地方政府農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)治理機制探索
——以陜西楊凌示范區(qū)為例

涂滿章，詹朝裕，陳敏潔

(1.中國社會科學(xué)院 研究生院， 北京　100102；2.廈門同博咨詢有限公司， 福建 廈門　361009；3. 武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院， 湖北 武漢　430072；4.政協(xié)重慶市合川區(qū)委員會，重慶 合川　401520；5.龍巖市龍地置業(yè)有限公司， 福建 龍巖　364000)

一、 引 言

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)正在開啟新一輪農(nóng)村改革大潮，而創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，也必將是這一浪頭中的先行者。黨的十八屆三中全會以來，創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制成為加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，推進新農(nóng)村建設(shè)的重要途徑。新的歷史環(huán)境決定了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題不僅僅是單純土地本身的問題，而是事關(guān)“三農(nóng)”，牽涉國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定的重大問題。創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制的核心在于能夠?qū)⒄?、市場和社會等多主體的力量進行整合，使各方主體共同參與到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理工作中來，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既能適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟新常態(tài)，又能最大限度地增加社會和諧因素。而在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)參與主體多元化的趨勢下，政府該如何進行自身角色定位？如何與非政府主體合作？這都成為目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制創(chuàng)新亟待解決的問題。

由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策創(chuàng)新的現(xiàn)實需要，地方政府已經(jīng)將網(wǎng)絡(luò)治理應(yīng)用于治理實踐，特別是在土地流轉(zhuǎn)中各主體的角色定位、權(quán)責(zé)分配和合作機制，以及提升處理土地流轉(zhuǎn)過程中各種突發(fā)情況的能力等方面所進行的治理探索。網(wǎng)絡(luò)治理多元化、分權(quán)化的理念在促進土地流轉(zhuǎn)中多主體間協(xié)商協(xié)作和互利互補中發(fā)揮著日益重要的作用。本研究嘗試從理論和實踐角度分析網(wǎng)絡(luò)治理用于創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制的可行性，為地方政府創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制提供理論支持和實踐指導(dǎo)。以楊凌示范區(qū)為例，研究政府如何通過網(wǎng)絡(luò)治理實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制創(chuàng)新中的多方共贏。

二、網(wǎng)絡(luò)治理和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究綜述

(一) 網(wǎng)絡(luò)治理的相關(guān)研究

網(wǎng)絡(luò)治理理論是歐美公共管理研究者在20世紀(jì)90年代，為了應(yīng)對市場失靈和政府失靈的理論空缺，將政策網(wǎng)絡(luò)研究與治理理論結(jié)合起來產(chǎn)生的治理理論[1]。該理論認(rèn)為在政府公共部門與私人部門相互依賴不斷增強的情況下，應(yīng)該使用不同于傳統(tǒng)的科層制和市場化思路，使用更加適應(yīng)復(fù)雜和動態(tài)社會環(huán)境的網(wǎng)絡(luò)形式來融合市場或科層制進行治理[2]。網(wǎng)絡(luò)能使權(quán)力的分配出現(xiàn)差異，不再是單邊運行，但總體上又相互依賴，從而不同于科層制[3]。同時，網(wǎng)絡(luò)治理使人們在組織層次上考察團隊的結(jié)構(gòu)和績效，不再只是在單個企業(yè)或者政府單位層次上[4]。網(wǎng)絡(luò)治理的具體概念最先由Stephen Gildsmith和Willian D. Eggers提出。他們認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)治理是通過公私部門合作提供公共服務(wù)的治理模式[5]。根據(jù)網(wǎng)絡(luò)成員關(guān)系的差異，目前網(wǎng)絡(luò)治理主要分為共享型、領(lǐng)導(dǎo)型和行政型三種模式[6]。網(wǎng)絡(luò)治理的本質(zhì)其實就是參與主體在這種介于公共部門與私營部門之間的治理結(jié)構(gòu)中，經(jīng)過對資源的相互依賴和經(jīng)常性的互動，形成了解決現(xiàn)實問題的共同愿景和有效途徑。

國內(nèi)最早對網(wǎng)絡(luò)治理進行界定的學(xué)者是陳振明。他指出網(wǎng)絡(luò)治理是增進公共利益的有效過程，是政府部門與私營部門等非政府部門之間分享公共權(quán)力并共同行使管理權(quán)限的多主體參與公共事務(wù)的有效過程[7]。對于網(wǎng)絡(luò)治理的理論主張、治理結(jié)構(gòu)和治理機制，國內(nèi)學(xué)者也進行了較為全面的分析。認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)理論與治理理論的結(jié)合，促成了網(wǎng)絡(luò)治理理論的形成，其網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是一個有著共同價值訴求的自組織系統(tǒng)，其治理機制關(guān)鍵在于信任機制和協(xié)調(diào)機制的培育[8]。網(wǎng)絡(luò)治理的主要特點被歸納為以下三點：追求共同目標(biāo)；政府、私營組織、非營利組織或公民個人的多主體參與；分享公共權(quán)力[9]。綜合來看，分權(quán)和多主體參與互動始終是網(wǎng)絡(luò)治理強調(diào)的兩大特質(zhì)。

地方政府網(wǎng)絡(luò)治理是國內(nèi)研究較為成熟的領(lǐng)域，已經(jīng)發(fā)展為既有成熟地方政府網(wǎng)絡(luò)治理理論支撐[10]，又有規(guī)范實踐分析方式[11]的系統(tǒng)研究，但對于網(wǎng)絡(luò)治理理論的應(yīng)用，還存在明顯的研究缺口。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)通常涉及地方政府、農(nóng)戶、企業(yè)等多元主體，運用網(wǎng)絡(luò)治理進行土地流轉(zhuǎn)治理創(chuàng)新研究具有天然的適用性。

(二)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)研究

國內(nèi)目前對于土地流轉(zhuǎn)的研究主要集中于三個方面：一是制度性問題。對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革，不同學(xué)者持有不同的態(tài)度。持保守態(tài)度的學(xué)者認(rèn)為我國應(yīng)該保持現(xiàn)有農(nóng)村土地制度，慎談土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)[12]。持理性態(tài)度的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該在對農(nóng)村土地的社會性質(zhì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的特點、土地確權(quán)[13]、流轉(zhuǎn)模式[14]、法律定位[15]等問題做出實事求是的評價的基礎(chǔ)上，進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新[16]。也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)大力創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、專業(yè)化生產(chǎn)提供保障[17]。二是農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿研究。國內(nèi)關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的研究大都集中于此。研究者分別從土地政策[18]、社會保障和農(nóng)戶資源稟賦[19]、農(nóng)民分化和農(nóng)戶土地情節(jié)[20]、土地流轉(zhuǎn)模式及效益[21]等多方面對農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿的影響因素進行研究。三是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后的市場化問題。研究者主要關(guān)注土地流轉(zhuǎn)效果[22]和市場化對策思考[23]。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅與土地政策、社會經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)戶資源稟賦相關(guān)，而且也與政府治理關(guān)系密切。目前國內(nèi)對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的理論研究集中在土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)模式兩個方面[24]，僅有少量研究者從社會治理視角下對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)性質(zhì)[25]、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀[26]、鄉(xiāng)村治理趨勢[27]進行了探索式的研究。關(guān)于地方政府對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的治理理論和治理實踐的探索都還較為缺乏。有鑒于此，本文試圖把網(wǎng)絡(luò)治理理論與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系梳理出來，為地方政府創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制提供新的理論指導(dǎo)和現(xiàn)實思路，并降低地方政府治理成本，提高治理績效。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)治理分析框架

地方政府創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制，關(guān)鍵在于建立政府、農(nóng)戶和企業(yè)等多元主體共同參與的利益共享合作機制。網(wǎng)絡(luò)治理能為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中政府、農(nóng)戶、非政府組織與市場等多主體的合作提供理論框架，能建立多元主體之間合作共享、利益分配的范式，為規(guī)范和明確網(wǎng)絡(luò)成員之間的關(guān)系提供有效的制度規(guī)范，能給地方政府準(zhǔn)確定位自身角色和處理與非政府行動者之間的關(guān)系提供指導(dǎo)，從而確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中多元主體之間形成長期、穩(wěn)定的合作關(guān)系。

網(wǎng)絡(luò)治理對政府身份地位的界定給予了一定的靈活性，政府可以通過承擔(dān)不同角色在土地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮不同的作用。政府可以作為網(wǎng)絡(luò)核心主導(dǎo)地位來推動土地流轉(zhuǎn)和城鎮(zhèn)化，也可以作為制度供給者來提供政策支持，還可以作為合作網(wǎng)絡(luò)中的成員之一參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。無論是政府作為網(wǎng)絡(luò)治理中的何種角色，其權(quán)威性和重要性地位都不可忽略。網(wǎng)絡(luò)治理視角下，農(nóng)戶、市場和其他非政府組織都可能在土地流轉(zhuǎn)中成為主導(dǎo)角色，突破了以往由政府主導(dǎo)或者農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)的治理思路。

隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策創(chuàng)新的現(xiàn)實需要，地方政府基于網(wǎng)絡(luò)治理理念，建立了土地流轉(zhuǎn)中各主體利益共享、權(quán)責(zé)匹配的合作機制。當(dāng)前，我國地方政府對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的網(wǎng)絡(luò)治理實踐已經(jīng)走在了理論研究之前，部分地區(qū)已經(jīng)形成了以主導(dǎo)主體為核心，多主體參與，監(jiān)督、服務(wù)、仲裁機構(gòu)并存的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)?？梢哉f，無論是政府職能轉(zhuǎn)變的需要、網(wǎng)絡(luò)治理的發(fā)展，還是科技技術(shù)的應(yīng)用、實踐經(jīng)驗的借鑒，都已為地方政府利用網(wǎng)絡(luò)治理進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制創(chuàng)新提供了現(xiàn)實條件。

多元治理主體之間的關(guān)系一般可分為基于行政命令和權(quán)威關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)治理、基于信任和社會關(guān)系的合作型網(wǎng)絡(luò)治理和基于市場機制和契約關(guān)系的市場型治理模式三種模式。面對不同的現(xiàn)實條件，采取合適的合作方式能夠充分整合和發(fā)揮政府、農(nóng)戶、非政府組織和市場各方力量。在我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，一方主導(dǎo)型模式(特別是政府主導(dǎo))被視為我國土地流轉(zhuǎn)的必然選擇[28]。本文充分借鑒了三種治理模式的優(yōu)勢，構(gòu)建了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)治理框架(見圖1所示)。其中主導(dǎo)主體(一般為地方政府)對網(wǎng)絡(luò)中其他主體具有較強的影響和控制能力，在資源享用和信息掌握方面占有優(yōu)勢，其他主體間同時存在直接聯(lián)系和間接聯(lián)系。

圖1　農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)治理圖

同時，網(wǎng)絡(luò)主體之間存在著一定形式的仲裁、監(jiān)督和服務(wù)機構(gòu)，保障著網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)機制的靈敏性，他們可以是不同主體的下屬機構(gòu)，也可以是單獨的中介組織。仲裁機構(gòu)主要對土地流轉(zhuǎn)治理活動中存在矛盾時給予仲裁解決，是化解各治理主體間糾紛的主體。監(jiān)督機構(gòu)是確保土地流轉(zhuǎn)的網(wǎng)絡(luò)治理活動得以有序開展的機構(gòu)，其要監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)治理各個主體不要偏離治理目標(biāo)。服務(wù)機構(gòu)主要是為土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)治理活動提供咨詢、管理、財稅等服務(wù)的組織。三類組織的有序運營是確保土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)治理體系能夠有序運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。

四、 地方政府農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)治理的運用：以楊凌示范區(qū)為例

(一)楊凌示范區(qū)土地流轉(zhuǎn)機制創(chuàng)新實踐

楊凌作為我國唯一的國家級農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)，為了解決土地過于分散、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低、農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移等問題，為了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)土地規(guī)?；?、集約化利用，楊凌示范區(qū)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面做了很多有益的實踐探索。楊凌示范區(qū)通過組建土地銀行，積極探索合并調(diào)整、反租倒包、企業(yè)租賃、自愿互換等多種土地流轉(zhuǎn)形式，極大地促進了楊凌現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，并逐漸形成了政府主導(dǎo)為主，兼有多主體合作特征的政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)治理模式[28]。楊凌示范區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中網(wǎng)絡(luò)治理創(chuàng)新實踐包括如下內(nèi)容。

1.構(gòu)建政府主導(dǎo)治理網(wǎng)絡(luò)，形成三級管理創(chuàng)新體制。楊凌示范區(qū)在創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機制實踐探索中，形成了由政府發(fā)起，多方主體參與的“土地銀行”創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式。楊凌示范區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，主導(dǎo)主體為土地流轉(zhuǎn)管理部門(政府各級管理機構(gòu))，其他主體分別為作為土地流出方的農(nóng)戶，作為土地流入方的種植大戶、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等用地單位，作為土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)的土地銀行。“土地銀行”在整個治理網(wǎng)絡(luò)中處于核心位置，它實際上成為協(xié)調(diào)土地流轉(zhuǎn)各方的中樞節(jié)點，關(guān)系到整個土地流轉(zhuǎn)的有序進行。其中承擔(dān)網(wǎng)絡(luò)治理中配套的服務(wù)、仲裁和監(jiān)管機構(gòu)分別為區(qū)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)管理中心、區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁委員會、土地流轉(zhuǎn)辦公室。

楊凌示范區(qū)政府將自身定位為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的主導(dǎo)角色，因此對當(dāng)?shù)匦姓芾眢w制也進行了系列創(chuàng)新，以求更好地處理好與非政府行動者之間的關(guān)系。通過實踐探索，楊凌示范區(qū)形成了三級多層次管理體制，在各級政府都成立了相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)管理機關(guān)：區(qū)級機關(guān)——由農(nóng)業(yè)局牽頭成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，該中心主要為示范區(qū)內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)提供全面的指導(dǎo)和服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級機關(guān)——由農(nóng)經(jīng)站牽頭成立土地流轉(zhuǎn)辦公室，負(fù)責(zé)村級土地流轉(zhuǎn)機關(guān)和部門的審批監(jiān)管工作，并接受上一級機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。村級機關(guān)——由村兩委牽頭成立土地銀行和仲裁委員會，負(fù)責(zé)監(jiān)督、執(zhí)行具體的土地流轉(zhuǎn)工作。各級機構(gòu)共同發(fā)揮著信任、協(xié)調(diào)與維護作用，不僅從一定程度上避免了土地流轉(zhuǎn)中政府大包大攬帶來的諸多弊端，同時也避免了農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)的盲目性和無序性。

2.兼顧各方利益，搭建多主體參與的土地流轉(zhuǎn)平臺。楊凌示范區(qū)基于土地流轉(zhuǎn)涉及到多主體的利益，通過積極創(chuàng)建公平透明的多主體合作機制，搭建滿足各方利益訴求的土地流轉(zhuǎn)平臺來兼顧各方主體的利益訴求。一是通過政府規(guī)劃結(jié)合農(nóng)戶意見確定流轉(zhuǎn)土地。對于需要集中利用的土地，先根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)建設(shè)規(guī)劃進行確定，并通過村兩委和村民小組會議征求農(nóng)民意見，保證各主體參與決策。二是引進市場中介組織(土地銀行)，保障農(nóng)村土地高效、有序流轉(zhuǎn)。楊凌示范區(qū)在村級組建的“土地銀行”就是介于政府、企事業(yè)單位、農(nóng)戶之間的，依法成立的非盈利性自治組織，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中有著公證、監(jiān)督、服務(wù)和溝通的職能。“土地銀行”一方面從農(nóng)戶手中獲得承包土地的轉(zhuǎn)租權(quán)，另一方面將農(nóng)戶土地的轉(zhuǎn)租權(quán)出租給需要的種植大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等單位，中間“土地銀行”負(fù)責(zé)溝通各方關(guān)系和協(xié)調(diào)各方利益，協(xié)調(diào)解決各種矛盾糾紛等。同時負(fù)責(zé)其他土地流轉(zhuǎn)具體工作的實施?！巴恋劂y行”的建立，不僅促進了農(nóng)地規(guī)模化流轉(zhuǎn)和集約化經(jīng)營，也吸引了資金、技術(shù)和人才的投入，促進了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和規(guī)模化經(jīng)營理念的傳播，更重要的是為滿足各主體利益搭建了一個相對公平的平臺。

3.因地制宜，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)運行模式。楊凌示范區(qū)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，因地制宜、積極探索，形成具有自身特色的“一種模式，多種形式”的土地流轉(zhuǎn)運行模式?！耙环N模式”是指政府作為主導(dǎo)力量，引導(dǎo)、培育和扶持農(nóng)民自發(fā)組建的土地銀行。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)內(nèi)，將農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到其中，并對外進行出租，溝通協(xié)調(diào)各方利益，減少土地流轉(zhuǎn)中的矛盾和糾紛，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；峁┯玫乇Ｕ系摹巴恋劂y行模式”。“一種模式”的核心是通過政府的行政引導(dǎo)，將分散在農(nóng)戶中的承包土地以合理的租金價格進行吸收、合并，利用規(guī)模化方式轉(zhuǎn)租給具有承租能力的農(nóng)業(yè)合作社或者農(nóng)業(yè)企業(yè)進行現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)耕種和利用。

“多種形式”即是楊凌示范區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)卮嬖谥孓r(nóng)企業(yè)、引導(dǎo)型合作社等不同承包主體的實際情況，發(fā)展“合并調(diào)整、反租倒包、企業(yè)租賃、自愿互換”等多種土地流轉(zhuǎn)形式?！岸喾N形式”一方面是指轉(zhuǎn)租的形式多種多樣，另一方面也意味著農(nóng)業(yè)發(fā)展的多樣性，鼓勵有能力的企業(yè)發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展方式，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)由第一產(chǎn)業(yè)向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。針對不同的流轉(zhuǎn)主體，采取最有效益的流轉(zhuǎn)形式，在充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用下，積極培育與非政府主體之間多樣的合作關(guān)系，成效顯著。

(二) 楊凌示范區(qū)土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新的經(jīng)驗及啟示

地方政府在創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制的工作中，必須要考慮到多元利益主體關(guān)系的復(fù)雜性，要充分發(fā)揮和整合政府、市場各方的資源優(yōu)勢，使多主體共同參與到土地流轉(zhuǎn)中來，以增加信任，減少沖突。網(wǎng)絡(luò)治理秉承多元參與和分權(quán)的理念，契合服務(wù)型政府的理念要求，有利于促進社會組織和農(nóng)戶參與到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中來，發(fā)揮各方力量，從而處理好地方政府與社會組織、農(nóng)戶關(guān)系，實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序開展。

楊凌示范區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制創(chuàng)新的實質(zhì)是政府主導(dǎo)、多方參與，以兼顧各方利益、滿足公眾需求為導(dǎo)向，以相互信任、權(quán)責(zé)明晰的合作機制為保障，整合政府、市場、社會各方資源，實施網(wǎng)絡(luò)化治理。

楊凌示范區(qū)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新實踐的經(jīng)驗和啟示如下：

1.網(wǎng)絡(luò)治理多元化、分權(quán)化的管理方式能體現(xiàn)以人為本、服務(wù)優(yōu)先的理念。以人為本、服務(wù)優(yōu)先，是政府治理的根本要求。網(wǎng)絡(luò)治理將滿足公眾的利益訴求作為治理的目標(biāo)，注重服務(wù)社會公眾。在楊凌示范區(qū)的政策網(wǎng)絡(luò)中，政府組織、企業(yè)、農(nóng)戶等治理主體通過“土地銀行”和村兩委圍繞土地流轉(zhuǎn)這一公共事務(wù)，通過對話、談判、協(xié)商、妥協(xié)等集體選擇和行動，帶來更多的知識和信息，爭取到更專業(yè)的技術(shù)支持，更全面地考慮和采納多方利益和價值，以多方參與、協(xié)同談判的方式解決矛盾和問題。改變了以往政府大包大攬或者農(nóng)戶自發(fā)低效流轉(zhuǎn)的局面，實現(xiàn)政府、農(nóng)戶、企業(yè)的廣泛合作。

2.網(wǎng)絡(luò)治理統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)協(xié)商的治理形式有助于滿足多主體的正當(dāng)利益訴求。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，參與主體呈現(xiàn)出利益訴求多樣、利益多元化的特點。在各方利益主體訴求中，滿足多主體的正當(dāng)利益訴求，特別是重視解決農(nóng)民的正當(dāng)利益訴求，積極回應(yīng)農(nóng)民的合理期望，對于社會和諧穩(wěn)定、國家長治久安具有重大意義。網(wǎng)絡(luò)治理以公共利益最大化為基本的前提條件，強調(diào)通過協(xié)調(diào)協(xié)商的渠道，通過合理的權(quán)力分享，統(tǒng)籌兼顧各參與主體的利益，共同管理，促使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多主體間相互合作，相互依賴。楊凌示范區(qū)引入的“土地銀行”這一中介機構(gòu)，通過統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)協(xié)商的治理形式，使土地流轉(zhuǎn)中各主體間通過談判、交易等方式滿足各方利益訴求。

3.網(wǎng)絡(luò)治理信任為先、多方協(xié)調(diào)的治理機制有利于提升農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率。網(wǎng)絡(luò)治理是基于廣泛的多主體參與，倡導(dǎo)合作治理、互動治理，追求最高效地實現(xiàn)公共利益。網(wǎng)絡(luò)治理以信任、協(xié)調(diào)與維護為核心，形成了信任、協(xié)調(diào)和維護三種機制。通過網(wǎng)絡(luò)治理信任機制的構(gòu)建能有效提升農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中多元主體的合作意識，通過協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建能增進多元主體間的合作共識，再通過維護機制發(fā)揮作用，有助于強化多元主體合作承諾，從而提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多元主體合作水平，提升農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率。楊凌農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的順利實施，與政府、農(nóng)戶、企業(yè)和中介組織共同組建的信任、協(xié)調(diào)和維護機制是分不開的。

4.網(wǎng)絡(luò)治理多方合作、共同參與的治理平臺能促進農(nóng)村基層體制由管理走向治理。黨的十八屆三中全會決議用“社會治理”的概念代替了“社會管理”，一字之差卻內(nèi)涵巨變。推進社會治理創(chuàng)新，離不開農(nóng)村基層體制從管理走向治理的變革。網(wǎng)絡(luò)治理通過構(gòu)建的多元主體合作、共同治理的管理平臺，實施分權(quán)化管理，是對治理理論的實踐和新發(fā)展，也是社會管理走向社會治理的表現(xiàn)。楊凌示范區(qū)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實踐中，通過網(wǎng)絡(luò)治理，發(fā)揮了政府、市場、農(nóng)戶各方治理優(yōu)勢，體現(xiàn)了多元化、分權(quán)化的治理理念，提高了農(nóng)民參與農(nóng)村事務(wù)的主人翁意識，是構(gòu)建農(nóng)村基層多元組織體系，增進基層民主決策，實現(xiàn)基層體制由管理走向治理的實踐。

總的來說，政府主導(dǎo)、多方參與的網(wǎng)絡(luò)治理是解決我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的可行選擇，是地方政府積極應(yīng)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)難題、創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制的可以為政府、市場、農(nóng)戶三方合作提供明確的理論框架和操作機制的可行選擇，是實現(xiàn)農(nóng)村基層體制從管理走向治理的變革現(xiàn)實體現(xiàn)。地方政府可以借助網(wǎng)絡(luò)治理理念，充分發(fā)揮市場和社會力量，建立政府主導(dǎo)、多主體參與的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新模式。同時，網(wǎng)絡(luò)治理的信任、協(xié)調(diào)和維護機制能為建立多方參與、權(quán)責(zé)清晰的長期合作機制提供強有力的支撐，能夠保障各主體間長期、穩(wěn)定的合作，能很好地協(xié)調(diào)政府與非政府行動者之間的關(guān)系。

五、 結(jié)　語

創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制是推動農(nóng)業(yè)集約化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，解決快速城鎮(zhèn)化與耕地矛盾的重要途徑。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題將成為“物的新農(nóng)村”和“人的新農(nóng)村”建設(shè)齊頭并進道路上的一大障礙。地方政府作為與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)直接相關(guān)的主體，加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制創(chuàng)新，就成了其迫在眉睫的治理難題。楊凌示范區(qū)充分借鑒網(wǎng)絡(luò)治理理念，以兼顧各方利益、滿足公眾需求為導(dǎo)向，有效地整合了政府、市場和社會各方資源，實現(xiàn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的網(wǎng)絡(luò)化治理。本研究認(rèn)為在新的歷史環(huán)境下，網(wǎng)絡(luò)治理可以為地方政府建立多主體參與，共同治理，滿足多主體正當(dāng)利益訴求的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新機制提供堅實的理論支撐，可以指導(dǎo)地方政府更好地定位自身角色和處理與非政府行動者間的關(guān)系，是地方政府創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制的可行路徑選擇。同時，通過實施網(wǎng)絡(luò)治理可以促進基層體制由管理走向治理，也可以提高農(nóng)戶參與鄉(xiāng)村治理的意識和能力。

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