從混合政制理論視角看美國民主制的危機及變遷趨勢

劉曉洲

美國的民主制度向來被視為民主制度的典范，這一制度已經(jīng)存在了200多年，其間經(jīng)歷了不斷的微調(diào)，也經(jīng)歷了南北戰(zhàn)爭和羅斯福新政帶來的重大調(diào)整，展現(xiàn)出了強大的生命力和活力。第二次世界大戰(zhàn)之后，美國實至名歸地成為世界第一強國，并習(xí)慣于為其民主制度而自豪。但在今天，美國的民主制度正面臨前所未有的危機，其未來演變趨勢值得關(guān)注。

一、美國民主制的危機日漸顯現(xiàn)

自21世紀(jì)第一個10年中第二代互聯(lián)網(wǎng)（web2.0）興起、金融危機爆發(fā)、非裔總統(tǒng)奧巴馬執(zhí)政等標(biāo)志性事件以來，美國式民主的缺點越發(fā)充分地暴露出來，這引起諸多學(xué)者和社會公眾的高度關(guān)注。

2006年，美國著名民主理論家拉里·戴蒙德（Larry Diamond） 在 《民主的精神》 （The Spirit of Democracy）里直言，“美國人日益感到自己的民主體制的運作方式出了什么問題”①。他還希望美國能夠?qū)Ｐ墓芎米约旱氖虑?，讓美國民主運轉(zhuǎn)得更有效率，可以更好地服務(wù)于公民權(quán)益和公共利益。

2010年，聯(lián)邦上訴法院法官、法律經(jīng)濟(jì)學(xué)家理查德·波斯納（Richard Posner） 出版《資本主義民主的危機》 （The Crisis of Capitalist Democracy）一書，認(rèn)為金融危機的發(fā)生顯示出美國政治結(jié)構(gòu)內(nèi)在的低效、分裂與沖突，美國金融危機不僅是經(jīng)濟(jì)危機，更是美國民主的危機。

2014年3月29日，牛津大學(xué)退休教授斯特恩·雷根（Stein Ringen）在《華盛頓郵報》上發(fā)表了一篇名為《美式民主在走向滅絕嗎？》 （Is American Democracy Headed to Extinction?）的文章，其標(biāo)題已經(jīng)振聾發(fā)聵。他提醒人們，古代雅典城邦的經(jīng)驗和教訓(xùn)告訴我們，民主制度是一種必須受到精心呵護(hù)的政治制度，否則它將是一觸即潰的沙上樓閣。今日之美式民主，由于金錢政治、治理低效等原因，已到了岌岌可危的臨界點。

2014年，著名政治學(xué)家弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）在《外交事務(wù)》雜志上發(fā)表《衰敗的美利堅——政治制度失靈的根源》 （America in Decay:The Sources of Political Dysfunction） 一文，并出版《政治秩序與政治衰敗：從工業(yè)革命到民主全球化》 （Political Order and Political Decay:From the IndustrialRevolution to the Globalization of Democracy） 一書，宣稱美國受到“否決政治”（vetocracy）、代表性危機 （crisis of representation）等問題的困擾，其政治弊病頑固不化、“死路一條”，美國將持續(xù)衰敗。福山曾經(jīng)認(rèn)為自由民主制是歷史的終結(jié)，現(xiàn)在他已部分修正了自己過去過于樂觀的觀點，轉(zhuǎn)而認(rèn)為自由民主制只對處于現(xiàn)代化階段的社會構(gòu)成普遍適用的政府形式，而且這種政府形式也會發(fā)生衰敗。②

到了2016年9月，喬治敦大學(xué)政治學(xué)者詹森·布倫南（Jason Brennan） 則出版了一本直接命名為《反對民主》 （Against Democracy） 的書，認(rèn)為民主體制使得人們更加非理性、偏執(zhí)和刻薄，現(xiàn)在該是實驗和發(fā)現(xiàn)一個賢能政制（epistocracy，the rule of the knowledgeable）的時候了。雖然這本書從政治哲學(xué)來看并無多少新意，但顯然折射出當(dāng)前美國人對本國民主政治現(xiàn)狀非常不滿的普遍心態(tài)。

在受到高度關(guān)注的2016年美國總統(tǒng)選舉中，毫無從政經(jīng)驗且言行風(fēng)格極端的大地產(chǎn)商唐納德·特朗普的當(dāng)選更造成相當(dāng)多美國人的強烈不滿、憂慮和恐懼。唐納德·特朗普執(zhí)政一年多來，一方面，美國民主體制的基本架構(gòu)繼續(xù)維持，對唐納德·特朗普將瓦解美國民主制度的擔(dān)憂有所緩解。另一方面，唐納德·特朗普雖然力圖推動大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)和社會政策改革重塑美國，但改革困難重重，已經(jīng)實施的改革收效有限，部分施政舉措甚至進(jìn)一步激化了某些社會矛盾，美國民主治理的困境未有明顯改善，唐納德·特朗普本人的政治素養(yǎng)和執(zhí)政能力依然受到極大的質(zhì)疑。

當(dāng)前，美國民主制面臨危機已經(jīng)成為美國國內(nèi)和國際上相當(dāng)普遍的看法。對于危機的理解，既有共識，也有分歧。美國是具有重要的全球影響力的超級大國，美國民主政治的變遷不僅關(guān)系到美國的命運，也會深刻影響世界政治的格局和其他國家政治文明的發(fā)展。因此，我們需要從多角度來思考和理解美國民主制度的危機及未來變遷趨勢。

二、美國民主制：古代混合政制的現(xiàn)代變種

我們習(xí)慣于將美國的政治制度貼上“民主”的標(biāo)簽，但實際上美國政治體制是一種復(fù)雜的制度安排，非“民主”一詞所能完全概括，這一體制可視為西方政治傳統(tǒng)中古代混合政制的現(xiàn)代變種?；旌险频挠^念起源于古代希臘，人們普遍認(rèn)為柏拉圖是較為清晰成型的混合政制思想的創(chuàng)始人，亞里士多德是古代希臘混合政制思想的集大成者。古羅馬政治思想家波里比阿（Polybius，一譯波利比烏斯）和西塞羅則以羅馬共和國為典范，對混合政制的特征和優(yōu)點作了論述。

根據(jù)混合政制思想，任何單一政制都是容易腐化的：君主制首先變?yōu)樗母问健灾髦?，接下來，兩者的廢除產(chǎn)生了貴族制。貴族制自然蛻變?yōu)楣杨^制，當(dāng)被憤怒驅(qū)使的平民報復(fù)這種政制的不義統(tǒng)治時，民主制產(chǎn)生了。到一定的時候，民主制會因其放縱和無法無天蛻變?yōu)楸┟裰?，從而完成整個系列政制形式的變遷。③混合政制的特點在于它混合了君主制、貴族制和民主制三種因素，以古羅馬共和國為例，執(zhí)政官體現(xiàn)了君主制的因素，元老院體現(xiàn)了貴族制的因素，公民大會和保民官則體現(xiàn)了民主制的因素。

混合政制具有兩大優(yōu)點：首先，它將不同的政治權(quán)力分配給不同的社會階層，從而盡可能滿足了各個階層參與政治的愿望，并獲得他們的廣泛支持。其次，在混合政制中，三種權(quán)力既相互制約，又彼此支持和合作，不使任何一種權(quán)力過于強大，這就使混合政制具有一種自我矯正機制，也就抑制了權(quán)力腐化的傾向。因此，混合政制通常被認(rèn)為不容易蛻化變質(zhì)，具有均衡、穩(wěn)定的特性?；旌险扑枷朐诠糯椭惺兰o(jì)長期占據(jù)著西方政治思想傳統(tǒng)的顯赫地位，混合政制被認(rèn)為是現(xiàn)實中可行的最佳政制，民主制則被認(rèn)為是一種劣等政制。

西方近代興起的自由主義政治哲學(xué)雖然主張人民主權(quán)原則，但卻認(rèn)為多數(shù)人民由于能力不足等原因，并不適合直接治理國家，因此，國家的治權(quán)只能賦予少數(shù)賢能之士。就現(xiàn)實層面而言，由于大型民族國家的政治共同體形式成為歷史主流，受國家規(guī)模的制約，直接民主缺乏技術(shù)上的可行性。在美國，對最佳政制的構(gòu)想落實為自由民主制或者說代議民主制的制度設(shè)計，這一政制設(shè)計的智慧主要表現(xiàn)在從當(dāng)時的特定歷史情勢出發(fā)，通過復(fù)雜的制度安排實踐了混合政制的理念，并作了必要的變通，建立了綜合人民主權(quán)與賢能政府的政治體制。戈登·伍德（Gordon Wood）的美國建國史研究認(rèn)為，在制度設(shè)置的層面上，當(dāng)時的美國革命者普遍相信，君主制是不可接受的，唯有民主共和屬性的政治制度最適合美國，而這種政治制度實際上是混合政制的共和版本，其基石和軸心是代表制。由于統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的界限已被打破，政府不再專屬某一階層，而成了超脫于社會之上的利益調(diào)節(jié)器，因而須以功能性分權(quán)取代等級分權(quán)，以實現(xiàn)對人民代表權(quán)力的防范和制約。④作為混合政制的現(xiàn)代形式，美國自由民主制在主權(quán)意義上是民主制，在治權(quán)意義上是賢能制（或者說選舉貴族制），這是第一層次的混合。美國政府中對體現(xiàn)君主制、貴族制、民主制特征的不同權(quán)力機構(gòu)的設(shè)置與均衡（總統(tǒng)、參議院、眾議院），是第二層次的混合。⑤

總統(tǒng)體現(xiàn)了美國政府制度安排的君主制因素，總統(tǒng)一旦當(dāng)選，便具有廣泛的權(quán)力和很大的獨立性?？偨y(tǒng)握有行政大權(quán)，擁有立法動議權(quán)和否決權(quán)，還可以通過任命大法官來影響司法部門。總統(tǒng)的權(quán)力行使具有很強的獨立性，可以繞開國會，通過簽署行政令方式推行自己的政策主張，公共輿論雖然是總統(tǒng)決策需要考慮的因素，但不能直接改變總統(tǒng)的決策，而且也只是在現(xiàn)代通訊信息技術(shù)興起以后才變得頗具影響力。此外，在軍事和外交等對外事務(wù)方面，總統(tǒng)擁有更大的獨立決策空間。

參議院體現(xiàn)了美國政府制度安排的貴族制因素，其設(shè)計在很大程度上參考了羅馬的元老院。參議員每州不論大小均為2名，最初由各州議會選舉產(chǎn)生，直到1921年才改由公民直接選舉產(chǎn)生。參議員每屆任期6年，允許連選連任。參議員地位很高，從歷史上看是美國總統(tǒng)候選人的重要來源。很多參議員長期任職，影響力很大。因此，參議員既不懼怕總統(tǒng)，也不需要刻意討好選民，能夠獨立發(fā)揮作用，在美國政治中的地位相當(dāng)于沒有貴族頭銜的貴族。

眾議院體現(xiàn)了美國政府制度安排的民主制因素。眾議員議席分配與各州人口數(shù)量成正比（每州保證至少有1個議席），眾議員由公民直接選舉產(chǎn)生，每屆任期只有2年。將眾議員任期規(guī)定得很短，是為了讓議員與人民保持親密的聯(lián)系，從而更好地反映選民的利益和愿望。⑥因此，從政治制度設(shè)計看，眾議院比參議院更為貼近平民大眾，更能反映平民大眾的意愿。

三、美國民主制面臨的主要挑戰(zhàn)及制度的變遷趨勢

盡管混合政制通常被認(rèn)為具有不易蛻化變質(zhì)的優(yōu)點，但從人類歷史的經(jīng)驗看，從來沒有永存的政制?；旌险齐m然可能確實存續(xù)時間較長，最終也難以避免衰敗或者不再適應(yīng)現(xiàn)實需要的命運。古代雅典、斯巴達(dá)、羅馬等混合政制國家的輝煌與沒落便向我們揭示了此種圖景。⑦

混合政制通常的演變趨勢是貴族制因素逐漸削弱，民主制因素或君主制因素不斷強化：前者如古代雅典從梭倫時期的混合政制演變?yōu)椴锟死麜r期的民主政制；后者如古代羅馬從小共和國的混合政制演變?yōu)閵W古斯都時期大型國家的元首制，直到后來的帝制。斯巴達(dá)固守城邦國家的小型政治共同體外殼，并依靠嚴(yán)酷措施保持其混合政制長期不發(fā)生腐化，付出的代價則是有限的國家規(guī)模窒息了國家實力發(fā)展，無力應(yīng)對外部挑戰(zhàn)，最終無法避免被強大的馬其頓王國征服。

美國民主制作為古代混合政制的現(xiàn)代變種，同樣具有均衡、穩(wěn)定等優(yōu)點。但正如柏拉圖所言：“一個建立得這么好的國家要動搖它顛覆它確是不容易的；但是，既然一切有產(chǎn)生的事物必有滅亡，這種社會組織結(jié)構(gòu)當(dāng)然也是不能永久的，也是一定要解體的”⑧。今天，美國民主制正遭遇明顯的危機，面臨三個重大挑戰(zhàn)。第一，民主黨、共和黨兩大政黨的嚴(yán)重對立影響到政府機構(gòu)層面，造成“否決政治”。立法部門與行政部門之間、國會參眾兩院之間的分權(quán)制衡經(jīng)常蛻變?yōu)橄嗷ゲ鹋_，導(dǎo)致出現(xiàn)立法困境，分權(quán)制衡制度安排的收益下降，成本顯著上升。第二，交通、通訊信息等技術(shù)變遷改變了代議民主制的生存環(huán)境，對直接民主的強烈訴求導(dǎo)致作為間接民主的代議民主制出現(xiàn)代表性危機，作為治權(quán)受托者的政府與作為主權(quán)唯一擁有者的人民之間的關(guān)系失調(diào)，政府權(quán)威和治理能力衰退。第三，受中產(chǎn)階級萎縮、族群結(jié)構(gòu)多元化及去中心化、道德—文化相對主義盛行等因素影響，美國社會達(dá)成重疊共識趨于艱難，民主制度的社會基礎(chǔ)受到侵蝕。這些挑戰(zhàn)將給美國的民主制度帶來很大的壓力，如果在現(xiàn)行體制下無法充分地化解這些壓力，人們自然而然會尋求改變現(xiàn)有的政治制度安排。

美國混合政制的演變趨勢與古代雅典和羅馬類似，同樣是貴族制（賢能制）因素逐漸削弱。美國國父們當(dāng)初為美國設(shè)計的是一種不同于古典式直接民主的制度，這一制度以代議制為運轉(zhuǎn)的樞紐，國家交由人民選出的賢能之士進(jìn)行治理，而不是由人民直接進(jìn)行治理。選舉權(quán)受到嚴(yán)格限制，只有擁有財產(chǎn)或納稅的成年白人男子才有選舉權(quán)?！懊裰鳌边@個詞在憲法中甚至根本沒有出現(xiàn)?！堵?lián)邦黨人文集》的作者們在闡述美國政制設(shè)計背后的理念時，認(rèn)為美國政制保留了古代民主的精神，同時又避免了小型民主共和國容易發(fā)生的黨爭和內(nèi)亂等各種弊病，他們最關(guān)心的、強調(diào)最多的是通過代議制來實現(xiàn)和保衛(wèi)“自由”與“共和”的價值。這種自由主義的民主觀在美國政治傳統(tǒng)中長期占據(jù)主流地位?？梢?，美國國父們設(shè)計的代議民主制具有強烈的賢能政治色彩，屬于精英民主的范疇。但是，民主政治的發(fā)展有其自身的邏輯，民主的理念一旦被接受，現(xiàn)實中的民主就不會永遠(yuǎn)停留于精英民主的階段。隨著民主化的不斷推進(jìn)，20世紀(jì)70年代美國實現(xiàn)了普選，用以界定美國政治體制的關(guān)鍵詞已從“自由”與“共和”轉(zhuǎn)換為“民主”。民主的核心原則被理解為平等，且這種平等常常被泛化理解——既然人們在身份上是平等的，他們在一切領(lǐng)域都應(yīng)該平等。一個明顯的事實是，在過去的200多年中，美國政治已經(jīng)從精英民主演變?yōu)榇蟊娒裰鳌?/p>

在美國民主政治已經(jīng)演變?yōu)榇蟊娒裰鞑⑶颐媾R民粹主義聲勢日漸浩大的境況之后，美國民主制度的演變存在三種可能。第一種可能是保持現(xiàn)有民主制度安排基本不變，適當(dāng)加強行政部門的權(quán)力，大力減少政黨對立并改善美國民主的社會基礎(chǔ)。這將有助于降低美國分權(quán)制衡的制度成本、增強社會共識，從而提高美國人對政府和民主政治的滿意度。第二種可能是美國政治體制的民主制因素繼續(xù)增強，演變?yōu)槊襁x議會集權(quán)的民主制甚至某種程度、某些方面的直接民主制，民主的激進(jìn)化發(fā)展導(dǎo)致出現(xiàn)進(jìn)一步的國家治理困局甚至內(nèi)亂，轉(zhuǎn)而需要一位政治強人來收拾局面。第三種可能是由于對當(dāng)前民粹主義興起的警惕和反彈，美國政治體制的君主制因素轉(zhuǎn)而增強，借助某種契機演變?yōu)閭€人集權(quán)的元首制，通過個人集權(quán)的強大力量來控制社會矛盾、維持社會秩序，這種可能性雖然較小，但不能完全忽視。

以上三種可能當(dāng)中究竟哪一種會出現(xiàn)，取決于美國民主面臨危機的發(fā)展變化、美國如何應(yīng)對這一危機以及某些不可預(yù)期也不可控制的因素。由于崇尚思想自由和言論開放，美國社會通常是比較能夠直面自身弊病的，這就為其民主政治在現(xiàn)有基本制度架構(gòu)下進(jìn)行自我矯正提供了可能。當(dāng)然，這絕非易事。

注釋：

① ［美］拉里·戴蒙德：《民主的精神》，張大軍譯，群言出版社2013年版，第307頁。

② 參見 ［美］福山：《政治秩序與政治衰?。簭墓I(yè)革命到民主全球化》，毛俊杰譯，廣西師范大學(xué)出版社2015年版，第492—499頁。

③ Polybius，The Histories，Vol.VI，translation by W.R.Paton，Harvard University Press，1923，p.4.

④ 參見 ［美］戈登·伍德：《民主與美國革命》，載［英］約翰·鄧恩編：《民主的歷程：公元前508—1999年》，林猛等譯，吉林人民出版社1999年版，第113—118頁；李劍鳴：《戈登·伍德與美國早期政治史研究》，《四川大學(xué)學(xué)報》 （哲學(xué)社會科學(xué)版）2013年第5期。

⑤ 關(guān)于總統(tǒng)、參議院、眾議院三者在構(gòu)成美國混合政府中的地位和作用，參見李強教授在北京大學(xué)第五屆學(xué)術(shù)文化節(jié)開幕式上所作的題為《超越大眾民主與權(quán)威主義——共和主義對中國政治轉(zhuǎn)型的啟迪》的發(fā)言。

⑥ 參見 ［美］漢密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務(wù)印書館1980年版，第269—271頁。

⑦ 在一般的說法中，古代雅典城邦是實行直接民主制的典范。但實際上雅典的民主制經(jīng)歷了長期的變遷，從梭倫到克里斯提尼，再到厄菲阿爾特和伯里克利改革之前，雅典民主制的混合特征相當(dāng)明顯，只有在后期才趨向激進(jìn)民主。亞里士多德便認(rèn)為，梭倫為雅典建立的政制同樣符合混合政制的原理，元老院保全了寡頭的作用，執(zhí)政官的選舉注重才德標(biāo)準(zhǔn)，“公審法庭”則體現(xiàn)了大眾的意志。參見 ［古希臘］亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1965年版，第105—106頁。

⑧ ［古希臘］柏拉圖：《理想國》，郭斌和、張竹明譯，商務(wù)印書館1986年版，第315頁。