強(qiáng)維持再生產(chǎn)力，導(dǎo)致前進(jìn)動(dòng)力不足，粘滯基層政權(quán)發(fā)展。這種內(nèi)卷化具體表現(xiàn)為公司化的功能定位、運(yùn)動(dòng)化的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制和碎片化的權(quán)威機(jī)構(gòu)。［7］在公司化的定位中，現(xiàn)有的政治考核體系中，GDP的增速和總量是最關(guān)鍵的指標(biāo)和激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層領(lǐng)導(dǎo)人動(dòng)用各種手段和資源優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，外來投資者成為基層領(lǐng)導(dǎo)人的香餑餑，忽略了當(dāng)?shù)鼐用竦睦嬖V求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)具有鮮明的自主性，為了自身利益的發(fā)展既可以利用國(guó)家的資源，又可以逃避公眾和社會(huì)的監(jiān)督。在運(yùn)動(dòng)化的行為中，合法的程序、合理的制度與守法的人員構(gòu)成了現(xiàn)代官僚制度結(jié)構(gòu)，基層政權(quán)在執(zhí)行國(guó)家政策和方針時(shí)，其職能表現(xiàn)出運(yùn)動(dòng)化的特征。改革在中國(guó)已經(jīng)是常態(tài)，卻以動(dòng)員的方式進(jìn)行。運(yùn)動(dòng)化模式在一定歷史期是合理的，但是現(xiàn)階段，隨著政治文明的發(fā)展，以特定的動(dòng)員模式取代常規(guī)的管理形成此起彼伏的運(yùn)動(dòng)在基層政權(quán)中卻屢見不鮮，而且還有愈演愈烈之傾向，這不是從下而上自動(dòng)生成的民間之力，而是依靠國(guó)家政權(quán)自上而下的強(qiáng)力，國(guó)家的政策在基層演化為一次性消費(fèi)的“運(yùn)動(dòng)”。在碎片化的權(quán)威中，鄉(xiāng)村政權(quán)存在著價(jià)值亞文化，對(duì)上級(jí)的服從是象征性的。當(dāng)上級(jí)政策侵犯了基層政權(quán)利益的時(shí)候，應(yīng)然狀態(tài)是上下級(jí)基于共享價(jià)值觀來完成，但是基層認(rèn)同減少開始形成自己的基層文化和價(jià)值，導(dǎo)致出現(xiàn)內(nèi)在的割裂。

（三）基層政權(quán)結(jié)構(gòu)：一元化權(quán)威秩序

在帝制時(shí)代皇權(quán)、縣衙和鄉(xiāng)紳共同分享地方權(quán)力，形成有限的“自治”，通過習(xí)俗、道德自律和一些儀式構(gòu)成了 “權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”。新中國(guó)成立后，經(jīng)過一系列改革和社會(huì)運(yùn)動(dòng)，原有的“共治”模式被打破，鄉(xiāng)村政權(quán)確立，在國(guó)家強(qiáng)制權(quán)力的支配下，形成了黨政一元化的權(quán)威政權(quán)結(jié)構(gòu)，或者說是國(guó)家的全能主義模式。改革開放以后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展社會(huì)呈現(xiàn)出利益分化和結(jié)構(gòu)分化的特征，全能主義逐漸變成了權(quán)威主義模式，社會(huì)雖然有自治形式的進(jìn)步，但仍然是政府主導(dǎo)的多元力量的治理，其本質(zhì)并沒有發(fā)生變化，仍然是一元化權(quán)威結(jié)構(gòu)，基層社會(huì)治理沒有確立在個(gè)人權(quán)益的自治秩序上。十九大后，中國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生了根本性的變化，國(guó)家提出了全面振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的目標(biāo)，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷形成社會(huì)分化促進(jìn)多元利益群體的出現(xiàn)，但是由于體制機(jī)制的慣性，基層政權(quán)的治理思維和方式?jīng)]有及時(shí)做出動(dòng)態(tài)性的調(diào)整，對(duì)多元利益群體的硬性沖擊會(huì)很大。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，鄉(xiāng)村整體性結(jié)構(gòu)進(jìn)行著動(dòng)態(tài)的分化與整合，多元的利益主體正頑強(qiáng)的表達(dá)著自己的權(quán)利，基層一元權(quán)力面臨很大的挑戰(zhàn)，如果不能協(xié)調(diào)好一元權(quán)力和多元結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，那么鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展將面臨很大的壓力。但是其中的悖論是：既要適應(yīng)鄉(xiāng)村多元的發(fā)展態(tài)勢(shì)又要加強(qiáng)基層黨政一元權(quán)力，存在著難以克服的結(jié)構(gòu)性張力?，F(xiàn)實(shí)表現(xiàn)為基層黨政一元化權(quán)威不能應(yīng)對(duì)社會(huì)公共空間的多元變化，在權(quán)威結(jié)構(gòu)定義域范圍內(nèi)的函數(shù)中不能滿足社會(huì)值域的變化。簡(jiǎn)而言之，面對(duì)新興的社會(huì)力量，基層政權(quán)權(quán)威結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。基層政權(quán)是國(guó)家權(quán)威在地方的完整性表現(xiàn)，既是一個(gè)獨(dú)立的文化單位也是一個(gè)行政單位，其治理基層方式是一元化權(quán)威汲取資源和社會(huì)控制，表達(dá)的仍然是鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)集中化、基層自治政權(quán)行政化和國(guó)家社會(huì)一體化，其背后的邏輯是國(guó)家保持對(duì)社會(huì)資源和權(quán)力的配置。

三、基層政權(quán)建設(shè)的出路：公共性建設(shè)、制度化與社會(huì)自治

在國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)既是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分也是解決基層政府權(quán)威與社會(huì)沖突的必要條件。核心的要素是解決橫亙?cè)诨鶎诱?quán)逐利與農(nóng)民保利的鴻溝，也即找到政權(quán)建設(shè)與社會(huì)建設(shè)保持動(dòng)態(tài)平衡的“阿基米德點(diǎn)”，在強(qiáng)化黨政權(quán)力的同時(shí)確保政權(quán)合法性的提升，摒棄修昔底德式的二元對(duì)立結(jié)構(gòu)——政治權(quán)威衰落必將導(dǎo)致社會(huì)力量崛起，建構(gòu)多元的合作治理格局才是基層政權(quán)建設(shè)的根本出路，可以從以下三個(gè)方面來闡釋說明。

（一）公共性建設(shè)：利益一體化

公共性是政權(quán)存在的合法性依據(jù)，即政府存在、發(fā)展和產(chǎn)生的目的都是為了公共服務(wù)、公共目標(biāo)和公共利益，基層政權(quán)制度設(shè)計(jì)要以公共性作為其根本出發(fā)點(diǎn)和原則。建構(gòu)基層政權(quán)公共性要樹立政府與農(nóng)民利益一體化的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，避免政府出現(xiàn)自利性的傾向。一方面，為維護(hù)基層穩(wěn)定國(guó)家必須限制基層政權(quán)的權(quán)力，防止基層政權(quán)與民眾的沖突；另一方面國(guó)家又要依賴基層政權(quán)管理社會(huì)秩序，支持基層權(quán)威的合法性，國(guó)家始終處于兩難境地，這就是基層政權(quán)的公共性和自利性內(nèi)在沖突邏輯。因此，就要找到契合權(quán)威與社會(huì)利益銜接點(diǎn)，建構(gòu)利益一體化的社會(huì)。首先就要限制政府權(quán)力，把過去的“命令—服從”的單軌統(tǒng)治模式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“服從—同意”的雙軌協(xié)商政治，提高政府公信力。在憲法和法律允許的范圍內(nèi)把政府權(quán)力規(guī)范在志愿失靈和市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力扎根在基層民眾中，保障民眾權(quán)利成為社會(huì)共同體的價(jià)值訴求；其次是政治信任的建構(gòu)，培養(yǎng)政府的回應(yīng)能力。政府應(yīng)保持信息和資源的透明，政府的目標(biāo)要與民眾保持高度一致，民眾有意愿參與到政府的公共決策中去，充分調(diào)動(dòng)他們的積極性和參與性，將參與的熱情與公共管理活動(dòng)有機(jī)地結(jié)合起來，不做“沉默中的大多數(shù)”，這樣才有利于政權(quán)的合法性建設(shè)；最后是加強(qiáng)民主建設(shè)，擴(kuò)大民主參與，把民眾個(gè)人價(jià)值取向建構(gòu)在權(quán)力支配關(guān)系上，通過有效的民意表達(dá)和民主協(xié)商將民眾的自治精神和自制能力轉(zhuǎn)移到基層治理的過程中來，確保公意有效的嵌入到基層社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)中。因此，公共性的建設(shè)就要保證民意在政策過程中的有效表達(dá)，建構(gòu)民主化的公共服務(wù)結(jié)構(gòu)和科學(xué)化的權(quán)力結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府與民眾利益的最大化。

（二）政府制度化：使制度運(yùn)轉(zhuǎn)起來

制度是調(diào)節(jié)和規(guī)范政府行為的重要因素，一方面可以按照理性計(jì)算設(shè)置“恰當(dāng)性邏輯”來明確政府的合理邊界，限制政府恣意的行為；另一方面可以明確責(zé)任和義務(wù)，通過象征性文化、價(jià)值觀念和強(qiáng)制手段來降低成員的逆向行為。政府制度化主要強(qiáng)調(diào)政府制定的政策和制度被廣泛的接納和認(rèn)同，且價(jià)值觀被穩(wěn)定性輸入的過程。在制度化的過程中，建設(shè)有限的權(quán)威結(jié)構(gòu)并不斷調(diào)整與其他社會(huì)主體的關(guān)系，最大限度地約束基層權(quán)威對(duì)個(gè)體利益的侵犯，強(qiáng)化參與的制度化建設(shè)。對(duì)政府而言，制度化不僅保持行政體系的統(tǒng)合性與凝聚力，而且可以更好地吸納政治群體的意見和建議，有利于政權(quán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)和功能的有機(jī)協(xié)調(diào)。從基層政權(quán)與外部環(huán)境來說，要適應(yīng)社會(huì)環(huán)境的變化并及時(shí)做出回應(yīng)，提高政權(quán)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的應(yīng)激性和動(dòng)態(tài)性；從政權(quán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)來說，制度化表現(xiàn)在縱向和橫向關(guān)系上，確保不同部門之間、上下級(jí)關(guān)系之間保持利益的一致性。對(duì)基層民眾而言，制度化意味著參與地方事務(wù)管理和治理就要通過有效的渠道與合法的方式，社會(huì)的分化導(dǎo)致利益多元群體的分化，這就意味著要滿足大多數(shù)人的利益訴求，用制度化的方式驅(qū)動(dòng)公民社會(huì)的成長(zhǎng)。政府制度化目的就是讓制度運(yùn)轉(zhuǎn)起來，防止基層權(quán)威出現(xiàn)“縱向碎片化”與“橫向碎片化”現(xiàn)象，要求在政治上匯聚民意，在行政上依法辦事，在文化上建設(shè)鄉(xiāng)土文明，在制度框架內(nèi)厘清國(guó)家與社會(huì)的邊界，把基層群眾的權(quán)利建構(gòu)在政府與社會(huì)的法定制度內(nèi)，增強(qiáng)基層社會(huì)的創(chuàng)新活力，切實(shí)維護(hù)好、發(fā)展好基層群眾的權(quán)益。

（三）基層社會(huì)自治：強(qiáng)化社會(huì)授權(quán)來源

基層社會(huì)自治是社群的集合體在一個(gè)結(jié)構(gòu)分化和分權(quán)的條件下實(shí)現(xiàn)“自己統(tǒng)治自己”的治理形式，是一個(gè)和集體土地產(chǎn)權(quán)發(fā)生關(guān)系并擁有“成員身份共同體”的自治概念，既是治理現(xiàn)代化的含義也是社會(huì)民主的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。自治秩序的建構(gòu)建立在公共規(guī)則秩序上，權(quán)威行動(dòng)和自治秩序確立在共建共享的原則上。加強(qiáng)基層社會(huì)自治是有效應(yīng)對(duì)基層權(quán)威一元化的根本途徑，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)性條件，即從國(guó)家自上而下授權(quán)的單中心秩序過渡到社會(huì)授權(quán)自下而上的多中心秩序，強(qiáng)調(diào)基層“草根權(quán)威”的塑造。強(qiáng)化社會(huì)授權(quán)來源有三個(gè)含義：一是主體的多樣化，基層政權(quán)作為多元治理的一個(gè)組成部分，最主要的功能和作用是提供公共秩序和公共安全，與其他社會(huì)主體是一種平等合作的關(guān)系；二是權(quán)威來源的多樣化，政府并不是唯一的權(quán)力中心，市場(chǎng)、社會(huì)都是權(quán)力的來源，在不同領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮不同的作用；三是自治原則，國(guó)家提供法律保障，社會(huì)保護(hù)和尊重居民的權(quán)利，個(gè)人有結(jié)社權(quán)并有適用的普遍規(guī)則來決定自己事務(wù)。強(qiáng)化社會(huì)授權(quán)來源，一方面，體現(xiàn)了葛蘭西“公民社會(huì)”的本質(zhì)意義，能夠遏制國(guó)家公權(quán)力的惡，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家權(quán)威的制衡；另一方面，社會(huì)授權(quán)可以有效應(yīng)對(duì)“政府失靈”的尋租現(xiàn)象，有效解決“地方法團(tuán)主義”傾向。加強(qiáng)基層社會(huì)自治目的是改變基層權(quán)威對(duì)社會(huì)的主導(dǎo)地位，建構(gòu)有限的政府、有邊界的市場(chǎng)與自組織的社會(huì)相互制衡良性互動(dòng)，［8］形成一個(gè)多元民主動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的自治秩序。

四、小結(jié)

全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)在農(nóng)村，農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵在基層政權(quán)與社會(huì)的關(guān)系，這就是說處理好基層政權(quán)建設(shè)與農(nóng)村社會(huì)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。充分理解實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景和實(shí)質(zhì)是理順鄉(xiāng)村振興與城市發(fā)展、基層政權(quán)建設(shè)和鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)鍵，基層政權(quán)建設(shè)要打破原來的權(quán)威結(jié)構(gòu)，在一個(gè)結(jié)構(gòu)分化和利益分化的時(shí)代，既要維護(hù)基層黨政權(quán)威的合法性，又要保持社會(huì)的穩(wěn)定。在這里基層政權(quán)建設(shè)的意義就在于：厘清農(nóng)村現(xiàn)實(shí)生態(tài)狀況，通過自身的制度化建設(shè)來實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)政治權(quán)威的超越，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實(shí)施。