國(guó)家監(jiān)察體制改革對(duì)政府采購法律監(jiān)管的影響

肖三響

摘 要：當(dāng)前國(guó)家監(jiān)察體制改革正在有序進(jìn)行，監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立能夠整合我國(guó)現(xiàn)有的發(fā)腐敗力量，并且監(jiān)督手段更加豐富有力；而當(dāng)前我國(guó)政府采購法律監(jiān)管工作存在各監(jiān)管部門協(xié)同性差、財(cái)政部門不能受到有力監(jiān)督等問題；監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立能夠整合政府采購監(jiān)管力量、加強(qiáng)對(duì)財(cái)政部門的監(jiān)督，從而促進(jìn)政府采購法律監(jiān)管工作順利開展。

關(guān)鍵詞：國(guó)家監(jiān)察體制改革；監(jiān)察委員會(huì)；政府采購；法律監(jiān)管

當(dāng)前國(guó)家監(jiān)察體制改革正在有條不紊的進(jìn)行之中，監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，對(duì)于震懾和治理國(guó)家公務(wù)人員的腐敗行為將起到十分明顯的作用。而作為政府機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要法律行為——政府采購的法律監(jiān)管，也將得益于國(guó)家監(jiān)察體制的改革，走上更加規(guī)范、健康的發(fā)展軌跡。

一、國(guó)家監(jiān)察體制改革的特點(diǎn)

2016年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在 3 省市設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，為在全國(guó)推開積累經(jīng)驗(yàn)。①推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革，特別是設(shè)置國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，是全面從嚴(yán)治黨的需要，是加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，形成制度化、法制化成果的需要。而十九大報(bào)告指出：“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋?！?國(guó)家監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)和十九大報(bào)告關(guān)于國(guó)家監(jiān)察體制改革的提法意義重大，既表明了中央推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革的堅(jiān)定決心和堅(jiān)強(qiáng)意志，又明確了國(guó)家監(jiān)察體制改革的最新路線圖。國(guó)家監(jiān)察體制改革的主要特點(diǎn)有：

（一）整合職能，集中反腐敗資源力量

當(dāng)前我國(guó)的反腐敗力量大致由黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、政府監(jiān)察部門以及檢察院組成。黨的紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)主要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督全體黨員，督促他們依法依規(guī)行事，同時(shí)在他們違反相應(yīng)規(guī)定時(shí)給與其黨內(nèi)處分；政府監(jiān)察部門主要負(fù)責(zé)監(jiān)督行政系統(tǒng)的國(guó)家公職人員行使公權(quán)力的行為；而檢察院也負(fù)有部分反貪污腐敗的職能。當(dāng)前，這些部門在自己負(fù)責(zé)的領(lǐng)域履行著自己的職能，維護(hù)著我們國(guó)家的法治秩序，起到了相應(yīng)的反腐敗作用，但是缺陷也是十分明顯的。第一，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督全體黨員，但是，我們國(guó)家的公職人員除了中國(guó)共產(chǎn)黨黨員還包括其他民主黨派成員以及無黨派人士，他們不受中國(guó)共產(chǎn)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的約束，從而減弱了黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的震懾力；第二，各級(jí)人民政府的監(jiān)察部門負(fù)責(zé)監(jiān)督行政系統(tǒng)的公務(wù)人員行使公權(quán)力的行為，卻無權(quán)去監(jiān)督其他機(jī)構(gòu)比如人大、司法機(jī)關(guān)的公務(wù)人員，其作用力也有限；而檢察院作為一個(gè)法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)，它的主要任務(wù)除了反腐敗工作，還有諸如公訴等其他職能，這樣也影響了其在反腐敗領(lǐng)域的作為。這些缺陷極大的影響了我們國(guó)家反腐敗力量的集中統(tǒng)一行使，從而導(dǎo)致出現(xiàn)法律漏洞，讓腐敗分子有空子可鉆。②

國(guó)家監(jiān)察體制改革的一個(gè)重要目的就是把我國(guó)現(xiàn)有的反腐敗的機(jī)構(gòu)和力量整合在一起，形成新的統(tǒng)一的、更強(qiáng)有力的反腐敗體系，集中行使反腐敗力量，從而更強(qiáng)有力的開展反腐敗工作。根據(jù)試點(diǎn)，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)將與各級(jí)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，即像當(dāng)前行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和紀(jì)委一樣，在一起辦公的好處是黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)依舊負(fù)責(zé)監(jiān)督全體黨員，這樣既能減輕監(jiān)察委員會(huì)的負(fù)擔(dān)，又能夠協(xié)助監(jiān)察委員會(huì)的工作。而監(jiān)察委員會(huì)的力量更大，能監(jiān)察的對(duì)象也更廣泛，既可以與紀(jì)委一起監(jiān)督是黨員身份的國(guó)家公務(wù)人員，還可以監(jiān)督其他非中共黨員的一切國(guó)家公職人員。此外，監(jiān)察委員會(huì)當(dāng)然會(huì)吸收原來的屬于行政系統(tǒng)的監(jiān)察部門的職能，此外，根據(jù)試點(diǎn)方案，檢察院的反貪、反瀆和預(yù)防職務(wù)犯罪部門也會(huì)合并到監(jiān)察委員會(huì)。監(jiān)察委員會(huì)通過對(duì)現(xiàn)有的反腐敗力量的整合，可以形成集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家公職人員的全覆蓋，反腐無死角，效果更明顯。

（二）監(jiān)察手段更加豐富，監(jiān)督更具震懾力

“手段決定力量，力量決定效果”。當(dāng)前我們國(guó)家的《監(jiān)察法》和《監(jiān)察法實(shí)施條例》賦予行政監(jiān)察部門的辦案手段比較中性溫和，主要包括調(diào)查、檢查、建議和行政處分等，其不具有像公安、海關(guān)、國(guó)稅和金融機(jī)關(guān)擁有的行使查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制措施和強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利。③很明顯，這樣的手段和權(quán)力無法對(duì)腐敗分子形成震懾，在一定程度上限制了監(jiān)察機(jī)關(guān)威信的樹立和監(jiān)督效力的發(fā)揮。而根據(jù)試點(diǎn)，將來如果制定《國(guó)家監(jiān)察法》，可能會(huì)賦予監(jiān)察委員會(huì)上訴行政強(qiáng)制權(quán)力，讓他們擁有更強(qiáng)有力的手段去與腐敗分子抗衡。此外，當(dāng)前紀(jì)委機(jī)關(guān)辦案采取的“雙規(guī)”手段一直以來在透明度和合法性方面存在詬病，而根據(jù)相關(guān)學(xué)者建議，未來監(jiān)察委員會(huì)對(duì)于涉案腐敗人員可采取留置手段，這樣更加能夠有利于監(jiān)察職能的發(fā)揮。

二、當(dāng)前我國(guó)政府采購監(jiān)管存在問題

政府采購制度作為治理公共財(cái)政支出的一項(xiàng)重要制度，是規(guī)范公共財(cái)政支出的客觀要求，也是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，屬于行政法范疇。具體來說，政府采購是公共資金支配者為了公共利益的需要，使用公共資金購買貨物、服務(wù)或工程的行為。④政府采購是政府機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要公務(wù)活動(dòng)，國(guó)家投入的資金巨大，2016年全國(guó)政府采購交易額達(dá)到3萬億元，其中利益方眾多，極容易滋生腐敗，因此亟待加強(qiáng)監(jiān)管，政府采購的監(jiān)管的能力有力的維持政府采購工作的順利、有序、健康開展。而當(dāng)前我國(guó)政府采購監(jiān)管工作存在諸多問題，比如監(jiān)管制度不完善，監(jiān)管對(duì)象不明確，監(jiān)管資源不足，這些都需要進(jìn)一步完善，本文重點(diǎn)討論以下兩個(gè)問題：

（一）各監(jiān)管主體協(xié)同性差，無法形成監(jiān)管合力

我國(guó)《政府采購法》第13條規(guī)定各級(jí)人民政府財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)對(duì)政府采購工作進(jìn)行監(jiān)管，因而我國(guó)當(dāng)前政府采購監(jiān)管確立的是以政府財(cái)政部門為主導(dǎo)，監(jiān)察和審計(jì)部門參與的模式。但是，我國(guó)在實(shí)行政府采購的監(jiān)管過程中，由于政府采購法制的不健全、對(duì)各監(jiān)管部門的具體分工不明確等原因，出現(xiàn)了各種問題。比如，由于監(jiān)管依據(jù)的部分規(guī)定模糊，邊緣問題很難界定由哪些部門介入，從而產(chǎn)生很多的不作為或者多頭牽扯的現(xiàn)象，協(xié)同性較差。政府采購監(jiān)管可以分為事前、事中和事后監(jiān)管，財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)事前和事中監(jiān)管，比如采購項(xiàng)目審批、投訴與舉報(bào)等。而其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)事后監(jiān)管。這樣就容易產(chǎn)生如下問題，：第一，當(dāng)財(cái)政部門不作為時(shí)候，其他機(jī)構(gòu)無法提前介入；第二，由于各機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)不明確，當(dāng)產(chǎn)生新的采購腐敗情形，到底該由哪個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督？如果腐敗問題不太嚴(yán)重，可能就會(huì)出現(xiàn)“九龍治水”的現(xiàn)象，各個(gè)機(jī)構(gòu)都想管。而當(dāng)問題比較嚴(yán)重，則大家互相推卸責(zé)任。這些都會(huì)嚴(yán)重影響對(duì)政府采購的監(jiān)管。

（二）財(cái)政部門本身無法受到有效監(jiān)管

根據(jù)《政府采購法》的規(guī)定，政府采購監(jiān)管以財(cái)政部門為主導(dǎo)。財(cái)政部門是政府采購監(jiān)管的主體，財(cái)政部門幾乎全權(quán)管理政府采購各個(gè)環(huán)節(jié)，既要負(fù)責(zé)審批采購計(jì)劃，又要對(duì)采購部門的資金使用情況進(jìn)行審核，還要負(fù)責(zé)各種投訴與舉報(bào)案件。這樣容易產(chǎn)生的監(jiān)管困境是：誰來監(jiān)管監(jiān)管者？⑤當(dāng)財(cái)政部門自身在采購過程中腐敗后，就有如源頭之水被污染，將影響整個(gè)采購流程，因此加強(qiáng)對(duì)財(cái)政部門的監(jiān)督是十分重要的一個(gè)問題。那么究竟由誰來監(jiān)督財(cái)政部門的采購行為？這個(gè)政府采購法沒有明確規(guī)定，那么只能按照相關(guān)法律的規(guī)定由審計(jì)部門和紀(jì)檢部門來監(jiān)督，或者由紀(jì)檢部門從黨內(nèi)去監(jiān)督，而這樣由回到了之前的那個(gè)問題，如此多的部門、如此分散的監(jiān)管力量能有效的監(jiān)督財(cái)政部門嗎？

三、國(guó)家監(jiān)察體制改革對(duì)政府采購監(jiān)管可能產(chǎn)生的積極影響

（一）整合監(jiān)管資源，對(duì)政府采購形成強(qiáng)有力的監(jiān)管力量

監(jiān)察委員會(huì)成立后，將成為國(guó)家最高反腐敗機(jī)構(gòu)，可以監(jiān)督一切公務(wù)活動(dòng)和公務(wù)人員。之前我們已經(jīng)分析過，政府采購監(jiān)管由于各機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)不明確，容易出現(xiàn)互相牽扯的情況。而監(jiān)察委員會(huì)整合了之前監(jiān)察部門以及其他反腐敗力量，對(duì)于作為公務(wù)活動(dòng)的政府采購，監(jiān)察委員會(huì)可以直接介入，進(jìn)行監(jiān)督。如果財(cái)政部門積極作為，則監(jiān)察委員會(huì)可以繼續(xù)充當(dāng)時(shí)候監(jiān)管的角色；財(cái)政部門如果不作為，則監(jiān)察委員會(huì)對(duì)政府采購過程中公職人員進(jìn)行的腐敗行為可以及時(shí)進(jìn)行監(jiān)督和約束，保障政府采購活動(dòng)的正常進(jìn)行。

（二）加強(qiáng)對(duì)財(cái)政部門的監(jiān)管

不受監(jiān)督的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗。財(cái)政部門作為最主要的政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)，集監(jiān)管大權(quán)于一身，審批、監(jiān)督職能，采購與監(jiān)管職能不分，如果財(cái)政部門本身不能受到有效的監(jiān)督，如何讓它去監(jiān)督其他采購機(jī)構(gòu)和人員。加強(qiáng)對(duì)財(cái)政部門的監(jiān)督一方面需要完善其內(nèi)部控制制度，實(shí)現(xiàn)審批、采購、監(jiān)管的有效分離，做到三個(gè)環(huán)節(jié)均有相應(yīng)的控制措施。但最重要也最行之有效的方法就是需要外部的一雙大手來規(guī)范財(cái)政部門，這雙大手就是監(jiān)察委員會(huì)。作為政府部門，財(cái)政部門當(dāng)然受監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督，包括機(jī)構(gòu)本身及其所有公職人員，這樣廣范圍的監(jiān)管能夠最大程度的防止腐敗的發(fā)生；此外，隨著監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察程序的完善和監(jiān)察手段的豐富，都將對(duì)財(cái)政部門形成更強(qiáng)有力的震懾，從而規(guī)范其行為，加強(qiáng)對(duì)政府采購的監(jiān)管。

隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn)，我國(guó)的反腐敗工作將進(jìn)入一個(gè)全新的階段，將逐步實(shí)現(xiàn)“不敢腐、不能腐、不想腐”的目標(biāo)，而這也將助推政府采購的法律監(jiān)管工作更加有力開展。

[注釋]

① 中共中央辦公廳：《關(guān)于在全國(guó)各地推開國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，2016年。

② 馬懷德：國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)，國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016年第6期。

③ 馬懷德：國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)，國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016年第6期。

④ 肖北庚：政府采購法原理，世界圖書出版公司，2016年版。

⑤ 王叢虎、馬文娟：政府采購監(jiān)管問題分析與建議，財(cái)政監(jiān)督，2017年第5期。

（作者單位： 湖南師范大學(xué)二里半校區(qū)，湖南 長(zhǎng)沙 410081）