黑龍江省人口分布中政府行為存在的問題及對策研究

李俊薈

[摘 要] 優(yōu)化人口分布對促進(jìn)資源、環(huán)境、生態(tài)、人口和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。地方政府是人口合理分布的直接領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和推動(dòng)者，其行為規(guī)范與否將直接影響到人口空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的速度與質(zhì)量。通過以黑龍江省人口分布中政府行為的現(xiàn)狀為切入點(diǎn)，剖析了政府行為存在的問題，并提出相應(yīng)改進(jìn)對策，以此達(dá)到黑龍江省政府在人口分布優(yōu)化過程中政府行為的全面完善。

[關(guān)鍵詞] 人口分布；人口結(jié)構(gòu)；政府行為

[中圖分類號] F470 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-6043（2018）03-0026-02

2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，黑龍江省人口密度較小，增長速度趨緩，人口外流嚴(yán)重。在全省13個(gè)地級市中，人口最多的是哈爾濱市，人口最少的是大興安嶺行署，流出人口數(shù)量大，而且人口密度差異較大。黑龍江省人口空間結(jié)構(gòu)存在的問題將會(huì)影響全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。

人口分布也稱人口空間結(jié)構(gòu)，主要指地表人口的集聚情況。人口的分布是由自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治等諸多因素所決定的，其中政治因素是影響人口分布的一個(gè)關(guān)鍵因素，政府行為為人口空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的提供指導(dǎo)方向。黨的“十九大”報(bào)告中指出要深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。因此，本文以黑龍江省為切入點(diǎn)，對人口分布中政府行為存在的問題進(jìn)行分析，提出改進(jìn)對策，從而改進(jìn)政府行為推動(dòng)人口分布合理化。

一、黑龍江省人口分布中政府行為現(xiàn)狀分析

（一）人才引進(jìn)優(yōu)惠政策制度陸續(xù)出臺

黑龍江省地處東北邊陲，由于歷史、政策等多種原因，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比差距較大，在人才引進(jìn)方面也存在著較大的差距。針對黑龍江省人才流失問題，制定了一系列人才政策。黑龍江省根據(jù)省情情況陸續(xù)發(fā)布了《黑龍江省引進(jìn)海外高層次人才暫行辦法》、《黑龍江省高層次創(chuàng)新人才引進(jìn)計(jì)劃》等一系列人才引進(jìn)計(jì)劃、辦法和政策，為黑龍江省人才引進(jìn)提供政策支持[1]。2017年12月13日哈爾濱市人民政府正式實(shí)施了關(guān)于進(jìn)一步吸引培養(yǎng)人才支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策，《政策》從向企業(yè)引進(jìn)的人才發(fā)放安家費(fèi)、生活補(bǔ)貼、為高校畢業(yè)生提供創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)公共平臺、實(shí)施專業(yè)技術(shù)人才梯隊(duì)建設(shè)等方面22條內(nèi)容，按不同人才群體特點(diǎn)分類施策，重點(diǎn)解決黑龍江省人才引進(jìn)難、留住難、作用發(fā)揮難等問題。

（二）流動(dòng)人口管理法律法規(guī)逐漸完善

在國家流動(dòng)人口管理的法律法規(guī)基礎(chǔ)上，黑龍江省制定并實(shí)行了多條有關(guān)黑龍江省流

動(dòng)人口的法規(guī)條例，見下表。黑龍江省在國家法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合黑龍江省人口流動(dòng)的實(shí)際情況，制定并實(shí)行黑龍江省人口流動(dòng)管理辦法，為人口合理流動(dòng)提供法律指導(dǎo)方向，同時(shí)各項(xiàng)法律法規(guī)條例的制定，也為人口流動(dòng)提供權(quán)益保障。

黑龍江省流動(dòng)人口的法規(guī)條例表

二、黑龍江省人口空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化中政府行為存在的問題

（一）產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)人口流動(dòng)作用不顯著

產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)對人口分布影響最為直接。首先，農(nóng)業(yè)方面，黑龍江省是農(nóng)業(yè)大省，耕地面積全國第一，并有全國最大的國有農(nóng)場群，黑龍江省正大力發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營將農(nóng)村土地、技術(shù)、資本、勞動(dòng)力等進(jìn)行集中管理，致使大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力離開土地，農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，在一定程度上，也加大了城市的人口負(fù)擔(dān)。其次，黑龍江省也是東北老工業(yè)基地之一，國有控股工業(yè)企業(yè)占比較大，國有企業(yè)隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，大批職工下崗，失業(yè)率增加，不利于人口的合理安置。再次，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對勞動(dòng)力的吸收有很大的影響，但黑龍江省第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展薄弱，產(chǎn)業(yè)比重較低，對人口吸納的數(shù)量較少。總之，黑龍江省三大產(chǎn)業(yè)對人口合理分布作用不顯著。

（二）基本公共服務(wù)供給不均衡

黑龍江省基本公共服務(wù)較經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份相比還有較大的差距，公共服務(wù)分布城鄉(xiāng)不均衡。首先，以地區(qū)分布為視角，黑龍江省點(diǎn)公共服務(wù)主要集中在較大城市，諸如：哈爾濱市、齊齊哈爾市等。而其他小城市如七臺河市、雞西市的公共服務(wù)能力較弱，與大城市的公共服務(wù)相比，差距較大。其次，以城鄉(xiāng)分布為視角，黑龍江省公共服務(wù)城鄉(xiāng)分布不均衡，城市的公共服務(wù)遠(yuǎn)高于農(nóng)村的公共服務(wù)。再次，以不同崗位為視角，黑龍江省基本公共服務(wù)主要被國有企業(yè)及機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員享有，農(nóng)村居民享有的最少。

（三）政府行為的缺位越位錯(cuò)位問題

黑龍江省地方政府在推進(jìn)人口空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化進(jìn)程中主要存在“缺位”、“越位”、“錯(cuò)位”問題。首先，政府行為“缺位”體現(xiàn)在調(diào)控職能的缺位。專門針對人口合理流動(dòng)和分布的政策、法規(guī)尚未制定，人口合理分布在具體流動(dòng)過程中往往無法可依、無章可循。其次，“越位”體現(xiàn)在過多干預(yù)人口流動(dòng)。例如，為了加速農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，地方政府會(huì)加快農(nóng)村土地流動(dòng)轉(zhuǎn)。但一些地方政府過度干預(yù)甚至強(qiáng)行推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。再次，政府行為“錯(cuò)位”體現(xiàn)在政府角色定位不清。地方政府的雙重身份及政府職責(zé)不清，都會(huì)影響到政策的制定和執(zhí)行，從而影響到黑龍江人口空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的速度與質(zhì)量。

三、黑龍江省人口空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化中政府行為改進(jìn)對策

（一）建設(shè)“龍江絲路帶”帶動(dòng)人口集聚

黑龍江省邊境人口總量小，人口分布呈東西帶狀分布，點(diǎn)多、線長，主要沿黑龍江和烏蘇里江流域分布。邊境縣城的人口大約為3-5萬，即便經(jīng)濟(jì)效益最好的綏芬河市人口也只有7萬人。而且近幾年邊境地區(qū)的人口凈流出較大，呈負(fù)增長趨勢，人口分布不均衡?！褒埥z路帶”與國家“一帶一路”規(guī)劃銜接，是黑龍江省沿邊經(jīng)濟(jì)開發(fā)與開放的新政策，這一體制政策可以助力黑龍江省對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易，實(shí)現(xiàn)互利共贏，同時(shí)可以加強(qiáng)黑龍江省沿邊城市的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，以經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)黑龍江省邊境城市的人口集聚。

（二）完善戶籍管理制度提供政策支持

首先，完善黑龍江省戶籍配套政策，新一輪戶籍制度改革需要與公共教育、社會(huì)保障、保障性住房、基本醫(yī)療、福利救助等基本公共服務(wù)相掛鉤，并努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。其次，要深化戶籍制度改革，加速新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移，并政府出臺相應(yīng)政策幫助其落戶。[2]在戶籍改革制度的過程中，很多省份的做法可供黑龍江省借鑒，例如：2009年，煙臺市出臺戶籍改革政策，規(guī)定“全面放開縣域內(nèi)戶口遷移政策，以合法固定住所為基本的落戶條件，鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)力就近有序轉(zhuǎn)移。對購買建筑面積45平方米以上商品房的，購房者本人及其共同居住的直系親屬入住后均可辦理戶口遷移”。

（三）完善農(nóng)村社會(huì)保障制度聚焦農(nóng)業(yè)人口

中共黨“十九大”報(bào)告中指出要加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)，全面實(shí)施全民參保計(jì)劃。完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移需要公平、完善的社會(huì)保障制度。首先，提高農(nóng)民參保積極性，黑龍江地方政府可以根據(jù)農(nóng)民收入情況，增加繳費(fèi)檔次，便于人們根據(jù)自身的條件恰當(dāng)選擇，以增強(qiáng)政策吸引力。還可以提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金的繳費(fèi)年限。鼓勵(lì)農(nóng)民長期繳費(fèi)，繳費(fèi)年限越長，基礎(chǔ)養(yǎng)老金額度越多。其次，健全的服務(wù)機(jī)構(gòu)，要將工作重點(diǎn)放在社會(huì)保障薄弱的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，使參保的農(nóng)民可以深入的了解參保的具體內(nèi)容。[3]

（四）建立激勵(lì)監(jiān)督機(jī)制改進(jìn)政府行為失范

首先，建立科學(xué)的政績考核機(jī)制。一是增加對行政人員公共服務(wù)精神等方面的考核。轉(zhuǎn)換以往政績唯一的一貫考核制度，增加思想方面的考核，對政府官員的“公共服務(wù)意識”的考核，并將服務(wù)意識考核納入官員政績考核的一部分，避免地方政府官員缺乏公共服務(wù)精神，個(gè)人利益膨脹，在政策執(zhí)行上偏離目標(biāo)，損害政府公信力。二是建立民眾監(jiān)督考核機(jī)制，讓人民群眾成為考核政府官員政績的一方面因素。其次，建立嚴(yán)格的權(quán)力約束機(jī)制。一方面，加強(qiáng)中央政府對地方政府的約束。另一方面，通過財(cái)政進(jìn)行約束。在政府實(shí)行關(guān)于人口結(jié)構(gòu)調(diào)整的舉措過程中，地方財(cái)政對其進(jìn)行約束和考量，例如政府想通過扶持某些企業(yè)或者項(xiàng)目，需要財(cái)政支持時(shí)，財(cái)政部門應(yīng)該綜合考量，政府的扶持是否存在有失公平現(xiàn)象，或者是否真正能夠促進(jìn)人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化的行為，而不是為了私人利益，從而對人口結(jié)構(gòu)的優(yōu)化并未產(chǎn)生影響甚至是負(fù)面影響。地方財(cái)政應(yīng)嚴(yán)格做好把關(guān)工作，在一定程度上限制政府的財(cái)力行為。再次，建立完善的法律監(jiān)督機(jī)制。一方面，要完善行政組織法，來規(guī)范政府行為。另一方面，健全政府人口優(yōu)化決策責(zé)任制相關(guān)法律法規(guī)。對政府不合理行為對人口空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化帶來難度的程度上，承擔(dān)不同程度的法律責(zé)任，從而進(jìn)一步約束政府行為。

[參考文獻(xiàn)]

[1]王坤，郭永霞，趙達(dá).“高教強(qiáng)省”視角下的海外高層次人才引進(jìn)的思考——以黑龍江省為例[J].黑龍江高教研究，2011（7）：49-52.

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[3]李靜，李崎.黑龍江省國有林區(qū)社會(huì)保障問題分析及發(fā)展對策[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2017，39（9）：77-80+99.

[責(zé)任編輯：潘洪志]