從“重點(diǎn)學(xué)科”到“一流學(xué)科”：我國(guó)高校學(xué)科建設(shè)的范式轉(zhuǎn)換

謝冉 章震宇

摘要：自20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)高等教育重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)制度發(fā)生了較為明顯的范式轉(zhuǎn)換，逐漸從最初強(qiáng)調(diào)權(quán)力化、制度化、行政化的“行政管理”范式轉(zhuǎn)向?yàn)椤?11工程”和“985工程”時(shí)期偏重分權(quán)、績(jī)效和競(jìng)爭(zhēng)的“新公共管理”范式。經(jīng)過(guò)上述兩個(gè)時(shí)期的建設(shè)，我國(guó)重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)取得了較大成就。但同時(shí)也存在過(guò)于強(qiáng)調(diào)工具理性和短期效益等問(wèn)題，重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)所應(yīng)體現(xiàn)的政

府服務(wù)、市場(chǎng)配置、多元主體責(zé)權(quán)共擔(dān)的治理體系尚未形成。新時(shí)期的“一流學(xué)科”建設(shè)應(yīng)借鑒新公共治理范式的相關(guān)理論，強(qiáng)化政府元治理角色，聚焦多元主體參與的學(xué)科建設(shè)網(wǎng)絡(luò)，基于信任與關(guān)系契約進(jìn)行資源配置，重視基于服務(wù)邏輯強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益的績(jī)效評(píng)估。

關(guān)鍵詞：重點(diǎn)學(xué)科;一流學(xué)科;新公共管理;新公共治理;范式

英國(guó)學(xué)者史蒂芬·奧斯本（Stephen?P.Osborne）認(rèn)為，現(xiàn)代以來(lái)，公共管理領(lǐng)域在研究理論、研究方法和研究模式方面大致經(jīng)歷了二次重構(gòu)，表現(xiàn)為三種范式分期主導(dǎo)的局面，即19世紀(jì)后期到20世紀(jì)70年代的公共行政范式，20世紀(jì)80年代到21世紀(jì)初的新公共管理范式及21世紀(jì)的新公共治理范式。[1]作為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的公共政策活動(dòng)，我國(guó)高校重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)孕育于20世紀(jì)50年代，明確提出于20世紀(jì)80年代，進(jìn)一步發(fā)展在20世紀(jì)90年代。“雙一流”建設(shè)的提出標(biāo)志著“重點(diǎn)學(xué)科”建設(shè)在新的發(fā)展階段的再次起航?？v觀這一建設(shè)歷程可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)高校學(xué)科建設(shè)從“重點(diǎn)學(xué)科”到“一流學(xué)科”的發(fā)展歷程深受公共管理范式的影響。具體來(lái)講，20世紀(jì)80年代的“重點(diǎn)學(xué)科”建設(shè)為公共行政范式所主導(dǎo);“211工程”和“985工程”時(shí)期的重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)深受新公共管理范式的影響。上述兩個(gè)時(shí)期重點(diǎn)學(xué)科制度使得我國(guó)高校的學(xué)科建設(shè)取得了有目共睹的成績(jī)。但不可否認(rèn)的是，由于深受管理范式的影響，我國(guó)重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)的治理范式尚未形成，無(wú)法適應(yīng)“雙一流”建設(shè)所強(qiáng)調(diào)的“推動(dòng)一批高水平大學(xué)和學(xué)科進(jìn)入世界一流行列或前列，加快高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的任務(wù)。因此，為使得“一流學(xué)科”建設(shè)真正發(fā)揮支撐國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、促進(jìn)高等教育內(nèi)涵發(fā)展等作用，需要結(jié)合公共行政范式和公共管理范式對(duì)前期“重點(diǎn)學(xué)科”建設(shè)進(jìn)行深入的分析和探討，并在總結(jié)其優(yōu)勢(shì)和缺陷的基礎(chǔ)上，以新公共治理范式為依據(jù)，構(gòu)建?“一流學(xué)科”建設(shè)的理想路徑。

一、從公共行政、新公共管理到新公共治理：公共管理的三種范式

（一）強(qiáng)調(diào)政府“劃槳者”角色的公共行政范式

英國(guó)學(xué)者威廉·羅伯遜最早提出“公共行政”概念并將其作為政府管理的主要形態(tài)。隨后，美國(guó)學(xué)者威爾遜通過(guò)將政治和行政剝離，開(kāi)啟了行政學(xué)的研究之路。馬克思·韋伯通過(guò)引入強(qiáng)調(diào)層次化、制度化和專業(yè)化的官僚制，對(duì)提升行政管理效率進(jìn)行了理論上的闡述?？偟膩?lái)說(shuō)，公共行政范式的主要特征為：在組織架構(gòu)上，聚焦于單一集權(quán)制的行政體系，強(qiáng)調(diào)自上而下的層級(jí)化的垂直管理，政府在這一管理體制中處于核心和主導(dǎo)地位，發(fā)揮著直接供給公共產(chǎn)品和政策執(zhí)行的“劃槳者”的角色;在實(shí)踐模式上，將政策的制定和實(shí)施整合為封閉的系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)“命令—控制”型規(guī)制及政策“制定—實(shí)施”的循環(huán)，重視規(guī)則和技術(shù)理性，強(qiáng)調(diào)以權(quán)力和命令為核心的等級(jí)制為資源的分配機(jī)制;在績(jī)效評(píng)價(jià)上，基于政治和行政的二分，公共行政范式認(rèn)為嚴(yán)格遵守上級(jí)制定的規(guī)則和制度既可實(shí)現(xiàn)對(duì)公用資源的最優(yōu)利用，強(qiáng)調(diào)對(duì)政策的輸入和過(guò)程進(jìn)行全程的監(jiān)管和控制。[2]

20?世紀(jì)?70?年代，隨著凱恩斯主義在西方的破產(chǎn)及福利政府所帶來(lái)的財(cái)政危機(jī)、信任危機(jī)和管理危機(jī)的爆發(fā)，針對(duì)公共行政的批評(píng)塵囂而上。研究者認(rèn)為，在理論上，作為建立在官僚制基礎(chǔ)上的公共行政，官僚制擴(kuò)展膨脹的本性必然導(dǎo)致行政組織機(jī)構(gòu)的龐大，從而增加行政的成本，無(wú)法對(duì)公眾的需求做出迅速的反應(yīng)，降低行政的效率。在實(shí)踐中，一方面，“公共行政”范式將政策實(shí)施看做與外部環(huán)境割裂的獨(dú)立的“黑箱”，必然阻礙政策優(yōu)化和創(chuàng)新，僅僅對(duì)規(guī)則和過(guò)程的嚴(yán)控使得其所追求的內(nèi)部效率無(wú)法落在實(shí)處;另一方面，作為政策執(zhí)行核心和主導(dǎo)者的行政人員，由于自身的價(jià)值傾向性，在實(shí)踐中存在將政策意圖扭曲而服務(wù)官僚機(jī)構(gòu)或自身目的的可能。

（二）強(qiáng)調(diào)政府“掌舵者”角色的新公共管理范式

針對(duì)公共行政范式存在的政府主導(dǎo)、效率較低的弊端，研究者和實(shí)踐者以“效率更高、成本更低”的理念“重塑政府”。1991年，克里斯托弗·胡德首次提出“新公共管理”一詞，并對(duì)新公共管理強(qiáng)調(diào)專業(yè)化管理、強(qiáng)調(diào)具體的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)與測(cè)量、強(qiáng)調(diào)結(jié)果控制、強(qiáng)調(diào)去中心化、強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)、強(qiáng)調(diào)私人部門(mén)的管理模式、強(qiáng)調(diào)規(guī)則與資源節(jié)約等7項(xiàng)原則進(jìn)行了論述。[3]總的來(lái)說(shuō)，新公共管理范式的主要特征為：在組織架構(gòu)上，基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共選擇理論，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)為戰(zhàn)略性政策制定和監(jiān)督執(zhí)行的?“掌舵者”。[4]通過(guò)政府的分權(quán)、授權(quán)和多元主體的參與，使得組織從規(guī)則導(dǎo)向型組織轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管型組織，打破公共機(jī)構(gòu)及其人員的低效率和壟斷特權(quán)。[5]在實(shí)踐模式上，主張以市場(chǎng)的力量改善政府的服務(wù)效率，強(qiáng)調(diào)顧客至上，通過(guò)“委托—代理”和競(jìng)爭(zhēng)性的契約來(lái)規(guī)范和調(diào)節(jié)多元主體之間的關(guān)系。新公共管理強(qiáng)調(diào)實(shí)踐過(guò)程中的透明，基于競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、價(jià)格機(jī)制對(duì)資源進(jìn)行分配;在績(jī)效評(píng)估上，基于顧客導(dǎo)向的邏輯，強(qiáng)調(diào)從結(jié)果去審視管理效率，關(guān)注的焦點(diǎn)聚焦投入的產(chǎn)出。

作為“傳統(tǒng)公共行政到新公共治理演變過(guò)程中一個(gè)短暫的過(guò)渡階段”，在持續(xù)大概10年后，研究者對(duì)新公共管理范式從價(jià)值和管理兩個(gè)層面進(jìn)行了批判。批評(píng)者認(rèn)為，在新公共管理“產(chǎn)品主導(dǎo)邏輯”的支配下，人們往往過(guò)于重視政策的短期產(chǎn)出而忽視長(zhǎng)期結(jié)果，過(guò)于強(qiáng)調(diào)管理的經(jīng)濟(jì)績(jī)效而忽視公平、公正等價(jià)值理性。在管理上，重視分權(quán)化的競(jìng)爭(zhēng)而忽視了機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系和信任關(guān)系的建立，帶來(lái)了管理的碎片化。此外，與公共行政強(qiáng)調(diào)內(nèi)部效率類似，新公共管理同樣忽視外部關(guān)系的協(xié)調(diào)和平衡，沒(méi)有提升社會(huì)所需要的外部效益。

（三）強(qiáng)調(diào)政府“服務(wù)者”角色的新公共治理范式

面對(duì)公共管理實(shí)踐中主體的多元化和問(wèn)題的復(fù)雜性，針對(duì)新公共管理范式存在的弊端，英國(guó)愛(ài)丁堡大學(xué)教授史蒂芬·奧斯本在?2006?年提出“新公共治理”一詞，并將其視作超越傳統(tǒng)公共行政和新公共管理的第三種“體制”，認(rèn)為新公共治理實(shí)現(xiàn)了效率、公平、正義、民主等價(jià)值的平衡。[6]與公共行政強(qiáng)調(diào)規(guī)則、新公共管理強(qiáng)調(diào)管理和效率不同，新公共治理重秉持“服務(wù)主導(dǎo)邏輯”，認(rèn)為公共管理的重點(diǎn)是政府在其決策、執(zhí)行等活動(dòng)中能夠履行“服務(wù)于民，授權(quán)于民”的職責(zé)。在組織結(jié)構(gòu)上，強(qiáng)調(diào)多元而又相互依賴的行動(dòng)者的責(zé)任與貢獻(xiàn)，重視基于參與型伙伴關(guān)系的多元共治，下放決策權(quán)給多元行動(dòng)者。通過(guò)橫向協(xié)作而不是縱向干涉，確保公共政策各階段要素間的有效銜接和互動(dòng)。在實(shí)踐模式上，強(qiáng)調(diào)實(shí)踐中的過(guò)程治理。但與公共行政強(qiáng)調(diào)過(guò)程監(jiān)管不同，新公共治理重視政策實(shí)施過(guò)程中的互動(dòng)所帶來(lái)的公共服務(wù)的有效性，強(qiáng)調(diào)多方協(xié)商基礎(chǔ)上的責(zé)任共擔(dān)的資源配置機(jī)制。在績(jī)效評(píng)估上，聚焦公共利益和公共滿意度，強(qiáng)調(diào)把公民的需求作為開(kāi)展行政活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)評(píng)估應(yīng)關(guān)注政府是否為多元主體表達(dá)各自偏好并達(dá)成共識(shí)提供有效的交流平臺(tái)和充分互動(dòng)的機(jī)會(huì)。公共行政、新公共管理和新公共治理三者核心要素的不同如表1所示。

二、公共行政范式下的重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)：20世紀(jì)80年代

文化大革命結(jié)束后，伴隨著政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的撥亂反正，恢復(fù)和建設(shè)一批重點(diǎn)高校，快速提升我國(guó)高等教育的質(zhì)量成為時(shí)任國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的重要指示。在此背景下，1978?年?2月，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)教育部《關(guān)于恢復(fù)和辦好全國(guó)重點(diǎn)高等學(xué)校的報(bào)告》，提出恢復(fù)重點(diǎn)高校建設(shè)。同年10月，教育部頒布《全國(guó)重點(diǎn)高等學(xué)校暫行工作條例（試行草案）》，確立了重點(diǎn)建設(shè)工作的綱領(lǐng)性文件。1984年出臺(tái)的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》明確提出了重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)政策。根據(jù)該決定的精神，1987年2月，原國(guó)家教委發(fā)布《關(guān)于在試點(diǎn)學(xué)科中進(jìn)行評(píng)選高等學(xué)校重點(diǎn)學(xué)科申報(bào)工作的通知》，5月發(fā)布《關(guān)于改革高等學(xué)?？茖W(xué)技術(shù)工作的意見(jiàn)》，8月下發(fā)《關(guān)于做好高等學(xué)校重點(diǎn)學(xué)科申報(bào)工作的通知》，隨后又陸續(xù)下發(fā)《關(guān)于評(píng)選高等學(xué)校重點(diǎn)學(xué)科的暫行規(guī)定》和《關(guān)于高等學(xué)校重點(diǎn)學(xué)科評(píng)選工作的幾點(diǎn)意見(jiàn)》等文件具體化重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)活動(dòng)。縱觀這一時(shí)期的重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)政策，可以發(fā)現(xiàn)其具有明顯的公共行政范式主導(dǎo)的特征。

（一）政府在重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)中處于主導(dǎo)和核心地位

作為一種集中力量辦大事的政策訴求，?20世紀(jì)80年代的重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)體現(xiàn)出鮮明的政府主導(dǎo)的自上而下推行的特點(diǎn)。政府以權(quán)力化、制度化、行政化的運(yùn)作模式集中資源，根據(jù)社會(huì)需求和國(guó)家戰(zhàn)略進(jìn)行資源的再分配。教育行政主管部門(mén)既是重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)制度的制定者，又是重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者，還是重點(diǎn)學(xué)科評(píng)估的組織者和評(píng)估者。重點(diǎn)學(xué)科的數(shù)量由行政部門(mén)事先確定。教育主管部門(mén)幾乎承擔(dān)了從政策調(diào)研、出臺(tái)到政策執(zhí)行、監(jiān)督的所有職能，高校作為重要的學(xué)科建設(shè)方主要以執(zhí)行者的角色參與，聽(tīng)命于教育主管部門(mén)，官僚制在重點(diǎn)學(xué)科制度的制定和實(shí)施中扮演重要的角色。如1987年下發(fā)的《關(guān)于評(píng)選高等學(xué)校重點(diǎn)學(xué)科的暫行規(guī)定》中明確指出，“七五”期間，國(guó)家教委擬會(huì)同有關(guān)部門(mén)在全國(guó)高等學(xué)校中教學(xué)科研基礎(chǔ)好、對(duì)四化建設(shè)和科技、社會(huì)發(fā)展具有重要意義的學(xué)科中擇優(yōu)確定一批重點(diǎn)學(xué)科點(diǎn)。《關(guān)于評(píng)選高等學(xué)校重點(diǎn)學(xué)科的暫行規(guī)定》規(guī)定：“重點(diǎn)學(xué)科的總體規(guī)劃、學(xué)科點(diǎn)的確定、評(píng)估和調(diào)整工作，由國(guó)家教委統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行?！?/p>

（二）建設(shè)過(guò)程中的強(qiáng)規(guī)則與弱透明

這一時(shí)期的重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)主要依靠政府部門(mén)頒發(fā)的政策文件和管理制度來(lái)執(zhí)行，通過(guò)簡(jiǎn)單化的審批程序和指令性的規(guī)章制度來(lái)體現(xiàn)，通過(guò)嚴(yán)格的人、財(cái)、物的審批來(lái)規(guī)制重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)實(shí)踐。無(wú)論是重點(diǎn)學(xué)科評(píng)審制度的制定過(guò)程，還是評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)審過(guò)程，都呈現(xiàn)出鮮明的行政部門(mén)主導(dǎo)的嚴(yán)格依據(jù)規(guī)則進(jìn)行管理的權(quán)威性和不透明性。如1987年頒布的《關(guān)于高等學(xué)校重點(diǎn)學(xué)科評(píng)選工作的幾點(diǎn)意見(jiàn)》明確指出，國(guó)家教委將各學(xué)科的重點(diǎn)學(xué)科數(shù)限額分配到各通訊評(píng)選小組，評(píng)選小組根據(jù)《關(guān)于評(píng)選高等學(xué)校重點(diǎn)學(xué)科的暫行規(guī)定》嚴(yán)格評(píng)選，提出初步建議名單。國(guó)家教委再按一級(jí)學(xué)科組織專家小組，依據(jù)教育行政部門(mén)制定的重點(diǎn)學(xué)科點(diǎn)必須具備的條件、合理布局的需要和規(guī)定限額，嚴(yán)格進(jìn)行審核。參加各學(xué)科通訊評(píng)選和參加專家小組會(huì)議審核工作的專家只對(duì)國(guó)家教委負(fù)責(zé)。專家名單不對(duì)外公開(kāi)，評(píng)審的內(nèi)容、意見(jiàn)均應(yīng)保密。[8]

（三）建設(shè)績(jī)效聚焦輸入和過(guò)程管理

這一時(shí)期的政策文本對(duì)于整個(gè)高等學(xué)校重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)的質(zhì)量保障體系缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，也缺乏各種評(píng)估和規(guī)范的指南，更沒(méi)有對(duì)重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)的成效進(jìn)行明確的規(guī)定。但從政策的強(qiáng)約束可以看出，管理機(jī)構(gòu)認(rèn)為，重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)政策的效率建立在強(qiáng)化政府控制力、資源的投入度和規(guī)則的嚴(yán)格執(zhí)行的基礎(chǔ)上。因此，在具體的實(shí)施過(guò)程中，一是強(qiáng)化政府的控制力，由政府決定重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)的評(píng)審規(guī)則、建設(shè)方式及內(nèi)容;二是重點(diǎn)在入口處進(jìn)行輸入控制，關(guān)注資源的投入;三是對(duì)重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)的全過(guò)程進(jìn)行細(xì)節(jié)干預(yù)，認(rèn)為建設(shè)效益高低取決于是否嚴(yán)格執(zhí)行程序化的制度性規(guī)定。如1987年頒布的重點(diǎn)學(xué)科的建設(shè)文件中，強(qiáng)調(diào)財(cái)政撥款主要是輸入為主，預(yù)先規(guī)定每一筆經(jīng)費(fèi)的用途和額度，并根據(jù)年度原則和專項(xiàng)專用原則進(jìn)行明確的規(guī)定。

三、“新管理主義”范式下的重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)：“211工程”與“985工程”時(shí)期

新公共管理主義在高等教育領(lǐng)域的滲透使得強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)、績(jī)效和契約的高等教育市場(chǎng)化理念日漸凸顯。“高校像社會(huì)上其他組成部分一樣，深受市場(chǎng)模式的影響，按競(jìng)爭(zhēng)、供求、營(yíng)利能力及其他古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的特征來(lái)進(jìn)行定位?！盵9]在這種情況下，隨著1993年黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用，我國(guó)的高等教育體制逐漸從偏重榮譽(yù)轉(zhuǎn)向偏重績(jī)效。[10]重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值也隨之增強(qiáng)，這一時(shí)期推出的“211工程”和“985工程”呈現(xiàn)出新公共管理范式主導(dǎo)的特征。

（一）一定程度上政府權(quán)力的分散與下放

針對(duì)這一時(shí)期的重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)，政府通過(guò)一定程度的分權(quán)和授權(quán)，引入目標(biāo)管理與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制進(jìn)行管理。一方面，政府給予地方更多的管理權(quán)和高校更多的自主建設(shè)權(quán)?！丁?11工程”建設(shè)實(shí)施管理辦法》提出，以主管部委或地方政府的管理為主，學(xué)校的自我管理為基礎(chǔ)，逐步增加地方教育行政部門(mén)在國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)和管理上的統(tǒng)籌力度。另一方面，在角色上，政府逐漸從全程的組織者、主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)檎叩闹贫ㄕ?、管理者和監(jiān)督者。在“211工程”建設(shè)中，強(qiáng)調(diào)“211”協(xié)調(diào)小組負(fù)責(zé)重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)中的重大方針政策問(wèn)題，對(duì)重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)統(tǒng)一進(jìn)行協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督;各重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目主管部委或地方政府按照可行性研究報(bào)告，對(duì)有關(guān)學(xué)校重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)和概算進(jìn)行審核批復(fù)，并具體負(fù)責(zé)重點(diǎn)學(xué)科項(xiàng)目建設(shè)管理;有關(guān)學(xué)校按建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制要求，確保按期保質(zhì)完成建設(shè)任務(wù)。此外，首次借助第三方力量對(duì)各高校遞交的評(píng)審材料進(jìn)行通訊評(píng)議和審核，由全國(guó)學(xué)位與研究生教育發(fā)展中心“高等學(xué)校與科研院所學(xué)位與研究生教育評(píng)估所?”承擔(dān)國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科的評(píng)選工作。

（二）以項(xiàng)目制、合同制推進(jìn)學(xué)科建設(shè)過(guò)程

在這一時(shí)期的學(xué)科建設(shè)中，通過(guò)引入“委托—代理”機(jī)制，政府依協(xié)議提供資助，大學(xué)依照協(xié)議自主制定發(fā)展規(guī)劃，政府根據(jù)目標(biāo)達(dá)成度進(jìn)行評(píng)估。一方面，重視競(jìng)爭(zhēng)在學(xué)科建設(shè)中的作用。實(shí)現(xiàn)了從高校依據(jù)分配建設(shè)資金整體申報(bào)到比較學(xué)科優(yōu)勢(shì)、通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得立項(xiàng)資助的轉(zhuǎn)變，建立了以投資效益為核心的公開(kāi)、公平、公正的績(jī)效考核機(jī)制。在項(xiàng)目的立項(xiàng)審批上，從?“九五”期間按基本建設(shè)程序進(jìn)行立項(xiàng)審批、“十五”期間按基本建設(shè)程序和財(cái)政預(yù)算管理進(jìn)行立項(xiàng)審批，轉(zhuǎn)變?yōu)椤?211?工程”三期建設(shè)中強(qiáng)調(diào)通過(guò)比較高校不同的學(xué)科優(yōu)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)。在政策工具中引入學(xué)科評(píng)估，強(qiáng)調(diào)依照績(jī)效而不是需求進(jìn)行資源分配。二是通過(guò)合同制推進(jìn)重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)的透明和公開(kāi)。工程建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)，采取專家咨詢和行政部門(mén)決策相結(jié)合的方式進(jìn)行，遵循科學(xué)、民主和平等競(jìng)爭(zhēng)原則，增加透明度，充分發(fā)揮專家和輿論監(jiān)督作用。?[11]項(xiàng)目建設(shè)實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制，各建設(shè)高校的法人必須嚴(yán)格按照可行性報(bào)告的批復(fù)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)投資、工期和建設(shè)質(zhì)量實(shí)行全過(guò)程管理，開(kāi)展不定期的檢查制度，并負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)年度統(tǒng)計(jì)、報(bào)告和建設(shè)決算的審核上報(bào)，接受項(xiàng)目建設(shè)情況檢查，并承擔(dān)相應(yīng)建設(shè)責(zé)任。

（三）績(jī)效評(píng)估聚焦學(xué)科建設(shè)產(chǎn)出

在新公共管理范式下，高等教育作為經(jīng)濟(jì)的子系統(tǒng)，其價(jià)值由其效率或績(jī)效來(lái)判定。正如利奧塔所說(shuō)的，這是一個(gè)功利主義價(jià)值觀取勝的時(shí)代，知識(shí)的意義取決于其交換價(jià)值，高等教育作為經(jīng)濟(jì)的子系統(tǒng)，其價(jià)值由其效率或“績(jī)效”來(lái)判定。[12]在競(jìng)爭(zhēng)和問(wèn)責(zé)的驅(qū)動(dòng)下，學(xué)科建設(shè)成為在管理契約下強(qiáng)調(diào)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)施過(guò)程。這一時(shí)期的重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)強(qiáng)調(diào)結(jié)果為導(dǎo)向的責(zé)任機(jī)制，改革原有國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科的評(píng)選方式，把對(duì)國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科的考核和認(rèn)定，作為加強(qiáng)建設(shè)的重要手段。國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科的考核每五年進(jìn)行一次，考核的依據(jù)是各國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科制訂并備案的學(xué)科建設(shè)與發(fā)展規(guī)劃，考核的主要內(nèi)容是各國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科規(guī)劃的完成情況。對(duì)符合條件的將重新確定為國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科，對(duì)建設(shè)成效差、經(jīng)整改后仍不符合要求的將予以淘汰。高?！?85?工程”的項(xiàng)目建設(shè)實(shí)行年度報(bào)告、中期檢查和總結(jié)驗(yàn)收，教育部財(cái)政部組織進(jìn)行項(xiàng)目的檢查、審計(jì)和績(jī)效評(píng)估，并根據(jù)結(jié)果實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰。

四、新公共治理范式：“一流學(xué)科”建設(shè)的理想路徑

從上述分析可以看出，我國(guó)重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)的管理模式經(jīng)歷了從公共行政到新公共管理范式的轉(zhuǎn)換。政府的角色逐漸從劃槳者轉(zhuǎn)變?yōu)檎贫嬲撸谑袌?chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)及績(jī)效評(píng)估的理念也逐漸凸顯。但不可否認(rèn)的是，由于新公共管理范式存在的忽視價(jià)值理性和碎片化管理的弊端，使得我國(guó)的重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)仍然存在如下問(wèn)題。首先，重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)對(duì)效率的重視強(qiáng)化了高校之間的競(jìng)爭(zhēng)，但這種競(jìng)爭(zhēng)往往是一種強(qiáng)調(diào)工具理性和短期效益的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)，帶來(lái)了高昂的交易成本。其次，管理理念下的重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)使得政府仍通過(guò)對(duì)資源的控制決定著高校學(xué)科建設(shè)的方向，高等教育重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)所應(yīng)體現(xiàn)的政府服務(wù)、市場(chǎng)配置、多元主體責(zé)權(quán)共擔(dān)的公共治理的體系尚未形成。在這種情況下，作為超越公共行政和新公共管理范式，兼顧工具理性和價(jià)值理性的新公共治理理論，對(duì)推動(dòng)我國(guó)新時(shí)期的“一流學(xué)科”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的理論意義和啟示價(jià)值。

（一）強(qiáng)化政府元治理角色，建設(shè)多元主體參與網(wǎng)絡(luò)

新公共治理認(rèn)為，多元主體不僅是公共管理和公共服務(wù)的對(duì)象，更是公共政策與服務(wù)體系的評(píng)價(jià)者、參與者和?“合作生產(chǎn)者”。?公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要多元主體的共同的充分參與。在新公共治理范式的視域中，“一流學(xué)科”建設(shè)若僅僅通過(guò)改變財(cái)政撥款的方式和項(xiàng)目確立、退出的方式，并不必然使得傳統(tǒng)的重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)模式從行政管理體制向治理體制改變。因此，“一流學(xué)科”建設(shè)應(yīng)強(qiáng)調(diào)主體的多元、方向的多維與底部的自治。要以學(xué)科建設(shè)為本，以政府、大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)之間的充分參與為基礎(chǔ)，通過(guò)學(xué)者組成的專業(yè)協(xié)會(huì)和利益共同體共同推動(dòng)學(xué)科治理方式的創(chuàng)新。在這一過(guò)程中，政府承擔(dān)著“元治理”的角色，重在對(duì)由多元主體參與的學(xué)科建設(shè)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行建設(shè)和管理。在學(xué)科建設(shè)上，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者充分的知情權(quán)、協(xié)商權(quán)和參與權(quán)，將多元學(xué)科建設(shè)主體發(fā)展為平等的“合作生產(chǎn)者”。總之，“一流”學(xué)科建設(shè)雖由政府推動(dòng)，但其根本的目標(biāo)不是建立長(zhǎng)期的由政府控制的項(xiàng)目，而在于養(yǎng)育利益相關(guān)者長(zhǎng)期合作的文化，推動(dòng)多元主體共同參與“一流”學(xué)科建設(shè)，促成治理共同體的形成。

（二）基于信任與關(guān)系契約配置學(xué)科建設(shè)資源

與公共行政重視執(zhí)行和管控的過(guò)程管理不同，新公共治理范式強(qiáng)調(diào)聚焦組織間關(guān)系的過(guò)程治理。強(qiáng)調(diào)推動(dòng)具有不同利益、價(jià)值觀、認(rèn)知取向和權(quán)力資源的多元行動(dòng)主體通過(guò)互動(dòng)和協(xié)商尋求問(wèn)題的解決方案。作為一項(xiàng)在治理情境中的復(fù)雜實(shí)踐，“一流”學(xué)科建設(shè)是一種與周圍環(huán)境、不同團(tuán)體和個(gè)體的生活密切聯(lián)系的社會(huì)性行動(dòng)，其價(jià)值和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要利益相關(guān)者的充分理解、接受和參與。新公共治理范式下的一流學(xué)科建設(shè)應(yīng)注重對(duì)多元學(xué)科建設(shè)主體間信任關(guān)系的建設(shè)，通過(guò)對(duì)過(guò)程本身價(jià)值的關(guān)注引導(dǎo)多元主體去傾聽(tīng)，進(jìn)而在他們之間建立信任。[13]以信任和共識(shí)提升“一流”學(xué)科建設(shè)的效率和效果，推進(jìn)高等教育治理理念的真正落實(shí)。?“一流學(xué)科”建設(shè)不強(qiáng)調(diào)目標(biāo)的先在性，而應(yīng)強(qiáng)調(diào)基于談判和反思過(guò)程中的目標(biāo)的調(diào)整和生成?？傊鹿仓卫矸妒较碌闹匾曅湃侮P(guān)系建設(shè)的“一流學(xué)科”，其根本的目標(biāo)不再是僅僅聚集資源突破發(fā)展，而在于養(yǎng)育學(xué)科建設(shè)的文化，以重視互動(dòng)、對(duì)話、信任關(guān)系的過(guò)程建設(shè)實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的目的。

（三）績(jī)效評(píng)估重視服務(wù)主導(dǎo)的結(jié)果評(píng)估

新公共治理強(qiáng)調(diào)服務(wù)邏輯，認(rèn)為公共政策所追求的價(jià)值不能局限于強(qiáng)調(diào)投入與產(chǎn)出的效率與效益，還應(yīng)該注重其所增益的公平、民主等價(jià)值理性。作為本身具有公平、真理、民主等社會(huì)效益屬性的大學(xué)，?“一流”學(xué)科建設(shè)除了強(qiáng)調(diào)規(guī)模、設(shè)施、效率等有形價(jià)值，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)對(duì)公眾的觀念、能力、意識(shí)等無(wú)形價(jià)值的培育，應(yīng)重視對(duì)學(xué)科建設(shè)的公共性和社會(huì)效益進(jìn)行評(píng)估。首先，秉持寬泛的結(jié)果評(píng)估理念，在重視學(xué)科建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效率和內(nèi)部效益的同時(shí)，從公正和公平的角度對(duì)學(xué)科建設(shè)進(jìn)行評(píng)估，將公共價(jià)值融入績(jī)效評(píng)估中，使得公平、正義等價(jià)值理性與經(jīng)濟(jì)績(jī)效所代表的工具理性共同成為評(píng)估學(xué)科建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)。其次，對(duì)多元主體組成的學(xué)科建設(shè)系統(tǒng)的互動(dòng)關(guān)系與信任水平進(jìn)行評(píng)估。關(guān)注學(xué)科建設(shè)合作網(wǎng)絡(luò)的績(jī)效，而不是僅僅關(guān)注單個(gè)組織的績(jī)效?？傊?，新公共治理范式下的一流學(xué)科評(píng)估，應(yīng)兼顧民主與效率價(jià)值取向，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建“善治”的學(xué)科治理模式。通過(guò)基于契約的合作，形成公共事務(wù)的良好治理狀態(tài)，使得治理的過(guò)程自然成為一個(gè)組織自我學(xué)習(xí)、自我提升的過(guò)程，實(shí)現(xiàn)“一流”學(xué)科建設(shè)社會(huì)效益的最大化。[14]

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（責(zé)任編輯陳志萍）

收稿日期：2019-07-14

作者簡(jiǎn)介：謝冉，上海電力大學(xué)科研處副研究員;章震宇，上海中醫(yī)藥大學(xué)副教授，通訊作者。（上海/200090）

本文系全國(guó)教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2014年度教育部重點(diǎn)課題“我國(guó)國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科制度轉(zhuǎn)型路經(jīng)研究”（DIA140315）的成果之一。