京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法協(xié)同性評估體系的構(gòu)建

馮 汝

（天津師范大學(xué) 法學(xué)院，天津 300387）

一、問題的提出

區(qū)域立法是在中央立法和地方單獨立法之間，形成的一種立法新形態(tài)。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展的不斷推進(jìn)，京津冀區(qū)域立法在實踐中不斷探索，在人大立法和政府立法方面都取得了很多成果。在京津冀區(qū)域合作立法中，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域被認(rèn)為是立法的重點和優(yōu)先選項，三地針對跨區(qū)域環(huán)境治理問題已經(jīng)開展了多次立法合作，京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法已經(jīng)由制度設(shè)計走向具體實施階段。區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法與傳統(tǒng)地方立法最大的不同在于，其以應(yīng)對環(huán)境問題的公共性、流動性和整體性為目的，以跨區(qū)域環(huán)境治理為目標(biāo)，在立法模式、制度內(nèi)容及實施等方面都強調(diào)打破三地的行政與利益壁壘，實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境法治的協(xié)同與一體化。那么，在實踐中，已經(jīng)開展的區(qū)域合作立法是否達(dá)到了預(yù)期的目的，這需要運用實證研究的方法對區(qū)域立法狀況進(jìn)行全面的分析評價。而立法評估是提高立法質(zhì)量的重要手段，“其通過理論和實踐雙重維度來設(shè)計對特定法律文件的評估標(biāo)準(zhǔn)，通過評估狀況發(fā)現(xiàn)問題的根源所在，并相應(yīng)地提出完善性的建議，是一種典型的實證研究方法”[1]。因此，本文擬采用立法評估的方法，針對京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法建立完整的評估體系，通過立法評估總結(jié)經(jīng)驗、找出問題，從而為區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法的完善和發(fā)展提供思路，以提高立法的質(zhì)量，促進(jìn)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理法律保障的統(tǒng)一。

二、京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法協(xié)同性評估框架之確定

（一）評估方法之限定：立法后評估

根據(jù)評估時間及評估對象的不同，立法評估可以分為立法前評估和立法后評估?！傲⒎ㄇ霸u估，也稱立法影響評估、立法可行性研究等。一般認(rèn)為，對于環(huán)境立法前評估主要指對立法的必要性、合法性、協(xié)調(diào)性和可操作性進(jìn)行分析。重點預(yù)估環(huán)境立法對經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的影響”。[2]而立法后評估是指按照一定標(biāo)準(zhǔn)和程序，對立法的質(zhì)量、實施效果及取得的成績、存在的問題進(jìn)行跟蹤調(diào)查和分析評價，反思立法是否實現(xiàn)了預(yù)期目的和價值，并提出評估意見的制度。[3]從現(xiàn)有研究來看，京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法的立法前評估雖然并未被明確提出，但側(cè)重于立法論及制度構(gòu)建論的研究已經(jīng)不少，區(qū)域立法的必要性、范圍、制度路徑等立法前評估涉及的內(nèi)容被充分地論證。[4]立法前評估的相關(guān)研究已經(jīng)相當(dāng)充分。而本文關(guān)注的問題是，京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議、人大協(xié)同立法等區(qū)域立法已經(jīng)實施，這些區(qū)域立法的立法質(zhì)量及實施效果如何、京津冀環(huán)境協(xié)同治理的預(yù)期目標(biāo)是否可以實現(xiàn)等。這些問題與立法后評估制度密切契合。因此，本文將研究的重點放在以反思現(xiàn)有立法來提高立法質(zhì)量和效果為目的立法后評估方面，對立法前評估不再進(jìn)行討論。

（二）評估對象之選擇：京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)分立式立法

隨著區(qū)域立法實踐的不斷推進(jìn)，區(qū)域立法的層次、范圍將逐步拓寬，從評估的可行性與必要性考慮，并不是所有的區(qū)域立法都需要列入立法評估的范圍中來，京津冀環(huán)境保護(hù)立法評估需要從立法形式、層次等多方面進(jìn)行界定，確定具體的評估對象。

從立法形式來看，對于京津冀環(huán)境保護(hù)區(qū)域立法應(yīng)采取制定統(tǒng)一適用的區(qū)域性法規(guī)的立法模式抑或采取三地分立式協(xié)同立法模式，存在不同意見。[5]從當(dāng)前實踐來看，三地主要采用的是地方分立式協(xié)同立法模式。例如，《京津冀人大立法項目協(xié)同辦法》規(guī)定，立法項目協(xié)同起草可以采取三種方式：一方起草，其他兩方密切配合；聯(lián)合起草、協(xié)同修改；三方商定基本原則，分別起草。[6]而分立式協(xié)作立法模式也是出現(xiàn)各地之間利益難以協(xié)調(diào)，一體化的環(huán)境治理機制難以落實的主要原因。因此，區(qū)域立法后評估主要以這種分立式方式所制定的環(huán)境保護(hù)方面的地方性法規(guī)。此外，根據(jù)立法主體的不同，未來區(qū)域立法的成果可能不僅包括進(jìn)行環(huán)境保護(hù)區(qū)域性法規(guī)，還包括政府規(guī)章。那么，這些涉及區(qū)域環(huán)境治理和跨區(qū)域合作的政府規(guī)章也需要列入評估范圍內(nèi)。

需要注意的是，與一般立法后評估以單一法律文件、某一地域范圍內(nèi)的整體法律文件以及特定領(lǐng)域縱向法律體系文件作為評估對象不同，本文所指區(qū)域立法評估的對象是以分立式協(xié)作立法方式制定的區(qū)域環(huán)境立法，在表現(xiàn)形式上可能為以地方立法為依托的多個法律文本。

（三）評估標(biāo)準(zhǔn)之重建：協(xié)同性評估

在多地開展已經(jīng)開展的立法后評估中，立法后評估的標(biāo)準(zhǔn)包括：合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、可操作性、規(guī)范性與實效性等。由于評估對象以及評估目的的不同，京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法不能簡單套用現(xiàn)有評估標(biāo)準(zhǔn)。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家重大戰(zhàn)略，“協(xié)同”成為三地發(fā)展的核心內(nèi)容。根據(jù)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要突破口。在區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的背景下，京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法最主要的是要符合協(xié)同治理的要求，實現(xiàn)區(qū)域立法的協(xié)同性。正如有學(xué)者所言，“區(qū)域環(huán)境法治涉及區(qū)域內(nèi)各相鄰行政區(qū)政府、企業(yè)和其他社會組織以及公民之間復(fù)雜的相互關(guān)系，這些主體之間的協(xié)同行動決定區(qū)域環(huán)境法治的成效。也就是說，區(qū)域環(huán)境法治最典型的特征就是協(xié)同性，是區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)各類主體的協(xié)同行動及其結(jié)果與狀態(tài)”。[7]京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法評估應(yīng)以協(xié)同性作為其主要目標(biāo)和評估標(biāo)準(zhǔn)。

從字面理解，“協(xié)同概念更多地是對應(yīng)在協(xié)作意義上，它既不是一般意義上的合作，也不是簡單的協(xié)調(diào)，是合作和協(xié)調(diào)在程度上的延伸，是一種比合作和協(xié)調(diào)更高層次的集體行動”。[8]自20世紀(jì)70年代，赫爾曼·哈肯首次提出協(xié)同概念后，協(xié)同學(xué)已經(jīng)成為一門研究和發(fā)現(xiàn)有序的、自組織結(jié)構(gòu)背后普遍性規(guī)律的科學(xué)。[9]國內(nèi)學(xué)者一般認(rèn)為，協(xié)同學(xué)與治理理論結(jié)合發(fā)展為協(xié)同治理理論。“協(xié)同治理是指政府與企業(yè)、社會組織以及／或者公民等利益相關(guān)者，為解決共同的社會問題，以比較正式的適當(dāng)方式進(jìn)行互動和決策，并分別對結(jié)果承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。協(xié)同治理具有目的公共性、主體多元性、過程互動性、規(guī)則正式性、政府主導(dǎo)性、運作動態(tài)性的特征”。[10]協(xié)同治理的目的是為了發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。協(xié)同治理強調(diào)各個組織行為體之間的協(xié)作，通過系統(tǒng)內(nèi)容之間的相互作用，使整個系統(tǒng)形成整體效益或形成新型結(jié)構(gòu)，以實現(xiàn)整體大于部分之和的效果。[11]也就是說，京津冀環(huán)境保護(hù)區(qū)域立法既需要對三地的立法工作進(jìn)行協(xié)調(diào)，注重靈活的、非正式化的溝通，又需要進(jìn)行正式的立法活動，強調(diào)制度化和正式化的效果；既需要結(jié)合地方環(huán)境保護(hù)的特殊要求，體現(xiàn)立法的地方特色，又需要考慮配合京津冀環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理需要，體現(xiàn)規(guī)則的一致性；既需要立法機關(guān)、政府之間相互配合、有序合作，又需要能夠吸納各方意見，積極吸收公眾參與；既需要能夠?qū)崿F(xiàn)地方環(huán)境狀況改善的目的，又需要實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的整體效應(yīng)。而對京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法進(jìn)行協(xié)同性評估就是要確定具體的評估內(nèi)容和方法，對納入評估范圍的立法是否符合上述協(xié)同目標(biāo)進(jìn)行評價。

三、京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法協(xié)同性評估內(nèi)容體系之建構(gòu)

（一）立法過程協(xié)同性評估

協(xié)同是一個動態(tài)的過程，對三地協(xié)同性的評估不僅包括對靜態(tài)法律規(guī)則的評估，還包括對整個動態(tài)立法過程的評估。一般而言，立法的工作程序包括立法規(guī)劃和年度立法計劃的制定、立法起草、審議通過、公布備案、解釋、修改和廢止等多個環(huán)節(jié)。結(jié)合立法程序，立法過程的協(xié)同性評估應(yīng)包括立法計劃是否具有一致性、立法模式是否具有緊密性、解釋修改是否具有互通性等。

1.立法計劃是否具有一致性

廣義的立法計劃是指具有立法權(quán)的人大和人民政府關(guān)于五年或一年內(nèi)本地制定、修改、廢止性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件的方案。在實踐中，立法計劃是對立法工作的統(tǒng)籌安排，是正式立法的準(zhǔn)備和啟動階段，對立法工作具有很強的指引和約束作用。在區(qū)域立法中，三地立法計劃的一致性，在很大程度上決定了三地立法時間的一致性，并可能對具體制度規(guī)則的一致性產(chǎn)生重大影響。因此，在京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法中應(yīng)保持對同一領(lǐng)域或共同問題立法計劃的一致性。立法計劃的協(xié)同性評估內(nèi)容應(yīng)主要包括：立法計劃是否具有同步性，立法進(jìn)度是否具有協(xié)調(diào)性，立法時間是否具有一致性等。

2.立法模式是否具有適應(yīng)性

從我國區(qū)域立法的實踐來看，“立法的類型可以分為三種：一是緊密型協(xié)作，即對于政府關(guān)注、群眾關(guān)心的難點、熱點、重點立法項目，各方成立聯(lián)合工作組，聯(lián)合起草；二是半緊密型協(xié)作，即對于共性的立法項目，由一方牽頭組織起草，其他各方予以配合；三是分散型協(xié)作，即對于有共識的立法項目，由各方商定基本共識，分別獨立立法”。[12]區(qū)域立法的目的是優(yōu)勢互補、互利共贏。對于區(qū)域立法而言，立法緊密程度與協(xié)同效果并不必然具有正向相關(guān)關(guān)系。尤其是對于京津冀區(qū)域環(huán)境治理而言，三地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境狀況及環(huán)境利益需求各不相同，而區(qū)域立法又涉及污染防治、清潔生產(chǎn)、資源保護(hù)和利用等多個方面，不加區(qū)分地強調(diào)立法模式的緊密性，以及立法的一致性和無差異性，可能會導(dǎo)致社會經(jīng)濟(jì)的不平衡以及制度規(guī)范的無法執(zhí)行和落實。因此，在確定京津冀環(huán)境保護(hù)區(qū)域立法應(yīng)采用何種立法模式時，要綜合考慮立法事項的一體化程度、協(xié)同立法的可行性等多方面的因素。立法模式的協(xié)同性評估應(yīng)主要包括：立法模式是否與立法事項的共同性程度相匹配，是否與三地具體環(huán)境問題的差異性相適應(yīng)，是否與現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r相協(xié)調(diào)等。

3.解釋修改是否具有互通性

立法制定實施后，由于出現(xiàn)新情況、新問題或者新的法律規(guī)定，就會需要對現(xiàn)有立法進(jìn)行解釋、修改甚至廢止。在我國現(xiàn)有法律框架下，區(qū)域立法的主體仍然是以地方立法主體為主，三地人大及相關(guān)政府對其制定的地方性法規(guī)或規(guī)章具有解釋、修改權(quán)。對于京津冀環(huán)境保護(hù)區(qū)域立法而言，如果各地在對立法進(jìn)行解釋、修改時各行其是，區(qū)域環(huán)境保護(hù)的目的也會落空。因此，三地地方在解釋、修改與廢止區(qū)域環(huán)境保護(hù)協(xié)同立法時也要及時進(jìn)行信息的溝通與交流，并保持工作進(jìn)度的基本一致，以保證立法協(xié)同效力的發(fā)揮。立法解釋、修改和廢止的協(xié)同性評估內(nèi)容應(yīng)主要包括：立法解釋、修改和廢止的信息交流是否具有暢通性、具體工作進(jìn)展是否具有同步性，解釋修改內(nèi)容是否具有一致性等。

（二）制度規(guī)則協(xié)同性評估

制度規(guī)則協(xié)同性評估是對現(xiàn)有立法協(xié)調(diào)性評估內(nèi)容的完善與升級。制度規(guī)則的協(xié)同評估，是指對三地環(huán)境立法之間以及與上位法、其他相關(guān)環(huán)境政策之間的協(xié)調(diào)、一致和配合程度進(jìn)行評估。

1.與上位法是否協(xié)調(diào)

近年來，我國制定和修改了大量環(huán)境保護(hù)法律和行政法規(guī)。這也就意味著三地在進(jìn)行區(qū)域立法時，可能對應(yīng)多個直接的上位法。京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法要處理好與上位法之間“一對多”的關(guān)系，根據(jù)上位法的立、改、廢及時做出變動，并根據(jù)地區(qū)實際情況，對上位法內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化和具體化，增強立法的可操作和程序性，避免對上位法進(jìn)行簡單的重復(fù)，以保障三地環(huán)境法律實施的統(tǒng)一。也就是說，京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法應(yīng)當(dāng)保證該立法不與所有相關(guān)上位法相抵觸，所規(guī)定內(nèi)容在立法權(quán)限內(nèi)。區(qū)域環(huán)境立法與上位法的協(xié)同性情況可以分為與上位法相抵觸、立法空白、不一致、基本一致、一致且具體等情形。

2.三地立法之間是否一致

由于京津冀三地發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及所面臨的具體環(huán)境問題具有一定的差異，因此，三地在進(jìn)行一體化的區(qū)域立法時，并不需要所有的法律制度規(guī)則都保持一致。筆者認(rèn)為，可以借鑒以法律要素為核心的“法律規(guī)范的拆分—組合法”，[13]歸納出具有普遍意義的指導(dǎo)性規(guī)則以及需要具有一致性的具體法律規(guī)則，將兩種類型的規(guī)則作為協(xié)同性評估的具體評估內(nèi)容。

具體而言，應(yīng)納入評估范圍的指導(dǎo)性規(guī)則應(yīng)包括以下幾方面：（1）立法結(jié)構(gòu)，即立法所遵循的邏輯結(jié)構(gòu)。立法的章節(jié)和條款都是按照一定的邏輯結(jié)構(gòu)進(jìn)行有序排列的。合理的立法結(jié)構(gòu)有助于法律規(guī)范的理解和適用。在跨區(qū)域環(huán)境問題的治理方面，三地所面臨的具體環(huán)境問題有一定差異，在具體規(guī)則設(shè)計上可以有所不同，但應(yīng)該在考慮地方立法的性質(zhì)、與上位法結(jié)構(gòu)關(guān)系等因素[14]的基礎(chǔ)上，保持區(qū)域立法章節(jié)框架結(jié)構(gòu)及邏輯關(guān)系的基本一致，以確保法律適用和實施的一致性。（2）立法目的，即統(tǒng)攝整個地方立法的指導(dǎo)思想和立法宗旨。一般認(rèn)為，“在地方性立法中，對上位法立法目的的重復(fù)應(yīng)當(dāng)排除在不必要重復(fù)之外。因為它保證了地方性法規(guī)在宗旨和法律精神上同上位法一致，使法律體系的統(tǒng)一性得到保證”。[15]對區(qū)域立法而言也是如此。區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法的目的條款可以在與上位法保持一致的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的特殊要求，實現(xiàn)立法目的的一致性。（3）基本原則，即進(jìn)行具體環(huán)境治理活動時所應(yīng)遵循的指導(dǎo)思想?；驹瓌t對具體法律規(guī)則的制定起到指導(dǎo)作用，也可以在法律規(guī)則沒有進(jìn)行規(guī)定時起到補充作用。與立法目的相似，基本原則也可以與上位法保持一致。

具體制度規(guī)則協(xié)同性評估的內(nèi)容則應(yīng)根據(jù)跨區(qū)域環(huán)境治理的需要及國家層面法律中涉及跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)協(xié)同機制的有關(guān)規(guī)定予以確定。例如，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，“國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施”?！洞髿馕廴痉乐畏ā穼Ｕ聦Α爸攸c區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”作出規(guī)定，并對環(huán)評會商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享等做出了要求。那么，區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法在環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境影響評價、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境法律責(zé)任以及區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治等法律規(guī)則的制定上應(yīng)保持一致與協(xié)同。

3.與區(qū)域性環(huán)境政策是否配合

“環(huán)境政策是由一系列關(guān)于環(huán)境保護(hù)行動的目標(biāo)、理念、準(zhǔn)則、任務(wù)、方案、步驟和具體措施構(gòu)成的政策體系”。[16]在環(huán)境治理中，由于環(huán)境政策具有手段靈活等優(yōu)勢，其已經(jīng)與環(huán)境法律共同成為環(huán)境保護(hù)的重要制度工具。環(huán)境政策與環(huán)境法律的關(guān)系，已經(jīng)從分歧對立為主過渡到協(xié)調(diào)配合為主[17]。在區(qū)域環(huán)境問題的治理方面，兩者更是相互配合并相互轉(zhuǎn)化。例如，2013年出臺的《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細(xì)則》中規(guī)定，要“成立京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機制，由區(qū)域內(nèi)各?。▍^(qū)、市）人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門參加，研究協(xié)調(diào)解決區(qū)域內(nèi)突出環(huán)境問題，并組織實施環(huán)評會商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、預(yù)警應(yīng)急等大氣污染防治措施”。這些行之有效的區(qū)域協(xié)作措施與機制被轉(zhuǎn)化為法律，在《大氣污染防治法》專章“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”中予以規(guī)定。但是，從總體看，我國國家層面的法律中對區(qū)域環(huán)境治理的規(guī)定還較為抽象。區(qū)域環(huán)境聯(lián)合防治的具體措施、區(qū)域環(huán)境目標(biāo)實現(xiàn)的具體任務(wù)與安排等主要還是依靠環(huán)境政策。京津冀區(qū)域環(huán)境治理的制度調(diào)整也是如此。京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理至今，國家層面已經(jīng)出臺了《京津冀協(xié)同發(fā)展環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》、《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細(xì)則》等諸多區(qū)域性環(huán)境政策。在京津冀區(qū)域環(huán)境治理中，區(qū)域性環(huán)境政策與區(qū)域環(huán)境立法缺一不可，互相補充，相互吸納、交叉并行。因此，在對區(qū)域立法進(jìn)行協(xié)同性評估時，要對區(qū)域環(huán)境立法與環(huán)境政策的協(xié)同性進(jìn)行評估。評估內(nèi)容應(yīng)包括：區(qū)域環(huán)境立法與區(qū)域性環(huán)境政策的目標(biāo)、理念、準(zhǔn)則是否一致；區(qū)域環(huán)境立法與區(qū)域性環(huán)境政策的具體方案、步驟和措施是否互補；區(qū)域立法對區(qū)域性環(huán)境政策中行之有效的措施、手段是否吸收等。

（三）公眾參與協(xié)同性評估

京津冀區(qū)域環(huán)境立法應(yīng)以地方政府或人大為主導(dǎo)。但政府的主導(dǎo)性并不意味著區(qū)域協(xié)同立法是政府單中心的產(chǎn)物。區(qū)域立法的參與主體是多元的，公眾參與區(qū)域環(huán)境立法的程度與狀態(tài)是協(xié)同性評估的重要內(nèi)容。公眾參與協(xié)同性的評估應(yīng)從參與主體、參與方式、參與程度等方面展開。

1.參與主體是否廣泛

公眾參與立法的主體主要包括人大代表、專家、執(zhí)法人員、群眾、非政府組織以及相關(guān)利益主體等。對于京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法而言，產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移與承接、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的提升、具體管理措施的加強、禁止性規(guī)定的增加等規(guī)則的制定，關(guān)系到區(qū)域內(nèi)公眾和相關(guān)企業(yè)等利益主體的切身利益，是受到社會公眾普遍關(guān)注的制度問題。因此，在京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法過程中不僅需要政府及立法機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，更需要普通公眾、環(huán)保組織和相關(guān)利益主體的廣泛參與。基于此，公眾參與主體協(xié)同性的評估內(nèi)容應(yīng)包括：公眾參與協(xié)同立法的主體是否具有廣泛性、是否具有代表性、是否具有專業(yè)性等。

2.參與方式是否多元

公眾參與立法的方式有聽證會、論證會、座談會、通過媒體公開征求意見等多種形式。在立法過程中，網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查、網(wǎng)上立法聽證、互聯(lián)網(wǎng)官方微博互動等新型公眾參與方式不斷涌現(xiàn)。這些立法參與方式，具有即時性、互動性和高度透明型等特征，打破了時空限制和人數(shù)限制，增強了公眾參與立法的便利性，擴展了公眾發(fā)表意見的范圍，立法的民主性和實效性得以提升。在京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法過程中也需要鼓勵拓展公眾參與渠道，提高立法的社會影響力和接受度，增強立法主體的協(xié)同性?；诖?，公眾參與方式的協(xié)同性評估內(nèi)容應(yīng)包括：公眾參與協(xié)同立法的方式是否多元性、是否具有便利性、是否具有實效性等。

3.參與程度是否深入

公眾參與立法的效果與參與深度具有密切關(guān)系。公眾參與立法的范圍包括：立法計劃的制定、立法項目的起草、立法信息公開等過程。在實踐中，對于環(huán)境保護(hù)立法的參與，主要集中在立法草案的起草階段，公眾對立法草案可以通過各種渠道發(fā)布意見。但這種范圍的公眾參與是一種事后參與。在區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法中，對于是否應(yīng)該進(jìn)行區(qū)域立法、立法的方式等立法準(zhǔn)備工作中的問題，公眾也應(yīng)進(jìn)行有效參與，以提高公眾參與的深度。因此，公眾參與立法應(yīng)貫穿于京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法工作的整個過程中。此外，如果公眾參與決策過程中提出的意見沒有被充分地尊重和考慮，公眾參與對決策結(jié)果的影響力比較小，甚至沒有，那么公眾參與立法便變成為徒有形式意義了。[18]因此，對與公眾參與協(xié)同立法應(yīng)建立意見和建議回饋機制，對意見采納或不采納的情況，通過網(wǎng)絡(luò)、電視等多種渠道向公眾公開說明，激勵公眾積極參與，提升公眾參與的深入度和有效性?；诖耍妳⑴c程度協(xié)同性評估內(nèi)容應(yīng)包括：公眾參與立法的范圍是否具有廣度，參與程度是否具有深度，公眾意見的采納回饋機制是否暢通等。

（四）實施效果協(xié)同性評估

在一般的立法后評估中，實施效果評估主要評估地方立法是否得到普遍遵守與執(zhí)行，是否已達(dá)到預(yù)期立法目的，是否適應(yīng)社會發(fā)展的需要，實施成本與產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會效益情況等。對于京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法而言，其追求的目的是區(qū)域環(huán)境法治的一體化及區(qū)域環(huán)境治理的整體改善。因此，對實施效果的協(xié)同性評估，要重點評估立法的具體制度規(guī)則是否在區(qū)域范圍內(nèi)得到統(tǒng)一執(zhí)行，是否產(chǎn)生了預(yù)期的協(xié)同效應(yīng)，以及是否對區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了良好的效益。具體來講，即執(zhí)法、司法、守法等各個實施環(huán)節(jié)是否統(tǒng)一；京津冀區(qū)域整體環(huán)境質(zhì)量是否得到改善；是否能夠促進(jìn)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展等。實施效果協(xié)同性的評估需要運用專題訪談、調(diào)查問卷、數(shù)據(jù)搜集分析等多種評估方法，進(jìn)行全面客觀的分析。

四、余論：以評估促進(jìn)京津冀環(huán)境保護(hù)區(qū)域立法從形式協(xié)同走向?qū)嵸|(zhì)協(xié)同

在京津冀現(xiàn)有環(huán)境立法中，三地大氣污染防治條例的制定被認(rèn)為是區(qū)域環(huán)境保護(hù)人大協(xié)同立法成果的集中體現(xiàn)。從形式來看，三地大氣污染防治條例確實已經(jīng)具有區(qū)域立法協(xié)同性的部分特征。例如，三地在進(jìn)行立法時不僅有相互征求意見等溝通行為，[19]而且在立法過程中相互借鑒；天津市和河北省的立法增加了重污染天氣應(yīng)和區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治的專章內(nèi)容，體現(xiàn)了立法之間以及與上位法和環(huán)境政策之間一定的統(tǒng)一性；河北省在立法時，就污染企業(yè)搬遷、餐飲服務(wù)的油煙和露天燒烤管理、機動車尾氣排放管理以及大氣污染防治應(yīng)急措施規(guī)定等與公眾關(guān)系密切的問題，與網(wǎng)友進(jìn)行實時互動，[20]公眾參與協(xié)同性較高等。

但如果以上述評估內(nèi)容指標(biāo)體系進(jìn)行全面評價，三地大氣污染防治條例并沒有達(dá)到實質(zhì)上的協(xié)同性。首先，從立法過程來看，三地并沒有統(tǒng)一的立法計劃，立法時間差距較大，立法模式較為松散?！侗本┦写髿馕廴痉乐螚l例》、《天津市大氣污染防治條例》和《河北省大氣污染防治條例》分別于2014年、2015年和2016年通過實施，這期間《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》相繼修訂，三地大氣污染防治立法的立法計劃、立法進(jìn)度、立法時間都不具有同步性和一致性。三地在立法前并沒有達(dá)成協(xié)同立法的共識、也未采取任何協(xié)同立法的具體模式，這與解決大氣污染這一具有共同性的區(qū)域環(huán)境問題的需求不適應(yīng)。在立法過程中征求其他兩地意見的協(xié)同立法方式，從結(jié)果上看并未有實質(zhì)的效果。其次，從制度規(guī)則上看，三地立法之間以及與上位法之間也不具有協(xié)調(diào)性和一致性。北京市和天津市制定大氣污染防治防治條例時，《大氣污染防治法》還未修訂。這導(dǎo)致兩市大氣污染防治條例在立法結(jié)構(gòu)、立法目的、立法原則以及具體法律責(zé)任等方面與上位法存在抵觸、空白和不一致情形。《河北省大氣污染防治條例》通過的時間是在《大氣污染防治法》之后，但其在基本原則、大氣污染聯(lián)合防治的要求等方面也存在未對上位法進(jìn)行具體細(xì)化，甚至有未能體現(xiàn)上位法規(guī)定的情形。最后，三地立法之間在立法結(jié)構(gòu)、立法目的、立法原則等指導(dǎo)性規(guī)則，以及大氣污染預(yù)警聯(lián)動應(yīng)急響應(yīng)機制及科研合作的責(zé)任主體、環(huán)境法律責(zé)任的處罰額度等具體制度規(guī)則方面也不具有一致性。

立法后評估的目的和價值取向是立法質(zhì)量。在京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)區(qū)域立法全面展開的關(guān)鍵時期，對不斷發(fā)展和推進(jìn)的區(qū)域立法進(jìn)行立法后評估，其目的就是從實踐中總結(jié)經(jīng)驗，為立法發(fā)展和完善提供借鑒和指導(dǎo)。通過對協(xié)同性評估指標(biāo)內(nèi)容的建立，我們可以看出當(dāng)前京津冀協(xié)同立法還處在形式協(xié)同的初級階段。在這種情況下，我們期待立法后評估能充分發(fā)揮對立法協(xié)同性的以評促改作用，希望協(xié)同性評估可以成為區(qū)域立法的鏡子，可以倒逼地方區(qū)域立法的發(fā)展，可以促進(jìn)區(qū)域立法協(xié)同性的提升，最終促使京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法由形式協(xié)同走向?qū)嵸|(zhì)協(xié)同！